戶籍改革需要多樣性

本世紀以來，中國許多地區都嘗試著進行戶籍制度改革，盡管成效不一，但這個改革領域所具有的地方推動、相機決策的性質已得以顯現。

既然面對的改革對象同是二元經濟結構的制度形式——戶籍制度，改革自然有其共性。總體可以概括為：以實現公共服務均等化為改革目標，以條件準人為推進途徑。

不過，從各地實踐的具體做法以及效果看，要么是門檻太高以致大多數農民工難以跨越；要么是未能實現進城農民享受與原居民同等的公共服務，多數改革沒有引人關注的突破。

重慶推行的這一輪戶籍制度改革，在推進原則和方式上，同時滿足了均等化公共服務和降低進入門檻兩個標準，如對進城務工經商的時間要求、購房與投資標準，以及納稅數額等，皆非可望而不可即；同時，規定農民轉戶后享受與原市民相同的就業、社保、住房、教育、醫療等待遇。

因此，這項改革值得給予認可。

激勵從何來

在中國，按常住人口統計的城鎮化率47％與按非農戶籍人口統計的城鎮化率34％之間，存在著巨大差異，而“被城鎮化”的農民工及其家屬，實際上仍未獲得均等的公共服務，因而也未能改變消費模式，在這些背景下，以獲得戶籍為特征的改革新政，具有實質性意義。

可以預期的是，隨著中國經濟進入新的發展階段——劉易斯拐點，地方政府將有更大的激勵推動戶籍制度改革。一般而言，當勞動力日益成為稀缺要素，地方政府就產生了一種激勵，使其可以像過去招商引資一樣做出努力，吸引和留住外來工，其后果就是激發起包括戶籍改革在內的一系列相關改革。

當然，不同地區有不盡相同的情況，改革的激勵源泉也會有所差異。作為二元結構特征仍然鮮明的西部地區，重慶的改革動機，至少目前還不在于解決勞動力短缺問題。

重慶發展面臨的是資金和土地問題。既然土地實際上就是資金的同義詞，因此，非農用地成了重慶發展的制約要素。所以，重慶政府推動戶籍制度改革的激勵根源，要從土地上面去尋找。

重慶戶籍制度改革有明顯的制度設計痕跡，特別表現在進城農民土地的處置上面。這方面的制度設計要點有三：

其一，對進城農民退出承包地和宅基地及附著建筑物的補償。辦法是參照退出時當地征地政策，并參照地票價款制度對宅基地使用權給予補償。

其二，退出的宅基地納入地票交易制度，統籌處置，即復墾為耕地后可用于建設用地指標。

其三，是給予轉戶后宅基地和承包地處置三年的過渡期，為農民留了退路，免了后顧之憂。

其中，土地特別是宅基地復墾所騰挪出的用地指標統籌使用，就是重慶市政府推進戶籍制度改革的主要動機。

換言之，制度變革需要當事者確有激勵，涉及政府行為的戶籍制度改革，政府本身也必須有激勵。試圖推動戶籍制度改革，同時又否認政府的改革激勵，是烏托邦式的天真。

無論出于什么動機，重慶特色的戶籍制度改革，在滿足政府取得非農用地指標的同時，首先可以在十年內，使數以千萬計的農民轉化為城鎮居民，使其獲得更多的非農就業機會，享受到更好的基本和非基本公共服務，分享經濟和社會發展的成果；其次，通過提高社會保障的覆蓋率和普通家庭的收入水平，相應改變這些新市民的消費模式，可以為城市基礎設施建設、住房建設和消費品生產提供更大的需求。

由此，重慶市戶籍制度改革，有助于應對中國面臨的重大挑戰，即通過農民和農民工的市民化，啟動消費內需，挖掘人口紅利，探尋經濟增長可持續性，在劉易斯拐點之后保持經濟社會發展。

改革未盡處

另外，重慶的戶籍制度改革尚未明確的方面也值得關注，換句話說，考察一下這個改革迄今為止還不能自動解決的問題，進而揭示若干政策缺陷。

首先，重慶戶籍制度改革的受益者主要是本市戶籍的農民，改革還沒有惠及外地農民工。誠然，重慶不是一個典型的外省農民工流入地，因此，目前的改革局限在本市居民無可厚非。但是，就中國總體而言，戶籍制度改革急需破題的是如何實現跨省流動農民工及其家屬的市民化。中國目前有1.45億跨鄉鎮流動的農民工，此外還有至少幾千萬隨遷家屬，其中在城鎮居住和工作的占95％以上，在城市的占80％以上，跨出省界的占51％。

因此，如果全國各地都采取重慶的改革模式(廣東省實行的“農民工積分制入戶城鎮”辦法，也只是針對擁有本省戶籍的農民工)，則意味著流入沿海地區務工的中西部農民工，被戶籍制度改革所遺忘，完整意義上的以人為中心的城市化仍將遙遙無期。

其次，重慶市允許進城農民在三年內保留承包地和宅基地使用權，固然是一種留有退路的規定，但是，允許進城農民自己決定何時退出土地，豈不是更加靈活，也更加人性化?

日本在上世紀60年代農民大規模進城的時候，政府并沒有強制要求進城農民賣掉土地，這種土地所有權甚至保留至今。日本的經驗是，一方面，保留土地所有權的確從制度上解除了進城農民的后顧之憂；另一方面，事后的經驗表明，隨著城市對勞動力的需求持續擴大，加上農業生產方式的現代化，農業不再是剩余勞動力的蓄水池，已經進城的農民不再可能回流。

我們的研究表明，中國也到了這樣的發展階段，農村勞動力轉移、進城、定居，已經是不可逆轉的進程。因此，通過市場機制解決承包地和宅基地的流轉，可以更好地保護農民的利益，把農業中的生產手段轉化為進城農民的生產和生活種子資金。

最后，重慶獨創的地票交易機制，最終獲得成功和得到認可的關鍵，在于置換出來的土地是否真正得到復墾。超越重慶市的范圍看這個問題，關系到全國18億畝耕地紅線能否守住的大局。

在新農村建設中，有許多關于合并村莊集中建房，以便置換出原村址和宅基地復墾為農田的說法，而在現實中，大量的例子表明這種復墾并未發生。

推動戶籍制度改革，地方政府需要激勵，同時也需要獲得合法性，即守住耕地保有量的紅線。因此，通過激勵和處罰機制的設計，確保土地的合理合法利用，關系到這種改革模式的成功與否。

歸根結底，對于不同地區來說，政府應該可以從不同的動機出發，推動戶籍制度改革。沿海地區可以為了吸引和留住人力資源，中西部地區為了挖掘內需潛力，急于趕超的地區則為了打破經濟發展的資源(包括土地)瓶頸。

激勵不同，自然會形成做法各異的制度設計和推進方式，進而形成戶籍制度改革的多樣性。多樣性是以分權為特點的改革的必然路徑。允許改革的多樣性，是確保改革有動機、有動力，從而有更大的成功幾率的關鍵。