囤地風云

繼重新部署2010年全國土地供應之后，國土資源部(下稱國土部)打出了年內樓市調控的第二記重拳：打擊囤地。

8月19日，國土部召開房地產用地專項整治工作新聞通氣會，閑置土地成為主題詞。

據介紹，截至今年5月底，地方共上報房地產違法違規用地3070宗，面積約18.84萬畝。其中，閑置土地2815宗，面積16.95萬畝，分別占上報總宗數和面積的91.69％和90％。國土部土地利用司司長廖永林表示，在各類房地產違法違規用地中，閑置土地成為房地產用地違法違規的主要問題。

數周之前，一份由銀行系統泄露出來的“1457宗囤地黑名單”成為各方追責對象。與此后公布的國土部版本相比，前者雖然數額更小、截止時間更早，但名單具體到每一宗地塊及開發商的家底明細，因此反響更巨。

《財經》記者獲悉，在此期間，國土部已經約談了部分土地違法嚴重地區的市政府主要負責人。納入此次約談范圍的將主要包括直轄市、省會城市和其他人口在50萬以上的155個城市。據《財經》記者了解，盡管被約談官員均已表態整改，但亦有地方官員私下對國土部官員發牢騷，流露出“相煎何急”之意。

是次追剿囤地，有別于以往“嚴打”塑造典型個案的做法，國土部掌握了全數囤地名單，并與銀監會、證監會達成“名單式管理”的工作模式，對撞線房企施加銀行融資、資本融資、資產重組與土地購買資格的多重限制。國土部擁有了上述“核武器”，顯然給這一輪針對囤地的戰役增添了更多籌碼。

但是，打擊囤地戰役能否如愿告勝，并不樂觀。這場中央、地方與開發商的掰手腕游戲已持續經年，其間進退反復耐人尋味。

名單式管理

消息人士稱，早在2009年，國土部就已經有了部委合作打擊囤地的想法。“不完整版”囤地黑名單即是這一思路下的產物，它完成于2009年9月30日，作為部委合作的內部資料供證監會和銀監會參考。

在這之后，重拳出擊囤地成為國土部上上下下的工作重點。今年3月22日，國土部副部長負小蘇表示，國土部將進一步研究制定囤地、閑置土地房地產企業的認定標準，以配合金融監管部門加大對囤地房地產企業的處罰力度，配合土地招拍掛制度的改革。

6月，在一次多部委聯合調研會上，十名房地產業內人士受邀出席。一位與會人士稱，“名單式管理”的標準和細則成為會議的焦點。

參加該調研會的業內人士在會上表示，相對于清理閑置土地，物業稅方是根本。但在物業稅暫時無法出臺的前提下，名單式管理有助于控制大起大落的房價，“銀行可以有保有壓。”

中國農業銀行一位人士稱，在收到銀監會的兩版“囤地黑名單”之后，銀行亦會考慮出臺細則，進一步加強對房地產企業授信的考核，兩種“掛鉤”措施已在進行評估：閑置用地在一年內獲得開發，可在“動態黑名單”中去除；囤地與企業資金實力掛鉤。“如果是萬科這一類的企業，尺度亦可適度放寬。”

名單式管理的方式，在當前除了抽緊地根和銀根，還包括稅負的加重。在“新國十條”和各地細則均提及要加大土地增值稅清算力度之后，國家稅務總局5月26日發布的《關于土地增值稅清算有關問題的通知》，明確了土地增值稅清算過程中的若干計稅問題。

在上一輪房價暴漲的時候，國家稅務總局便已出臺了土地增值稅清算這一措施。2006年年底，國稅總局下發《關于房地產開發企業土地增值稅清算管理有關問題的通知》，要求從2007年2月1日起全面清算土地增值稅，其中列出了七種必須以及可以要求進行土地增值稅清算的情況，包括開發商整體轉讓項目，直接轉讓土地使用權，項目銷售率已達85％，項目三年未銷售完畢等。

但隨后次貸危機和金融危機接連不斷，這項嚴厲的政策未能落實到底。

黑名單擊中了誰?

國土部沒有披露2815宗閑置用地的詳單，但在1457宗囤地黑名單中，多家明星房企入榜。

在因企業原因導致土地閑置的北京35宗土地中，泛海建設(000046.SZ)位居囤地規模之首。8月7日，新華社在一篇報道中稱，“泛海建設在北京東四環附近購置的四塊土地閑置六年，其間五次調整建設規劃。據估算，六年間開發商僅靠坐收土地和房地產自然升值的利潤就超過200億元。”

對此，泛海建設董秘陳家華大呼冤枉。他對《財經》記者表示，這四幅地的土地成本至少在40億元以上，其中的拆遷、財務和管理費用，以及未來的土地增值稅都是項目成本的一部分。“用大或者巨大來描述土地增值空間的說法在一定程度上是存在的，但這不是我們從一開始考慮的結果，誰能想像到這個市場在去年變得如此火熱呢?雖然這個名單認為是企業原因導致的，但不能就此簡單認為是企業主觀上在坐地生財。沒有政府對規劃調整的批準，上市公司是不敢做這些事情的。”陳家華說。

在《財經》記者深入調查泛海建設卷入黑名單的北京東四環外四幅地塊后發現，數年以往，四幅地塊市場價格的增值有目共睹。不僅如此，四幅地塊先后在泛海建設2006年以來的多次資本運作中扮演主角，也成為其市值表現的最大支撐之一。

涉及的四幅地塊分屬于泛海建設旗下的北京泛海東風置業有限公司(下稱泛海東風)與北京星火房地產開發有限責任公司(下稱星火房地產)。四幅地塊全部為住宅及配套商業用地，規劃總建筑面積87萬平方米。周邊區域早已高樓林立，而被稱為泛海國際居住區二期的這四幅地塊絲毫未有動工跡象。圍墻之內，雜草叢生，更遠處是一大片的平房區，生活著相當數量的外地農民工，里面有商店、飯店、水果店，理發店等，異常熱鬧。部分村民稱，這樣的局面已經持續多年。

泛海建設在公告中稱，自2004年以來，四幅地塊經過多次規劃調整，其中的1號地塊由住宅用地改為商業、辦公及酒店等綜合用地，但總體建筑規模未變。正是上述調整，導致項目開工未能按照原定時間進行。但公告亦顯示出，規劃調整是泛海建設自身申請做出。在業界，開發商通過修改規劃，以達到遲緩開工、項目利潤最大化的做法并不新鮮，因此泛海此舉亦引起較多外部揣測。

據國土部資料顯示，上述四幅地塊的出讓合同總價款約1.7億元，出讓時間均為2004年8月31日，約定開工時間為2005年2月27日，約定竣工時間均為2007年5月30日。

開工時間表至今仍未踐行，而泛海居住區周邊房屋均價已多在4萬元／平方米左右徘徊，泛海建設從中獲得的潛在土地增值收益可想而知。

政府因素受益者

在國土部1457宗土地閑置用地“黑名單”中，因政府原因而形成的閑置用地為數眾多，占閑置用地總量的54％。其中，一幅占地在1000畝以上的北京昌平區低密度住宅地塊，更是成為名單中的龐然大物。

這幅土地的項目名稱為“半壁店莊園住宅小區”，位于北京市昌平區興壽鎮半壁店村，由北京升和房地產開發有限公司(下稱北京升和)負責開發。官方資料顯示，其用地性質為住宅用地，占地共49.85653公頃(約合750畝)，合同總價款為9725.84萬元。但經查閱更為詳盡的工商登記資料后可發現，考慮到代征城市道路用地及代征城市綠化用地，該宗地塊的規劃用地面積達69萬平方米，已超過1000畝，項目的規劃總建筑面積為27萬平方米，其中，住宅為20萬平方米，配套公建面積為2.3萬平方米，項目總體容積率為0.45。

早年的工商資料亦顯示，這宗土地早在“8·31大限”之前，即已獲得來自北京市規劃委、北京市發改委與北京市建委的多個重要動工文件。不過，據知情人士透露，2006年5月，在宏觀調控背景下，國家關于低密度住宅用地的供應政策有所調整，該項目只能擱置，等待新的審批。

這是地產開發中常見的政策風險，卻也成為一群老股東退出的良機。此后，北京城建(600266.SH)與新加坡最大的上市房企凱德置地相繼上演離場、登場的劇目，其他原本就無開發意愿的老股東更是趁機套現走人，個個獲利豐厚。而如今的接局者凱德置地，雖然還無法量化自身的收益，但考慮到十年來土地行情的日益見漲，成為擊鼓傳花游戲中最大的贏家，已無懸念。

執法之慮

是次囤地打擊，國土部高調站在前臺，但后市究竟如何執法，備受關注。

2009年年底，國土部例行掛牌督辦全國范圍內18宗閑置用地。2010年4月27日，國土部發布公告稱，其中的12宗閑置用地經督促已經動工，4宗限于近期動工，2宗計劃收回。而《財經》記者查詢后得知，實際上收回的地塊只有1宗，為山東省威海經濟技術開發區泰和亞健康科研中心開發的位于威海經濟技術開發區渤海路南、海濱路西的地塊。

根據《財經》記者的統計，18宗閑置用地中，最終被確定為政府原因的占到了14宗，企業原因只有4宗，除了被無償收回和有償收回的兩個地塊，轟動全國的北京工體四號地塊僅被處以510萬元罰款。

任志強稱，囤地的原因非常復雜，除了企業自身的原因，更多的原因來自政府，包括了地方政府寅吃卯糧(例如一次性出讓千畝萬畝土地，導致開發無法在兩年內完成)、地方政府“土規定”(例如土地出讓金遲繳、緩繳)、規劃調整(例如區域規劃變更)、政府審批速度慢、宏觀政策轉向(例如刺激政策與緊縮政策交替)等。

政府的“免責”條款是閑置土地清理難度大的根本原因。1999年4月28日，國土部出臺的《閑置土地處理辦法》規定：因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。

相關法律法規的銜接不夠，也讓閑置土地的清理變得更為復雜。在囤地黑名單中，年限最長的地塊已被閑置17年之久。本來《閑置土地處理辦法》規定，在城市規劃區范圍內，以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20％以下的土地閑置費；滿兩年未動工開發的，可以無償收回土地使用權。

但是，土地使用權出讓合同的不規范，令這一處理辦法有空中樓閣之虞。2000年發布的《國有土地使用權出讓合同》示范文本中，僅明確了開工日期。2006年發布的《國有土地使用權出讓合同補充協議》示范文本(試行)中，增加了“申請竣工驗收”的軟約束條款。直到2008年，開工日期和竣工日期才正式成為剛性條款——那年發布的《國有建設用地使用權出讓合同》，才在第16條明確規定合同文本中要有開工日期和竣工日期。

國土部人士對此也頗感無奈：“《合同法》和《閑置土地處理辦法》，一個是法律，一個是部門規章，規章大不過法啊。”也就是說，有關部門只能根據合同文本上的日期進行處罰。

歷次房地產調控調控都強調加強對閑置土地的查處，卻無一例外地受到分稅體制、法律法規沖突的制約。

8月19日，國土部通報的情況也從側面證實了這一難題的復雜性：各地上報的2815宗閑置土地中，因毛地出讓拆遷難、調整規劃等政府和客觀原因造成閑置的約占六成以上。

截至目前，全國已開展查處閑置土地2044宗，面積12.35萬畝，共收回土地使用權面積1.2萬畝，而收取罰款或閑置費僅為4.8億元。

在業內人士看來，打擊囤地與治理房價之間的聯動效應并不明顯。任志強根據1457宗“不完整版”囤地黑名單進行統計發現，囤地面積在今年7月公布的全國開復工總面積32.43億平方米中約占1.2％，“完全可以忽略不計了。”

面對打擊囤地的壓力，國土部部長徐紹史曾坦言“壓力極大”，而地方的國土局局長也不輕松。一位地方國土局局長表示，中央的政策要堅決執行，但又要同時保證各個區的經濟發展，“如果地給少了，各個區長一起去找市委書記和市長告狀，局長的位置也坐不穩。”