論檢察委員會的去行政化

摘要:多年的實踐證明，檢察委員會在打擊犯罪、保護人民、促進司法公正、維護社會穩定等方面起著積極作用。然而，目前檢察委員會也存在著機構不健全，成員結構不盡科學合理，議事范圍不明確，議事效率和水平不高等突出問題，這些問題影響了檢察委員會作用的充分發揮。從中國檢察委員會制度的理論及當前檢委會存在的問題進行分析，在此基礎上對當前中國檢察委員會規范化建設改革提出措施，從檢察委員會制度改革向高效和權威方向發展的角度提出進一步深化改革檢委會規范化建設，推動檢察工作科學發展。

關鍵詞:檢察委員會;法律監督;去行政化

中圖分類號:D6文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)33-0233-02

檢察委員會是依據《人民檢察院組織法》設立，是中國各級檢察機關實行集體領導，討論決定重大案件和檢察工作中其他重大問題的機構。目前中國檢察機關的檢察委員會是檢察機關內部實行集體決策的最重要的組織形式，對于正確執行法律、充分履行檢察機關的法律監督職能、保證檢察工作的準確性起到了重要作用。然而檢察委員會在組成、議事范圍、程序、決策機制等方面過于濃厚的行政化色彩卻阻礙了其職能的進一步有效發揮，導致實踐中出現了不少有悖于司法規律的現象，成為該制度受到詬病的主要根源[1]。只有按照司法改革的一般要求和規律，對檢察委員會進行去行政化的改造，才能有效解決現有的種種弊端，真正建立起科學的、符合現代司法規律的運行機制。

一、檢察委員會行政化的一般表現

1.委員組成的行政化。各級檢察院的檢察長和副檢察長是當然的檢察委員會委員，各主要業務部門的負責人和研究室主任一般也為檢察委員會的委員。真正不擔任領導而具有檢察委員會委員身份即所謂的專職委員為數極少，人員構成體現出明顯的行政化色彩。檢察委員會作為檢察機關業務決策和業務指導的重要機構，應當通過其業務能力表現出它在業務問題上所具有的最高權威，這就要求檢察委員會委員是檢察業務方面的專家，現行的按照領導行政職務來確定檢察委員會組成人員的通行做法，并不能保證檢察委員會委員的業務素質，往往是“通才”較多而專家較少。

2.議事決策程序的行政化。程序的科學設置和準確運作是實現決策科學化、合理化的前提。只有充分發揮決策程序對結果的控制作用，使其符合司法決定的一般規律，檢察委員會的科學決策才能得到保證。在檢察委員會的議事和決策程序方面，理論上各位委員可以暢所欲言、充分發表意見，最后根據多數人的意見綜合衡量并作出決定。但在實然層面上，檢察委員會的議事決策往往以檢察長以及行政級別高的領導意見為主，個別委員即使有不同的意見也往往迫于政治壓力和個人前途的考慮而不敢發表，表現為例行公事，人云亦云，察言觀色，看人說話，明知不妥卻違心表態，這使得檢察委員會的議事決策過程打上了深深的行政化烙印，直接導致了程序的形式化和虛無化，影響了司法民主和科學決策的實現。

3.責任承擔機制的弱化。依據權責相一致的基本原則，有權無責必將使制約機制失于空泛和弱化，責任的合理配置對于決策的保障至關重要。責任承擔機制的弱化是檢察委員會行政化的一個重要表象，也是直接后果之一。委員絕大部分由行政領導組成，議事程序又存在形式化和走過場等諸多問題，由于存在制度上和操作上的雙重缺陷，檢察委員會決策一旦出了問題，往往以“責任分散，難以追究”等為由致使最終無人承擔責任。

二、檢察委員會行政化的弊端分析

對于檢察委員會的作用，普遍的觀點認為，它是一種集體決策、集體領導的制度，這種決策體制的意義在于:首先，它保證了集體領導防止決策偏差并有效形成對個人行為的有效制約，同時由檢察委員會這一集體組織對案件的處理進行“把關”;其次，它與中國國家機關運作的總體方式相協調，符合民主集中制與個人負責制相結合的機關體制運作特點。上述觀點不無道理，相對于單個的檢察官來說，由多個檢察官組成的組織更容易抵御外界對檢察辦案的不當壓力和干預，也更容易防止徇私舞弊現象的發生。但任何問題都有正反兩方面，檢察委員會的優勢在于集體的力量和智慧可以得到發揮，但經驗告訴我們，集體未必比個人更加高明。實踐中不難發現，不加限制地將案件特別是涉及事實認定的案件提交給檢察委員會作出決定，直接后果是限制了辦案部門甚至檢察官個人的積極作用，在一定程度上鼓勵個人推卸責任、轉移風險，導致以職業利害的計算代替對司法公正的追求。

在很多學者看來，由檢察長、副檢察長、業務部門負責人等組成的檢察委員會缺乏必要的分工，他們對具體案件的討論未必體現出高人一等的水平。從檢察委員會案件討論程序來看，一般先由案件承辦人介紹案情和證據情況，接著部門負責人介紹部門內部討論情況，然后由檢察委員會委員發表意見，形成決議。而檢察委員會委員發表意見順序一般遵循分管檢察長在前、其他委員居中、檢察長最后的不成文規定。這樣的程序設計，在一定程度上降低了檢察委員會案件討論的質量。

三、檢察委員會去行政化的基本設想

檢察委員會制度已在中國司法實踐中實行多年，具備了制度基礎和運行環境。暴露出來的缺陷和不足只不過是中國司法改革的大背景下諸多體制、機制問題的一個側面而已。所幸的是理論界和實務界都開始逐步正視這一制度在運作過程中出現的一些問題，并自覺地提出了改進、完善、去行政化的建議。

1.檢察委員會組成的優化。消除弊端的首要方法必然是解決好“人”這一核心問題。檢察委員會的決策職能要求檢察委員會委員都應該是精英化的檢察官，具有較高的政治素質和良好的品性，熟悉法律知識，同時還要有相當豐富的法律工作經驗和較強的分析問題、判斷問題以及綜合問題的能力。作為檢察委員會委員個體要求，應是檢察工作全才、通才型[2]。檢察委員會的整體構成業務知識要合理。要考慮到檢察工作的各個方面，廣泛挑選，合理搭配，薈萃各類人才，更好地開展檢察工作[3]。中國檢察機關首長任職采用的還是任命制，行政職務高低并不能當然地推導出法律水平的高下，所以行政職務并非成為檢察委員會委員的充分條件。我們認為，檢察委員會委員都應由資深檢察官擔任，必須具備專業的法學教育背景和檢察實務工作經歷，同時還必須符合一定量化指標體系的要求，如辦理案件的數量和質量等等。這樣的以專業人員組成的檢察委員會才能從根本上杜絕憑經驗斷案的現象，在組織上構建真正的法律職業共同體，形成一定范圍內的法治生態環境，使得委員們能用統一的法治話語進行交流和討論。在具體的人員構成上，委員僅由檢察長和資深檢察官組成，除了檢察長以外，其他的檢察委員會委員在行政地位上都是平等的，討論意見具備同等的效力。在這里重點是將某些高素質的普通檢察官以及一些業務部門的優秀副職領導吸納進檢察委員會，以改善知識結構，提高決策水平。同時，應規定檢察委員會委員的任免期限，廢除終身制，并對委員的履職情況進行考核，將考核結果作為任免的重要依據。

2.檢察委員會職能的專業化。按照相關規定，檢察委員會討論與決定的事項除了重大、疑難案件以外，還包含執行法律、政策方面的重大問題，各項檢察工作條例、規定，向同級人民代表大會及其常委會所作的工作報告和匯報，其他重大事項等。這種大而雜的職能設置帶既加重了工作負擔，也降低了決策水平。從職能專業化的角度考慮，可以將其中的行政性事項交由院黨組會議討論決定。比較徹底的做法是嚴格限定提交檢委會討論的案件的條件和范圍，將不屬于法律疑難的案件盡可能地“過濾”掉。可以將檢察委員會的職能規定為:一是對重大案件和其他重大事項進行決策，對于提交討論的應僅限于法律適用上存有疑難的案件，而由承辦檢察官和分管領導通過直接審查證據材料建立內心確信來把握案件事實，至于其他重大事項應限定為與檢察業務相關的事項，純粹行政性的事項不應交由檢察委員會討論決策;二是監督檢察官的工作;三是法律政策研究工作，即司法政策把握和業務指導性研究。通過減少和明確職能范圍，提高檢察委員會議案和議事的質量、效率。

3.檢察委員會運作程序的規范化。對于運行機制和保障程序的完善而言，首先，要健全檢察委員會成員的回避制度，在每次案件討論之前，給予有關人員申請自行回避的機會，也可以探索告知當事人對檢察委員會成員申請回避的制度，使得檢察委員會委員的依法回避成為接受監督的對象。其次，增加議事過程的透明度，可以改變目前相對封閉的檢察委員會議事方式，強化內部的監督制約，探索適度開放的工作機制。對不同的案件和疑難問題，可以有針對性地要求和安排部分具有助檢員以上職務的干部列席旁聽檢察委員會會議。同時，與人民監督員制度的試點工作相結合，可以嘗試邀請部分人民監督員列席檢察委員會，對討論過程實施監督，以彌補檢察委員會缺乏外部有效監督的不足。再次，案件承辦人、部門負責人的陳述和說理務求全面反映案情，使檢察委員會委員能夠充分了解案件事實和證據材料，同時，分管檢察長發表意見的時間應予后置，確保其他委員的意見在不受影響的情況下得到充分發表。

4.責任機制的強化。檢察委員會的決策權在檢察機關內部具有不可比擬的優先性，對于討論的案件、事項均具有一定程度的終局意義，為了貫徹權責相統一原則，應將檢察委員會討論案件的責任作為辦案責任機制的一項重要內容。一要明確承辦人、部門領導、分管檢察長、檢察長這一基本責任鏈，落實個人責任制，出現問題后，依循這一責任鏈追究各有關人員的責任，不能以集體決策為借口逃避個人責任;二是對案件承辦人、部門負責人、各位委員的發言均要進行詳盡的記錄，防止出現只有最終結論而沒有個人完整發言記錄的情況，在發生決策失誤時便于追究影響正確決策的檢察委員會成員的個人責任。

參考文獻:

[1]張毅，王中開.論檢察委員會的去行政化[J].法學雜志，2008，(4).

[2]鄧楠.關于完善檢察委員會制度的法律思考[J].檢察實踐，2004，(5).

[3]魯常山.檢察委員會工作機制新探[J].人民檢察，2006，(19).[責任編輯 郭偉]