后危機時代地方政府經濟行為的風險分析

摘要:國際金融危機以來，伴隨著中央宏觀經濟政策各種效果的顯現，地方政府的經濟行為在宏觀調控中的影響受到了一定關注。以及今年希臘債務危機爆發以來，中國地方政府的債務問題的凸顯也使得地方政府的經濟行為研究進一步加深。從地方政府的支出、收入以及政策博弈行為三方面加以分析說明在后金融危機時期中央和地方政府關系調整的必要性。

關鍵詞:錯位風險;債務風險;地方政府;經濟行為

中圖分類號:F127文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)33-0121-02

改革開放三十年來，在中央政府主導的中國特色社會主義市場經濟的這場變革中，中國的地方政府在地區乃至全國的經濟發展過程中發揮了重要的作用，拉動經濟高速增長，積累了國民財富。在這三十年的市場化改革中，“看得見的手”的直接扮演者其實是地方政府。地方政府是中央經濟政策的最終執行者和地區經濟發展的規劃者，在本地區的經濟發展中具有很強的資本引導力和資源配置力，并隨著地區經濟的發展這種力量會漸進上升。但是在現行的中央和地方關系格局下這種力量的上升注定存在各類的風險。2008年國際金融危機以來，伴隨著中央宏觀經濟政策各種效果的顯現，地方政府的經濟行為在宏觀調控中的影響受到了一定關注。今年希臘債務危機爆發以來，中國地方政府的債務問題的凸顯也使得對地方政府的經濟行為研究進一步加深。

一、各類型的風險分析

(一)目標不一致的資金支出和資源配置錯位風險加大

在中央政府提出轉變經濟增長方式，調整經濟結構，加大社會事業投入和公共服務均等化的綜合目標下，地方政府依然以政績最大化為目標，將更多的資金和資源用于支持經濟建設，特別是那些能夠直接推動區域經濟增長并有助于吸引區域外資本的基本建設項目。在國際金融危機影響下更是單純地將中央的經濟政策扭曲為“保增長”的單一經濟目標，為了消化區域內相關產業的過剩產能，將資金投入重復建設的項目，以取得短期內的經濟高增長。經濟思維單一，過度依賴舊的經濟增長點。在當前后危機時代下沒有考慮培育新的經濟增長點，調整產業結構，優化資源配置，加大公共投入，營造良好的有利于民營資本的投資環境，相反，地方政府盲目的直接投資的擠出效用過大，投資信息引導扭曲，社會資金大量流入房市和股市。而政府必保的教育、科技、公共衛生、社會保障等社會發展支出沒有著落。這種重經濟增長、輕社會事業發展的財政支出錯位和資源配置錯位的風險后果在后危機時代將被放大，導致產業結構失衡，收入差距進一步拉大，影響長期區域經濟發展。

(二)隱性融資的債務風險加大

在中國法律上規定，地方政府是不能舉債的，預算不允許有赤字，各級地方政府實行的是“以收定支”的平衡預算，再則中國1995年頒布的《擔保法》規定，除國家規定的需地方政府、財政擔保的向外借款外，在社會經濟活動中，地方財政(政府)不能向國內任何提供資金的單位和個人進行擔保。在應對此次危機中，地方政府財政壓力使其千方百計通過各種可能的途徑籌集資金，在合法的融資渠道不暢的情況下，進行了大量變通方式的隱性融資以攫取額外資金來彌補資金缺位，從而積累了巨額債務。但是從法律上講，目前中國地方政府的多數債務擔保都是無效擔保。即使在應對金融危機的形勢下，也應由中央政府擔保適量的發行地方債券。實際上地方政府彌補赤字的收入來源一是向國有商業銀行擔保貸款(地方財政的主要擔保品是未來一定期限內的地方財政收入)，在當前經濟形勢下地方政府舉債沒有因時因地建立在成本和收益分析上，這無疑將政府的債務風險轉嫁到銀行體系的資產風險上。二是土地收入來源，這一部分雖然沒有納入財政預算，但是暴露的是地方的財政缺口和土地征用制度的不完善，掩蓋了巨大的債務風險。三是其他收入來源，包括有的是政府直接運作，有的是通過財政部門運作，還有的是通過政府所屬的投融資機構運作，更有甚者是由政府為國有企業集資和借債出面擔保。所以說，沒有規范的制度安排來統計地方政府的舉債數量以及沒有納入預算的隱性收入來源，地方政府債務就會急劇膨脹，直接加大了地方債務的風險，間接加大了國家債務風險和金融風險。

(三)信息不對稱的政策博弈風險加大

當前經濟形勢下，中央的宏觀調控政策面臨著嚴峻的考驗，可以說是“上有政策，下有對策”。地方政府在中央政府一步一步放權讓利的改革下，已經成為有能力同中央政府進行對策的經濟人。這個過程就是政策的博弈。依據博弈論的分類此為不完全信息的動態博弈，即一是中央和地方具有的對地方經濟信息的不對稱，中央對地方具有不完全信息;二是地方行動決策在中央之后，中央的行動決策對地方政府是具有可觀察性，地方政府可謂“相機抉擇”。這種兩方的政策博弈對后危機時代中國經濟的調控是極為不利的，在經濟平穩增長階段，中央寬松的經濟政策在地方政府的靈活應用下能夠促進本地區經濟發展，但在諸如調整經濟結構和收入分配等改變地方政府利益的政策方面，政策的博弈導致的直接結果就是政策的失效，宏觀經濟的失控，人民利益的受損。在兩方動態博弈的模型中，一方行動威脅是否具有可置信對另一方的下一步行動很有影響。中央第一步政策如果是有可置信威脅，地方政府就不會有令不行而完全依據自己的初衷行動其必定會改變策略選擇服從的行動;如果中央政策是不可置信威脅，那么地方政府就會依據自己利益最大化選擇自主行事。當前的房產調控是一例，中央控制房地產的政策是不可置信威脅，一是因為當前在經濟結構未調整和經濟發展方式未轉變之前，地方政府知道中央的下一步政策不可能或很難推出，所以可視為不可置信威脅，自己依然遲遲不推出抑制房地產的政策。近年來，在環境保護、三農問題、農民工等諸多問題上，都可以看到中央政府與地方政府此類型的政策博弈。凡是中央糾錯型或適當收緊的經濟調控政策一出，地方政府就會“相機抉擇”，這進一步削弱了中央把控經濟的能力，阻礙了中國經濟在今后的轉型，加大了經濟風險。

二、原因和對策

(一)中國式財政分權下的地方政府預算軟約束

中國式的財政體制改革一直是中央政府主導下的強行的制度變遷，從1980年開始實行的財政包干到1994年推行的分稅制財政體制。這種財政分權的改革均將保證中央政府取得足夠的財政資源以及強有力的宏觀調控能力主要目標。問題一是在于這種自上而下式的改革雖然經濟成本最小，但是這種方式往往是缺乏政策細節的粗放式改革，在改革之初確實調動了地方政府發展本地經濟的熱情，但是在政府收入支出的財政預算體制上存在著軟約束。二是財權與事權的不匹配，使地方政府承擔著與自己財政不相適的經濟和社會管理事務，當這種不協調的關系發展到一定階段，勢必要暴露地方政府的兩難的困境，最終在軟約束的激勵扭曲下尋求隱性的多元化融資渠道。在當前財政支出壓力加大的情況下，有必要改革財稅體制，適當的拓寬地方政府的融資渠道以避免債務的累積，從根源上切斷隱性債務收入的來源，在地方政府財政支出方面上級要加強預算核算，確保資金流向合理的領域，要有利于改善民生和調整經濟結構有利于地區經濟的長遠發展;中央要承擔一些與地方財政不相適應的社會事務，對于人民需要的但地方政府又無力提供的公共品中央政府要加以財政支持以減輕地方政府的財政壓力，從動機上抑制地方政府的權利尋租。

(二)委托 —代理制下的中央調控政策的制度軟約束

在不完全信息的動態政策博弈中，中央政府和地方政府實際上構成了一種委托代理關系。在共同治理國家的行動中，地方政府出于代理人的位置;中央政府出于委托人的地位。中央政府委托地方政府管理本地區經濟和社會發展。在信息不對稱的情況下，地方政府在與中央政府的博弈中就會產生嚴重的逆向選擇問題和道德風險問題。地方政府的逆向選擇問題是，在中央政府和地方政府就某個方面達成共識(經濟指標)以前，地方政府隱瞞真實信息的機會主義行為。地方政府的道德風險指的是，中央政府和地方政府就某個方面達成共識后的，地方政府隱瞞信息的機會主義行為。在企業內部的委托代理制度，是一種產權明晰，激勵和約束兼容的委托代理制。企業所有者即委托人目標明確就是企業利潤的最大化，首先，在利潤最大化是信息明確的，經營者即代理人目標也是與利潤掛鉤的自身效用的最大化，所以基于目標一致的激勵是得當的，也可以說是目標管理的硬約束，這就減少了背德的風險。而不同于企業的政府的委托代理，由于中央政府的某些經濟調控目標的不可觀察性，以及缺乏正目標一致的正確激勵，導致了地方政府的目標有時是錯位的或是偏移的，使得國家宏觀調控政策效果不明顯或偏移。例如中央的“保增長，調結構”落實到地方就變成單一的“保增長”的經濟指標，以至國家調整經濟結構的口號空喊了許多年。其次，企業在委托—代理制下具有約束代理人的有效制度安排，能夠在對方行動過程中減少信息的不對稱所帶來的風險。而地方政府在這種委托—代理制下成為了配置資源的市場主體后，沒有相關的制度保證資源配置的合理性和有效性。例如土地資源的配置逐利性和浪費問題。綜上，中央政府有必要在地方設立基于經濟政策調控的獨立的監管部門。一是確保了地方與中央的經濟目標一致，減少信息的不對稱帶來的非合作博弈;二是建立了有效約束代理人(地方政府)的機制。

參考文獻:

[1]劉宇飛.當代西方財政學[M].北京:北京大學出版社，2003.

[2][美]范里安.微觀經濟學現代觀點[M].費方域，等，譯.上海:上海人民出版社，2006.

[3]王永欽，張晏，章元，陳釗，陸銘.中國的大國發展道路——論分權式改革的得失[J].經濟研究，2007，(1).

[4]國家統計局.中國統計年鑒[K].北京:中國統計出版社，2007.

[5]阿維納什·K.迪克西特.經濟政策的制定:交易成本政治學的視角[M].北京:中國人民大學出版社，2004.

[6]盛洪.現代制度經濟學:下卷[M].北京:北京大學出版社，2002.

[7]謝識予.經濟博弈論[M].上海:復旦大學出版社，1997.

[8]黃佩華.中國:國家發展與地方財政[M].北京:中信出版社，2003.

[9]陳振明.政策科學[M].北京:中國人民大學出版社，1998.[責任編輯 陳鳳雪]