論中國低碳能源發展的財政政策

摘要:當今國際社會，低碳經濟迅速發展，這要求以低碳能源的大力發展為基礎。中國能源消費存在環境和供應量的制約，中國應當轉變能源消費方式，大力發展低碳能源，提升中國能源安全程度。低碳能源的發展離不開財政政策的支持，中國應當從財政投資政策、財政補貼政策和稅收政策三個方面支持低碳能源的生產和消費，鼓勵低碳能源的不斷發展。

關鍵詞:低碳能源;發展戰略;財政政策

中圖分類號:F124.5文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)33-0195-02

全球氣候變化問題是當前國際社會的熱點問題。全球氣候變暖與人類活動密切相關。人類的生產活動中，是以化石燃料的燃燒為主要能源動力的，這帶來大量的二氧化碳等溫室氣體的排放。中國必須發展低碳經濟，以低碳能源發展為基點，及時、有效地出臺相關財政政策，轉變經濟發展方式，應對全球氣候變化。

一、中國能源問題分析

國務院決定成立國家能源委員會，統籌協調能源發展和能源安全問題。能源發展是一國經濟的內動力。當前中國經濟發展面臨著能源瓶頸。

一是能源消費的環境成本制約。中國能源消費結構不合理，煤炭在一次能源消費總量中居首位。煤炭、石油、天然氣等化石燃料的消費是能源消費中的主要部分。清潔能源和生物質能源的消費才剛剛起步。化石燃料的燃燒向大氣中釋放二氧化碳等溫室氣體，污染環境，破壞全球氣候。化石燃料中又以煤炭燃燒產生的二氧化碳為最多。中國二氧化碳排放量目前已經超過美國，成為全球最大的碳排放國，來自國際社會的二氧化碳減排壓力也愈來愈大。2008年中國能源消費結構中，煤炭占消費總量的比重為68.67%，石油占消費總量的比重為18.68%，天然氣占消費總量的比重為3.77%，水電、核電、風電共占消費總量的比重為8.89%。可以看出，煤炭消費總量遠遠超過石油、天然氣和可再生能源的比重。中國由于工業化進程的加快，對能源消費需求居高不下，且不斷增長。而高碳能源為主的消費結構是制約環境與經濟社會發展的瓶頸。

二是能源消費供應瓶頸。中國是世界上能源生產和消費的大國，而且伴隨著中國工業化、城市化的不斷發展，對能源的需求將會越來越大。中國能源資源總量豐富，包含化石能源和可再生能源。煤炭儲量居世界前列，水力資源豐富。但是中國人均資源占有量低，而且分布不均衡。煤炭主要分布在華北、西北地區，水力資源主要在西南地區。2008年，原煤占能源生產總量的比重為76.7%，原油占能源生產總量的比重為10.44%，水電、核電、風電共占能源生產總量的比重僅為8.98%。由于化石燃料的儲存有限，中國的石油資源更多地傾向于依賴進口。中國石油對外依存度在2009年首度超過50%的國際警戒線。在未來發展中，中國的能源安全問題十分重要，必須依靠自身的能源供給，為中國未來的發展提供基礎。

二、中國低碳能源發展戰略

首先，發展可再生能源。可再生能源屬于無碳能源。可再生能源包含太陽能、風能、地熱能、生物能、海洋能、潮汐能和熱對流能等。可再生能源的使用會降低二氧化碳等溫室氣體的排放量。在制造新能源發電設備時會產生碳排放，如太陽能發電所需的多晶硅，它的制造是高能耗、高污染的。中國目前應對以無碳能源發展為基礎，推動新能源產業的發展，特別是新興戰略性產業。大力發展無碳能源利用技術，如風能發電、太陽能發電，以技術革新推動產業革新。

其次，提高化石能源利用率。發展低碳能源，必須大力提高化石能源的利用率，減少其二氧化碳的排放量。提高化石燃料的利用率，減少碳排放，是短期內減少碳排放的重要措施。中國將在相當長的時期內，以化石燃料為主要能源，能源結構的變化不會在短時期內有大的變化。只有將化石燃料利用率提高，如提高碳捕捉和埋存技術，才能在短期、中期內實現節能減排的預期目標。具體而言，碳捕捉和埋存技術在當前尚不成熟，需要建立大量的配套基礎設施，所以還需要加大技術升級力度。另外，需重點開發的技術還有煤炭資源的清潔高效率利用和油氣資源的開發利用。

最后，完善低碳能源發展的政策激勵體系。發展低碳能源，無論是可再生能源還是高效利用的化石能源，都離不開政策激勵。政策激勵需要一個系統的、合理的政策體系。政策體系主要有財政政策、金融市場政策和產業政策。財政政策是世界各國常用的基礎政策工具。其中，財政支出政策中的財政投資政策可以直接擴大總需求，進而對總供求進行調節，相對其他政策工具而言，傳導過程更為迅速。在低碳能源發展的初期，較宜采用財政投資政策工具，以公共投資支出直接推動低碳能源產業的發展。財政支出政策中的補貼政策也對初期產業發展具有一定的保護和激勵作用。財政補貼政策對生產者和消費者的補貼較為普遍。政府對低碳能源投資生產者和消費者進行適當補貼，可以激發生產者和消費者的積極性，從而擴大總需求。稅收政策也是各國經常采用的政策工具。對具有負外部性的高碳能源征稅，可以起到直接限制高碳能源發展并間接促進低碳能源發展的作用。低碳能源發展，需要財政政策內部具有統一性，需要財政投資政策、財政補貼政策和稅收政策相互協調、相互配合，共同為低碳能源發展提供適宜的政策激勵。

三、中國低碳能源發展的財政政策分析

(一)中國低碳能源發展的財政投資政策分析

中國低碳能源發展，必須推動低碳能源產業的發展，如可再生能源發電產業。能源工業屬于基礎工業。新能源技術需要大量基礎設施的配套建設，這些均屬于基礎產業。基礎設施的公共品屬性很強，基礎工業又處于整個產業鏈的上游，為國民經濟的其他產業提供必需品，是產業鏈中基礎性、關鍵性的環節。

中國政府必須對低碳能源產業進行財政投資。投資包含低碳能源產業的直接投資和配套基礎設施的投資。以可再生能源電力產業為例，風力發電成本大，投資回收期長，政府可投資一批風力發電項目，并對風力開發的研究項目進行投資，以期盡早提高風能發電的利用率。目前國際碳排放交易市場非常活躍，中國取得了越來越多的清潔發展機制中的項目。清潔發展機制中的項目主要涉及到電力開發、能源開發和包含鋼鐵、水泥等重工業。政府可以在這些項目中進行直接財政投資，也可以建設項目發展所需要的配套基礎設施。低碳基礎設施的投資非常重要，建設低碳能源產業需要的道路、機場、港口、通信設施，為低碳產業的發展提供必備的硬件和軟件支持。這些具有公共產品和準公共產品的設施都需要政府的財政投資。

(二)中國低碳能源發展的財政補貼政策分析

財政補貼政策是財政政策的常用工具之一。財政補貼政策具有很強的政策性、可控性和靈活性。一般的財政補貼工具有:對投資者的補貼、對產出的補貼和對消費者的補貼。關于低碳能源產業的投資者，政府應當按照投資比例給予一定數額的補貼。能源產業屬于基礎產業，處于產業鏈的上游，獲利周期長。政府對低碳能源產業投資者，如對太陽能發電產業投資者、碳捕捉和存儲設備投資者、取得清潔發展機制項目的國內投資者給予一定補貼，則會調動投資者的生產積極性，降低他們的生產成本，進而降低企業投資風險。當然，由于財政補貼政策的特殊性，對投資者的補貼應在時間上和數額上把握適度的原則，使政策效果更好地展現。對于處于成長階段的低碳能源產業而言，補貼政策是非常有益且必要的。

對產出量的補貼，可以促進企業增加產量，提高利潤。對消費者的補貼，可以擴大消費需求，從而拉動企業生產。例如丹麥政府為國家公用事業公司購買的可再生能源電力支付較高的價格。這一政策，相當于對可再生能源的價格進行了補貼，既保護了可再生能源企業，也使電力消費者不受損失。丹麥政府的政策效果明顯，使丹麥成為世界風能和生物質能電力的生產大國之一。中國也可以設計針對低碳能源電力的消費者實施一定的補貼政策，擴大消費需求，促進市場健康發展。

(三)中國低碳能源發展的稅收政策分析

低碳能源發展，離不開激勵性的稅收政策。當前可以采用的稅收政策有:低碳稅收的征收、所得稅優惠政策和低碳能源設備進口關稅減免政策。

碳稅政策已經作為一項普遍使用的工具在全球展開。對于化石燃料含碳量征稅，分為生產部門和居民消費者部門，按照不同稅率、不同地區，實行有差別的征收。征收碳稅，可以在短期內會使化石能源的使用量下降，使高碳工業產量減少，進而降低二氧化碳排放量，使二氧化碳對氣候變化的外部性內部化。在中、長期時期內可以促進企業進行技術改造，實現低碳技術進步，提高能源利用效率，推廣低碳能源的使用，最終實現長期經濟增長。同時，對短期、中期內需要保護化石能源產業進行稅收優惠，也可以為這些產業的轉型提供時間條件。如挪威政府對能源密集型生產部門免征碳稅，瑞典政府對生產部門征收的稅率僅為居民消費部門的四分之一。

低碳能源產業的所得稅優惠政策也相當重要。所得稅作為對企業征收的直接稅，一直都是企業稅負的最大部分。如果設計合理的所得稅優惠制度，諸如針對低碳電力產業實行的兩免三減半政策，即新成立企業最初兩年內免征所得稅，緊接著的三年內減半征收所得稅。將低碳能源產業納入高新技術產業發展的范圍，使其享受高新技術企業的稅收優惠政策，促進低碳能源產業的快速發展。此外，也可以設計對低碳能源企業實行加速折舊制度、加大企業研發費用的抵免額等，這些均是值得參考和采用的實用政策。例如，加速折舊制度常用于新興產業的發展和傳統產業的技術更新。使用加速折舊法，會使企業固定資產的折舊費用呈現前高后低的遞減狀態，加快企業固定資產的更新，也會使企業應納所得稅額的現值總體減少，為企業發展提供有利條件。

低碳能源設備進口關稅政策，對利用國內資金進口國外可再生能源的設備，應免征關稅和進口環節增值稅，以確保國內企業的技術更新，并在此基礎上不斷提升自身的技術含量，推動低碳能源產業更好地發展。

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[責任編輯 吳迪]