農村土地承包經營權流轉的實踐與思考

摘要:甘肅省張掖市甘州區長安鄉上頭閘村率先開展農村土地承包經營權流轉，形成了一定的規模效益，總結其經驗，進而從健全保障機制、采取多種措施、完善管理機制等方面提出一些推動和規范農村土地承包經營權流轉的建議和對策。

關鍵詞:農村;土地承包經營權;流轉;做法;對策

中圖分類號:F321.1文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)33-0046-03

甘州區長安鄉上頭閘村屬城郊鄉所屬村，轄6個社、310戶、1 134人，耕地3 033畝。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(以下簡稱決定)提出，要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，按照依法、自愿、有償的原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。張掖市甘州區長安鄉上頭閘村根據中央這一政策精神，利用全村蔬菜產業發展和農產品加工優勢，實行土地承包經營權的依法流轉，壯大土地規模經營效益。實現了創業興村、合作社富民，為當地探索農村土地承包經營權流轉起到了示范帶動作用。

一、張掖市甘州區長安鄉上頭閘村土地承包經營權流轉的主要做法及取得的成效

1.創新流轉形式，發揮規模經營主體的示范帶動作用，不斷壯大土地承包經營權流轉規模。2007年7月1日《中華人民共和國農民專業合作社法》(以下簡稱《農民專業合作社法》)頒布實施后，該村村委會主任、種植大戶鄭全彪牽頭，本村7戶菜農自愿聯合，按照《農民專業合作社法》的規定，召開設立大會，并在工商部門注冊登記，成立上源蔬菜專業合作社。合作社以高原夏菜生產為紐帶，向社員及本村群眾提供“五統一”服務。即統一購買供應生產資料，統一分期育苗定植，統一開展技術服務，統一組織田間灌水，統一組織包裝銷售。在合作社帶動下，當年全村即種植菜花、甘蘭等高原夏菜2 150畝，通過開展“五統一”服務，蔬菜產量、質量及商品率都有了明顯提高，蔬菜種植取得了較好的效益，最高畝均收入達5 000元，最低畝均收入也達3 000元，僅此一項全村農民人均增收500多元，當年全村農民人均純收入達到5 520元。2008年10月份召開的黨的十七屆三中全會提出:“有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。”當年，長安鄉上頭閘村吃透會議精神，緊抓政策機遇，依托上源蔬菜專業合作社，按照“兩委指導、干部參與、利益共享、風險共擔”的原則，遵守依法、有償、自愿的土地流轉原則，按每畝年租金600元的價格，從260多戶農戶手中流轉土地800畝，由合作社自主經營，開展高原夏菜生產，真正實現了蔬菜產業的區域化布局、專業化生產、規模化建設、企業化管理，當年蔬菜畝均收益達4 500元左右，合作社取得較為可觀的經濟效益。2010年增加流轉面積達到2 300畝，占全村土地總面積的80%以上。并積極向鄉外區外發展，與甘州區小滿鎮石橋村、新墩鎮雙堡村、北閘村等村社達成種植意向7 000多畝，與臨澤縣平川鎮達成種植意向5 000多畝，與高臺縣達成種植意向4 000多畝。2010年種植蔬菜品種由2009年的4個發展到16個，種植面積將達到1.6萬多畝，主要以菜花、甘藍、筍子、娃娃菜、日本大籽辣、甜椒、西葫蘆、西芹、西紅柿等為主。豐富的蔬菜品種可以滿足不同客商、不同市場的需求，方便了蔬菜配發，大幅度提高了蔬菜價格，增加了農民的收入。在實際工作中，上頭閘村按照堅持條件、積極引導、因地制宜、分類指導、形式多樣、穩步推進的工作方針，從實際出發，選擇適合本地農民接受的土地流轉形式，形成了以專業合作社為主，轉包、出租、互換、轉讓多種形式為輔的土地流轉形式。

2.加強流轉服務，嘗試農產品產供銷一體化發展道路，不斷提高土地承包經營權流轉效益。為滿足廣大消費者不同季節對各種蔬菜的多樣化需求，提高農產品的附加值。上頭閘村把目光放在了設施農業上，利用地處黑河沿岸灘大地廣的優勢，利用流轉后的土地規模，建設成連片600畝的日光溫室蔬菜生產基地，目前第一期投資1 000萬元的200畝日光溫室建設工程即將啟動，預計10月底可投入生產使用。由于沒有自己的恒溫庫和脫水菜廠，生產的蔬菜只能先運到蘭州等地預冷后再由客商按需配菜裝車發往南方市場，這樣蔬菜的運銷成本比直接發往南方市場就高了好多。同時，由于沒有脫水菜場，生產的一部分不符合南方市場標準的蔬菜就白白爛在了地里。為有效解決以上問題，村上積極爭取項目資金，采取銀行貸款、股東集資、合作社出資的辦法，啟動建設占地30畝、庫容量8 000噸的蔬菜恒溫庫，目前主體工程已經完成，恒溫設備正在安裝調試中，預計在10月上旬即可投入使用，為上源蔬菜專業合作社打好季節差，做強高原夏菜產業提供了便利條件。同時，主動走出去引進項目，與江蘇聯發食品公司達到協議，引進資金500萬元建設脫水蔬菜廠，目前主體工程也已竣工，為該村走蔬菜深加工創造了有利條件。為有效解決上頭閘村蔬菜銷售難的問題，專業合作社深入查找銷售環節中存在的問題，針對外地客商對全村生產基地規模和蔬菜標準化程度了解不夠的問題，組織村社干部和合作社管理人員分別赴蘭州、武漢、浙江等地的蔬菜大市場實地考察，同時積極與蔬菜運銷商接觸，吸引他們前來看規模、下訂單。前段時候，為了讓產品銷售有渠道、菜農收入有保證，專業合作社與村“兩委”協商派出干部到外面跑市場，先后赴蘭州、武漢、浙江等地的蔬菜大市場實地考察，吸引外地客商前來看基地、下訂單，目前已經與武漢白沙洲大市場、無錫朝陽市場、浙江嘉善市場、成都龍泉市場、廣州大郎市場等蔬菜市場和上海、南京、杭州等的超市配貨中心達成協議，讓全村菜農吃上了定心丸，有效破解了一家一戶小生產與千變萬化大市場之間的對接難題，壯大了產品的銷售規模，現在蔬菜銷售呈現供不應求的局面。目前，上頭閘村已形成一等菜品出口創匯、二等菜品配發超市、三等菜品市場銷售、不合格菜品脫水菜廠加工的運銷格局，土地流轉效益進一步提升，為下一步擴大土地流轉規模奠定了堅實的基礎。

3.健全流轉機制，保障土地流轉雙方的合法權益，不斷實現多種渠道增加農民收入。上頭閘村在土地流轉工作中，圍繞流轉形式多樣化、運作方法市場化、實施程序規范化的要求，堅持原則、把握政策、講究方法、力求規范，做到既積極推進、勇于創新，又要細致工作、依法辦事，不斷探索土地流轉的保障機制。一方面抓好流轉合同的依法規范工作，不論采用何種形式的土地流轉，必須簽訂好土地流轉合同，明確土地流轉形式、年限、面積以及流轉雙方權利和義務，土地流轉收益返回農戶，切實維護土地承包人的權益。另一方面抓好流轉程序的依法到位，凡實施土地流轉的，承包農戶要向村委會或專業合作社出具土地流轉委托書;對流轉土地面積涉及多數農戶的，及時召開村民代表大會共同討論決定，充分發揚農村基層民主。截至2010年7月，土地流轉用工量可達到每天600人，通過土地流轉，全村700多名勞動力可以真正從土地中解放出來，農民不僅每畝地可以收取780元租金，還有更多的時間外出務工“找財路”，或者就近在本村為合作社務工，掙上日工資，變成“雙餉”農民。特別是年齡大的老人，把土地租出去，解決了重大體力活干不動的后顧之憂，既有土地租金收入，還可以到專業合作社干力所能及的活增加收入。一個家庭中，男的出外務工經商，婦女既能到專業合作社打工掙錢，還能把孩子照顧好。伴隨著流轉規模的擴大，帶動了周邊區內小滿、新墩等鄉鎮和區外臨澤縣、高臺縣等地的勞務輸轉。通過土地流轉，村集體和合作社集體積累不斷增加，保障了村級基礎設施建設、文化、體育、先進創評、總結表彰等村級活動經費，對推動社會事業全面發展具有積極作用。上頭閘村到張大公路的水泥硬化道路的資金來源全部是村集體和合作社集體積累，現在村集體和合作社集體積累尚有40多萬元。在土地集中流轉中，村社干部參與進來成為管理人員，按出工天數領取報酬，同時，從集體收入中拿出一部分增加村社干部工資，這樣將逐步解決村社干部因報酬低影響工作積極性的問題，極大地調動了他們開展各項工作的積極性和創造性，穩定村社干部隊伍，加快基層組織建設步伐。

4.強化流轉服務，引進現代農業科學技術，不斷形成土地流轉的長效機制。生產技術和科學管理是保障土地流轉成功與否的決定因素。上頭閘村蔬菜專業合作社為保證2010年土地流轉取得成功，高薪聘請省農科院5名專業技術人員、市農科所4名專家駐點開展技術指導，并與河西學院農學系簽訂用工協議，招聘該系50名應屆畢業生為生產技術員，包片負責生產技術。同時，為把土地流轉、蔬菜富民的這篇文章做好，村上與合作社牢固樹立精心組織、提高效益的理念，號召全體村社干部出動，在生產環節當好技術指導員，在組織環節當好管理服務員，在銷售環節當好市場推銷員，形成了干部產供銷一條龍推進蔬菜生產的工作體系，逐步形成了長效機制，建立了良好運轉秩序，結束以往粗放、松散的管理模式，保證土地流轉集中經營取得成功。

長安鄉上頭閘村堅持把蔬菜產業作為實現農業產業化的突破口來抓，把土地流轉作為增加農民收入的重大舉措，允許農民土地承包經營權進市場流轉，促進了農業產業結構調整，增加了農民收入。提高了農民組織化程度，降低了市場風險。優化了農村資源配置，促進了農村分工分業。通過土地承包經營權的流轉，通過集約化、規模化經營手段，提高流轉土地產出率，推進了高效農業發展。

二、張掖市甘州區長安鄉上頭閘村土地流轉中凸顯的主要問題

近年來，長安鄉上頭閘村順應生產力發展要求和群眾意愿，積極推進土地流轉，探索創新土地經營權流轉機制，積極發展規模經營，土地流轉和規模經營工作取得了較大成效。但也存在和面臨不少新的矛盾和問題，需要我們關注。

1.農村土地流轉分布不均衡，流轉規模擴大受限制。加快農村土地經營權流轉，發展多種形式的規模化經營，將是今后農村、農業發展的一大趨勢。上頭閘村土地流轉在區內外有很大的影響，從張掖市甘州區總體來看，土地流轉分布不均衡，工作進程不一致，其他地方與該村的進展差距較大，需要加強引導，發揮其示范帶動效應，參與跨區土地流轉，進一步壯大流轉規模。

2.合作社的主體地位不明確，流轉市場體系需完善。上頭閘村主要采取了上源蔬菜專業合作社帶動的土地流轉形式。上源蔬菜合作社進行工商登記后應該成為一個獨立的經濟實體，但合作社從籌劃、成立到運行，實施土地規模經營，搞土地流轉，均由村兩委會牽頭，正是憑借著村兩委會的凝聚力、公信力，合作社才得以不斷壯大。這就造成了合作社對村兩委會過分的依賴性，不利于流轉市場化體系的形成。

3.農地流轉后保障不完善，流轉管理體系需規范。當前，農村的養老、醫療、社會救助等社會保障體系尚不夠健全，農民主要依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題，對于流轉土地還存在后顧之憂，土地流轉合同簽訂的期限都比較短。這就造成了土地流轉相對一方的短期行為，不愿對土地做過多的投入，影響到土地長期的保護性的投入。加之流轉管理體系不完善，周邊地區個別農民的流轉意愿還不強。

三、今后進一步加強土地流轉對策的思考

土地承包經營權流轉是新形勢下實現土地規模化經營、增加農民收入的一種有益探索。 2010年1月31日出臺的《中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》指出，“繼續做好土地承包管理工作，全面落實承包地塊、面積、合同、證書‘四到戶’，擴大農村土地承包經營權登記試點范圍，保障必要的工作經費。加強土地承包經營權流轉管理和服務，健全流轉市場，在依法自愿有償流轉的基礎上發展多種形式的適度規模經營。嚴格執行農村土地承包經營糾紛調解仲裁法，加快構建農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系。”這是中央關于土地流轉的最新政策，為加快土地流轉，重點要做好以下工作。

1.健全保障機制助推土地流轉。要深化農村管理體制改革，大力培育農村勞動力市場，加快農村勞動力轉移，為土地流轉創造條件。加大農村戶籍制度改革力度，改變農民 “戀土”觀念，減少農民對土地的直接依賴。加快建立適合農村特點的社會就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系，擴大農村社會保障的覆蓋面，弱化農村土地的社會保障功能，消除農民離土的后顧之憂。保障被流轉土地農民“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。

2.采取多種措施助推土地流轉。大力宣傳《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規和政策措施，用各種實例宣傳土地流轉給農民帶來的實惠。鼓勵農民以轉包、轉讓、互換、出租、入股等多種形式進行土地流轉，變被動流轉為主動流轉，變自發流轉為依法流轉。對土地流轉后的農民可結合養老保險、最低生活保障等政策措施給予補償、互助。通過各項優惠政策引導種養大戶、農產品經紀人、專業合作社等各類經營主體參與農村土地流轉。

3.完善管理機制助推土地流轉。要全面落實承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”的管理工作，建立健全土地流轉服務機構，大力培育土地流轉的中介組織，通過建立“土地銀行”等形式為農民承包地流轉提供中介服務，吸引各類投資主體進行投資。政府在土地流轉中，發揮制定政策、引導、服務、執法和管理職能等，維護土地有序流轉，對土地流轉的方式、土地流轉的過程、土地流轉發揮的效益、土地流轉合同執行情況等，都要有完整的記錄記載，建檔建卡，做到有據可查，進一步規范土地流轉。

土地承包經營權流轉必須堅持因村制宜，以產業為基礎，找準項目，向現代農業、品牌農業等多種經營方向推進，向產工銷一體化的多種經營模式方向前進，建設一批現代農業示范基地，培育一批農業種養大戶、家庭農場和專業合作社等，提高土地承包經營權流轉的產出效益。

參考文獻:

[1]中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定[Z].2008年10月12日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過.

[2]中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見[Z]，2009-12-31.

[3]中華人民共和國農村土地承包法[Z].2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過.

[4]農村土地承包經營權流轉管理辦法[Z].2005年1月7日經農業部第2次常務會議通過.

[5]中華人民共和國農民專業合作社法[Z].2006年10月31日十屆全國人大常委會第二十四次會議于通過，于2007年7月1日起施行.

[責任編輯 劉嬌嬌]