統籌城鄉背景下農村土地金融制度構建

摘要:農地金融與農村經濟發展之間是協調發展、相互促進的關系。以統籌城鄉為背景分析重慶市農地金融在土地抵押權、風險化解方面還存在的問題。農村土地金融制度構建應從原則和具體操作兩個方面入手。

關鍵詞:農地金融;重慶市;統籌城鄉;制度

中圖分類號:F321.1文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)33-0043-03

金融是現代經濟的核心，發展三農的重要基礎，也是實現統籌城鄉的關鍵。破解城鄉二元經濟結構，逐步縮小城鄉發展差距，統籌城鄉經濟協調發展，必須充分發揮土地這個農村最主要的生產要素。通過農地金融促進土地流轉，帶動農村要素區域的土地價值，促進農民增收，實現農業與工業、農村與城市、農民與市民之間的良性轉換與互動。

一、農地金融與農村經濟發展關系

1.農地金融內涵。農地金融主要是圍繞農地開發、生產、經營所進行的資金融通。包括對購買或租賃農地進行的資金融通;對農地的開墾、整治、農田水利、土壤改良等所進行的資金融通;對購買牲畜、肥料、農機具以及進行農業經營活動進行的資金融通。其主要特點是期限較長，盈利性較差，風險較大，政策性較強。

2.農地金融與農村經濟發展。農地金融與農村經濟發展之間是協調發展、相互促進的關系。一方面，在開放的環境下，農地金融與農村經濟在制度、技術的作用下，其總量、結構和速度會有配合適當的良性循環態勢，從而實現土地資源在金融部門和實體經濟部門之間的可持續優化配置，實現帕累托改進。但協調的關鍵是金融制度。另一方面，二者之間存在相互促進的關系。農地金融效率的高低決定著農村經濟發展的成本大小和作用力的強弱，影響資源在城鄉之間的配置;現代農村經濟發展的增長點是土地流轉，而土地流轉速度的快慢，流轉效率的高低取決于農地金融。

二、統籌城鄉背景下農村土地金融現實考察——以重慶市為例

重慶市農村居民點用地537萬畝，農村人均建設用地高達250平方米，其中近80%是宅基地。1997—2007年，重慶市城鎮化率增加了近26個百分點，但農村宅基地減少率卻不到1%。2007年6月，重慶和成都成為全國統籌城鄉綜改區。過去三年，重慶的綜改以土地改革為重點，進行了一系統農村土地金融的試點和探索。

(一)農村土地金融現狀

1.利用地票等金融工具將現有財產變成資產。現在重慶市在全面開展土地整治工作，重點是把農村建設用地復墾為耕地。開展土地確權，有了產權，將集體建設用地股權化，通過市場定價，就成了資產。資本化后，金融機構就可以介入了。一家一戶，通過產權抵押，可獲得金融貸款，農民就有了發展的資本。現在正在探索的“地票”是進行農村建設用地資本化嘗試，全市每年交易量控制在1.5萬畝左右。重慶市地票交易的特點是:第一，重慶的“地票”交易超越了傳統的“掛鉤”試驗的行政區界限，把遠郊區納入“掛鉤”試驗的范疇。第二，實現價格統一化。“地票”將不同區域的掛鉤指標打包進行拍賣，然后按照面積分配拍賣收益。“地票”價格的高低與項目區無關，與級地租無關，僅與拍賣價格有關，實現指標價格的統一化。第三，把土地的交易轉化為票據化的模式。“地票”模式是把掛鉤指標票據化。通過“地票”形式，土地從空間上不可轉移的實物形態資產轉化為可交換的票據，使固化的土地資源轉化為可流動的資產。第四，先復墾后占地，減少了“掛鉤”風險。

2.重慶市農村土地交易所成立。2008年12月4日，重慶市農村土地交易所首次開市。開市當天成交兩宗1 100畝地票。3個月后，第二次開市，成交五宗共1 300畝地票，成交價格均超過每畝8萬元。截至2010年6月8日，重慶農村土地交易所共交易“地票”20 000畝，成交額為21.36億元，成交均價10.68萬元/畝，最高成交單價14.50萬元/畝。農村土地交易所交易的品種分為兩類。一種是實物交易，包括農村承包經營權流轉和林權交易等;另一種是指標交易，即地票的交易。其中，地票交易是重慶農村土地交易所最具有突破性的創新。重慶農村土地交易所除為全市土地承包經營權、林權、農村集體建設用地使用權流轉提供交易平臺外，最重要的創新就是推出農村集體建設用地和城市建設用地指標在重慶市遠距離、大范圍置換的“地票”交易。

3.農地金融為土地流轉服務主要是轉包和租賃。重慶市土地流轉形式主要有轉包、租賃、互換、轉讓、入股五種形式。從每種形式占流轉總面積的比重看，從大到小依次是轉包、租賃、轉讓、互換和入股，所占比重依次為51.53%、20.79%、17.59%、8.87%、1.21%。轉包、租賃是重慶市農地流轉的主要形式，兩項合計占72.32%。同時為支持農地流轉和規模經營，重慶市在財政上建立土地流轉專項基金，建立農地流轉保證金制度和土地復墾保證金制度。

(二)重慶市農村土地金融存在的問題

1.土地經營權抵押及其缺陷。農村土地經營權流轉首先面臨著其能否抵押的難題。從現實情況看，農村土地產權缺乏真正意義上的所有權，產權主體虛置，農戶并不能隨意處置土地，并且缺乏農村土地交易市場和抵押物處置市場等，農村土地經營權并不完全具備抵押品的特征。特別是在現有法律制度框架內，《農村土地承包法》、《物權法》以及《擔保法》均對土地承包經營權的抵押作出了禁止性規定。《農村土地承包法》根據農用地性質規定了兩類不同的承包方式，即，農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。該法規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉;通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。可以看出，除以公開競爭或協議方式發包的四荒土地承包經營權可以抵押外，以普遍的家庭承包方式取得的土地承包經營權可以流轉，卻不能抵押。重慶市委辦公廳、市政府辦公廳2005年出臺的《關于推進農村土地承包經營權流轉的意見》中，關于土地承包經營權流轉方式也只有轉包(自行協商或委托租賃)、土地入股、互換等，并沒有抵押方式。十七屆三中全會公報指出，“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權”，同樣也沒有涉及抵押形式。因此，土地經營權抵押在現有法律制度和產權制度框架下缺乏必要的制度支撐。

2.農地金融風險的化解機制尚未真正建立。一是法律風險。雖然《物權法》規定農村土地承包經營權是一種物權，但因為中國《土地法》和《擔保法》明確規定，包括農業用地和宅基地在內的與農村居民聯系最為緊密的生產資料不能進行抵押或者轉讓。受現行法律法規限制，金融機構如對以土地經營權作為抵押的申請貸款行為進行支持。一旦出現金融風險，其抵押權因缺乏法律支持而無法處置，債權無法得到清償。農村金融機構信貸資金將遭受巨大損失。二是經營風險。農業是受自然險和市場風險雙重影響的弱勢產業。因此無論是生產環節還是經營環節，不可測、不可控因素多。加之中國缺配套的農業風險分擔和補償機制，一旦經營者出現經營失敗，金融機構對其投入的信貸資金將很難收回。三是信用風險。由于大多數農村地區信用體系不健全，無論是農村集體經濟組織還是農民個人，信用意識普遍為淡薄。另外，農村金融對農村潛在借貸人的信用也不對城市居民那樣有相對完善的信用評價和監督體系。四是評估風險。對農村土地承包經營權的合理估價是承包經營權流轉的一個必不可少的環節，當前由于缺乏農村土地價值評估機構，使土地流轉的透明度降低，土地經營權價值的真實性、合理性沒有合法的權威專業機構評估論證，給金融機構信貸業務安全性帶來較大風險。

三、農村土地金融制度構建

(一)農地金融制度構建的原則

建立中國的農地金融制度，應當充分利用國外已有的經驗，同時結合中國的具體國情，在此過程中應遵循以下原則:

1.公有制原則。從國外看，土地金融制度產生的前提條件是土地私有制，農民以私有的土地作為抵押，獲取中長期信用支持。而在中國建立土地金融制度，并不意味著土地變為私有財產。土地用于貸款抵押品，是在堅持社會主義公有制，土地產權發生分離的前提下，通過農戶對承包土地使用權的擁有及轉讓而實現抵押過程。因而，中國土地抵押是農戶土地使用權的抵押，抵押工具是所承包土地的使用權證，而不是土地所有權的抵押。土地抵押是在社會主義農業中，為農業發展籌集資金，實現土地流轉，優化土地配置的一種形式，并沒有改變社會主義土地公有制。

2.政府支持原則。土地抵押貸款不論是用作土地的整治與開發，還是幫助農民進行農業基本建設，都需較長的時間，少則三四年，多則五六十年，這樣的長期貸款并非一般的銀行所能辦到，加上農村土地十分分散，其單位價值又遠比城鎮用地低，現有銀行一般不會接受農村土地為貸款的抵押品。因而政府應通過有效的手段。特設土地抵押組織機構。如土地銀行、土地抵押信用合作社，同時應投入大量的財力支持土地抵押組織從事業務經營(主要用于土地債券發行利率和向農民貸款利率間利差的補貼)。并在土地債券的信譽和安全、 土地抵押業務及債券發行等方面給予全面支持。這也是所有實行土地金融制度國家的普遍經驗。

3.土地抵押的合作原則。農地抵押業務操作起來相當復雜，這是因為中國地域遼闊。農業生產地域性明顯，加上土地利用的分散性，決定了每一項貸款都分布在廣闊的空間與眾多的農戶或經營單位相聯系。抵押品( 土地) 的考察測量。分等評級估價。貸款的發放與收回，以及貸款用途的規定和管理，手續復雜，并要花費巨大的財力、物力、人力。因而，為了降低整個過程的交易費用，必須讓農民聯臺起來，按合作的原則組成基層土地抵押組織，使土地金融的活動，均通過基層組織與借款人發生聯系，基層組織是借款者自己的組織， 土地抵押的大部分基礎工作都可由基層組織完成，并負責信用的管理和監督，這樣就會減少土地抵押制度的費用，提高制度效率。因此，中國土地金融體系中，基層組織應為借款農民的合作組織。從國外看，不管是德國的土地抵押臺作社，還是美國的聯邦土地銀行，都是以借款人聯合起來的抵押合作社為基礎的。

4.堅持群眾自愿、典型示范的原則。農地金融制度在推行過程中要先在幾個地區搞試點，不能強迫農戶參加，應積極引導農戶自愿參加農地金融的試點改革，在此過程中，應充分調動群眾的主動性和創造性，注意聆聽群眾的意見，及時總結經驗、吸取教訓，因地制宜地制定改善措施，為農地金融制度的進一步推廣打下堅實的基礎。

(二)農地金融業務的具體操作

根據土地金融的基本理論和國外的經驗，按照土地金融應遵循的基本原則，結合中國的實際情況，農地金融業務的開展可做以下探討性設計:

1.農村土地金融機構的建立。比較理想的方法是由國家農業部、國家土地管理局和國家銀行等部門出面，在各省、自治區、計劃單列市成立土地銀行，政府授予其推行農地金融制度的權力;在各縣成立土地抵押信用聯社，在各鄉成立土地抵押信用合作社。土地銀行是各省、自治區、計劃單列市辦理農地金融業務的最高管理機構，具有管理、指導、監督、協調、 服務等職能。土地抵押信用聯社是農地金融業務的中間管理層，它在職能和任務上和土地銀行基本相同，起著承上宿下、上通下達的作用。土地抵押信用合作社是農地金融業務最基層的組織，是農地金融政策的具體執行機構，它執行土地抵押的具體工作，如土地的考察、分等評級估價、抵押手續的辦理、貸款的發放等。

2.土地債券化及債券的發行。土地金融業務的關鍵問題是土地的債券化及債券的發行， 每個合作社應將轄區內的全部土地作為抵押品，按其面積、位置、質量將其債券化，債券發行應由土地銀行組織實施。土地債券化及債券發行的要點如下:(1)土地價值評估。土地債券的發行以土地為抵押，其發行總額則以地價為依據，所以土地債券發行之前必須進行土地價值的評估。由于中國農村土地屬于集體所有，農戶承包經營，農戶只享有土地使用權，所以應以土地的有償使用費來計算其抵押價值。計算可參照以下公式:

土地有償使用費=(Ri-Ci)-

式中Ri為第i年單位土地年收益;Ci為第i年單位土地總費用;為地區社會平均利潤。(2)債券發行金額、利率。土地債券的總金額應根據抵押土地的總價值而定，一般是抵押土地總值的60%～80%，最多不超過90%。債券利率應參照同期銀行利率和其他債券利率而定，以不低于這些利率為原則。(3)債券的還本付息。債券到期后，由土地銀行負責還本付息，償還的資金來源主要有:農民歸還的貸款本息，政府補貼，土地銀行吸收的一部分存款，利用其他金融機構的貸款。

3.土地抵押貸款的發放。土地經營者需要借款時，可向土地抵押信用合作社提出申請，注明請求借款的數額、用途、期限等。借款額通常應為所抵押土地估價的1/2或1/3，最多不超過估價。一旦借款申請被獲準，借款者與合作社訂立貸款契約，規定利率、期限及償還方法。貸款利率應低息為主，否則會增加農民還本付息的負擔，一般可低于土地抵押債券利率 10個百分點左右，兩者間利差由國家補貼。土地投資的回收期較長，因而貸款的期限應以中長期為主。貸款的償還可以分期進行，通常一年一次。貸款契約簽訂后，由土地抵押信用合作社按契約規定向借款農戶發放貸款。

4.土地抵押貸款的償還。土地抵押貸款的期限較長，農戶應該分期償還，歸還的方法有:

(1)先還息，后還本等額償還法。計算公式是:

每月等額償還貸款本息=AI(1+I)T/(1+IT)-1

其中，A為本金，T為期限，I為利率。

(2)本息償還法。計算公式是:

月歸還本金=借款額/借款期(月)

月歸還利息=[借款期(月)+1]×借款額×月利率/2×借款期(月)

月均還款額=月均歸還本金+月歸還利息

在貸款期限內，借款農戶未按契約規定的期限償還本息，有一定的寬限期，但是要收取一定的罰息。寬限期滿后，借款農戶仍未還清貸款本息的，合作社即按契約規定自動擁有該農戶抵押土地的使用權。合作社擁有土地使用權后，可以依法對該土地進行處分，土地銀行每年定期舉行土地使用權拍賣大會，讓愿意耕種的農民以競價的方式取得土地使用權，收回的資金土地銀行用以償還債券本息。

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