西方政黨黨內民主的主要做法及啟迪

● 李果仁 王 雪

西方政黨黨內民主的主要做法及啟迪

● 李果仁 王 雪

西方政黨的產生和成長都浸潤在西方的民主運動和民主文化之中，并在實踐中進行了有益的成功探索。總結西方政黨在黨內民主機制建設方面的主要做法及經驗，對中國共產黨黨內民主機制的建設不無啟迪。

西方政黨；黨內民主；主要做法；啟迪

在西方發達國家實行了公民普選制后，人們擁有廣泛的社會民主時，已經不能忍受黨內缺乏民主，開始關注黨內民主的發展。于是，西方國家的政黨紛紛進行改革，力圖通過加強黨內民主建設，以提高政黨的競爭力、生存力和凝聚力。梳理和分析西方政黨黨內民主的主要做法，對于拓展中國共產黨黨內民主建設的新空間、新境界無疑具有重要的現實意義。

一.西方政黨黨內民主的主要做法

1.建立黨員民主權利保障機制。當代西方政黨高度重視黨員的民主權利，把保障黨員民主權利作為實現黨內民主的基本條件。在長期的實踐中，許多政黨已經構建了一套較為完善的權力保障機制。

德國社會民主黨把工作重心放在擴大黨員在基層黨組織生活中的權力上，主張聯邦議會選舉的競選名單順序和地方選舉的首席候選人應由黨員投票產生；在基層黨組織之間開展“活躍的基層黨組織”的評比；強化黨總部對基層黨組織的服務功能，規定總部有義務向基層黨組織提供各種文件的基本稿、為基層黨組織設計主題、派遣專題報告人等。

英國工黨一直把發展黨內民主的重點放在黨員的直接參與上，通過改革黨員登記制度，由中央黨部電腦登記黨員個人情況、直接郵寄黨內公決選票和進行問卷調查、征求普通黨員的意見，增加黨員的參與感。為了加強和完善基層民主，法國社會黨提出，黨的一切活動方式都應該更好地體現每個黨員的經歷、他們所希望的參與方式、特別是要考慮黨員的生活節奏等因素，黨必須改變議員黨的形象，動員更多的黨員積極參加黨的活動，黨員的活動應該具備自愿的性質。意大利左翼民主黨明確表示，黨的“每一個黨員都是民主進程中和黨的活動的核心主體”，應為此積極參加黨內生活。

西方中右翼政黨注重擴大本黨議員的民主權利。美國共和黨、民主黨對議員投票沒有嚴格的紀律約束，承認和尊重議員的獨立決策權，賦予議員投票較大的自由度。

2.健全黨內選舉機制。西方政黨認為，真實體現選舉人意志的選舉制度是實現黨內民主制的基石，也是檢驗黨內民主制度是否成熟的根本標志。它構成了政黨領導的合法性基礎，也是對權力行使者的強有力制約，迫使權力行使者更多地對選民負責，使政策制定者更多地關注大多數人的利益，是以權利制約權力的最主要方式。選舉黨的領導人既是黨員行使民主權利的重要形式，也是增進政黨自身凝聚力和選拔更為合格、更具權威領導人的重要途徑。

近年來，西方政黨不斷加大黨內直接選舉的力度。法國社會黨通過比例代表制努力實現直接民主。在選舉制度上，1997年決定把過去由黨的執委會選舉黨的第一書記的做法，改由全體黨員直接投票選舉；將黨的各級議員候選人從過去由上層指定，改為由地方黨組織通過選舉產生；并把屆中召開黨的全國代表會議的做法制度化。這些措施不僅使該黨順利完成了領導班子的新老交接，而且使黨內矛盾大為緩和。

英國工黨改變了黨的領袖的產生方式。1918年黨章規定，工黨領袖由工黨議會黨團產生。這顯然把議會外黨組織和廣大黨員排除在外，缺乏足夠的民意基礎。1981年工黨進行改革，采納了新的領袖選舉制度，由議會外黨組織和議會黨團組成的選舉團選出黨的領袖。在選舉團中，工會代表占40%，議會黨團代表占30%，選區組織代表占30%。1993年，這個比例調整為各占三分之一，并且取消了集團投票制度，采取一人一票制。

此外，西方一些社會黨還大幅提高婦女在黨的各級機構及黨代表中的比例。瑞典社會黨規定男女比例基本相等，德國社民黨及泛希社運基本實現在各級機構中女性比例不得少于40%。突尼斯憲政民主聯盟在市政選舉的候選人名單中，女性比例達到了四分之一。

3.完善黨內決策機制。西方政黨在決策過程中普遍重視黨員的民主參與，他們采取措施增加黨員在決策領域的民主權利，實行民主決策，以增強政黨決策的權威性和黨員對決策的認同感。

希臘泛希社運指出，政策制定不僅要依靠黨的領導人或專家，而且要鼓勵黨員廣泛參與黨的大政方針的決策過程。新西蘭工黨在黨的政策出臺前，先在黨內進行廣泛討論，然后以意見書的形式提交給黨的政策會議。

英國工黨從20世紀80年代中期開始進行決策體制改革，在全黨建立公決模式，就黨內的一些重要事務，諸如黨的領袖的選舉、黨的政策的制定等進行全員投票表決。1996年，布萊爾把全民公決的模式引入黨內。在1997年年會上，工黨對黨內決策機制進行了進一步調整，建立全國政策論壇，下設政策委員會、聯合委員會等8個政策委員會作為決策機構，有效擴大了決策過程中的民主參與，使廣大黨員可以直接與中央溝通，也有利于中央實行集中決策，從而既保證了決策的合法性(民主)又提高了決策的效率。

德國社會民主黨允許各級黨組織成立各種論壇，允許這些論壇向同級黨代會提交提案、派送代表等。該黨強調保留黨內公決的形式，以使每個黨員在黨的重大問題方面都有機會發表自己的意見。近年來，該黨為打破黨內討論的時空限制，提出了“網絡黨”的概念，旨在利用現代化通訊工具迅速獲得和傳遞信息，使黨員更好地參與黨的重要事務。法國社會黨的重大政治綱領文件，原都是由黨代會通過，現在改由全體黨員表決通過，不是代表黨內主流立場的非主流派別提交的政治草案，也有權交付黨員表決，大會最后通過的綱領草案盡可能吸納黨內不同群體提出的合理建議和主張。

4.堅持公開原則。西方政黨認為，真實的公開原則是實現黨內民主的前提和基礎。只有公開，才能保證黨員的知情權，黨員才有可能介入權力運作，政治參與也才可能實現；只有公開，才能使監督不會落空；只有公開，才能減少犯錯誤的概率。西方政黨把公開原則貫穿于黨內權力運作的方方面面，比如重大決策過程的公開、選舉中提名過程的公開、候選人資料的公開、人才選拔機制的公開等等。

英國保守黨的領袖以前不是通過公開選舉產生的，而是在很小的范圍內由黨內權勢人物經過秘密協商推舉出來的，帶有濃厚的神秘色彩，因而這一范圍通常被人們稱作黨內“魔術圈”，這顯然是與民主的原則相違背的。1997年大選失敗后，保守黨采取了重大改革，改變黨的領袖由議會黨團選舉的辦法，實行黨員公開選舉產生。

美國的公職候選人提名方式經歷了以下變化：自薦和非正式集會提名，政黨核心分子提名，政黨代表大會提名以及直接提名預選。現在，美國的初選只是類似直接民主制，黨的參選候選人名單由初選決定，因此提名候選人的權力是由黨員和群眾來實施的。

5.建立比較完善的黨內監督機制。在西方國家，政黨為了有效地約束本黨成員，防止權力的濫用和腐敗，大多在黨內設立了專門的監督機構。如德國社會民主黨在黨內設置了檢查委員會和仲裁委員會兩個監督機構，在黨章中還規定了具體的“調查和確認程序”以及“黨紀審理程序”。英國工黨特別加強了黨的紀律，在一項新通過的紀律準則中規定：如果工黨的議員們使黨的名譽受到損害，黨的領袖有權把他們開除出黨。法國社會黨在全國和聯合會這兩個級別上設置了財務監督委員會和仲裁委員會。中央協調委員會及其各級黨部中的協調委員會是該黨內部的“司法機關”，它獨立于黨內其他權力機構，對紀律處分案件具有最終的裁定權。大多數西方國家政黨在黨內權力監督制約方面，都設有專門的監督人員，亦稱督導員。如英國的“黨鞭”，德國議會黨團中的干事長，奧地利議會黨團的副主席等，其行使的重要職責之一就是督導。

6.建立比較完善的黨外制約機制。⑴憲法和法律制約。西方國家對政黨的社會政治地位與作用，執政或參政的方式、方法、程序等做出了具體的法律規定，從而保證了執政黨必須在國家憲法和法律范圍內活動。如1949年制定的德國《基本法》在第21條就政黨的成立、政黨的目標及黨員的行為等方面都作了明確的規定。

⑵反對黨的制約。西方政黨制度的競爭性決定了反對黨無時不對執政黨進行監督。這種監督形成了對執政黨強有力的制約關系。政黨之間的互相監督與制約機制，對于凈化政壇、消除腐敗起著重要的作用。

⑶大眾媒介的制約。大眾傳媒被視為西方社會的“第四權力”，它在政黨權力制約方面發揮著越來越重要的作用。在英國，輿論和新聞媒體素有對政府、政黨進行監督和批評的傳統。德國輿論監督的力量非常之大，根據法律規定，檢察院如發現關于腐敗的報道，有義務進行調查。媒體可以報道政府、政黨內的情況，只要內容屬實，不泄露國家機密，即屬合法，而消息來源受法律保護。

⑷社會制約。社會制約主要表現在兩個方面。一是利益集團制約。在現代西方國家中，存在著除政黨外的各種各樣的利益集團，有體制性的，如政府機構、平民、社會等;有結構性的，如工會、農會、工商協會等。二是大眾制約。各政黨為了爭奪執政權和政治資源，總是要把重點放在對選民的爭奪上，到底由誰掌權最終要由選民來決定。

7.推進“網絡民主”。西方一些政黨充分利用現代信息技術，建立網站，擴大黨的宣傳陣地，推進“網絡民主”發展，不僅在網站上提供黨的重要文件，介紹黨的歷史和現狀及未來發展;而且公布黨正在討論的重大問題、各種倡議和文件;同時，根據社會環境和人們的需求變化，建立各種“討論室”和“輿論場”，為黨員和選民提供交流平臺，征求各方面對黨的意見和建議，綜合起來變成黨的政策，而不是閉門造車。

另外，一些政黨還推行網上申請入黨、刷卡繳納黨費和捐助，訂閱黨刊，發送黨的傳單、郵件，定期向黨員公布黨費開銷的細目賬單。例如，英國工黨在2001年第一次廣泛使用電子郵件，使黨員和選民在最短時間通過互聯網了解和接受黨的方針政策。德國社民黨在2002年，利用互聯網，開展“開放的黨”、“專題支部”和“網絡黨”等。

值得一提的是德國社民黨實行了“項目黨籍”制度，即允許那些對黨的總體目標不感興趣，但卻贊成黨的部分政策主張的人在一段時間內入黨，不必承擔更多的責任;開放建黨，設置更多的論壇和對話平臺，讓社會精英有更多、更快捷的渠道參與黨內工作。德國社民黨還啟動了“紅色電腦計劃”，把本黨12500個基層組織全部聯入內部信息網，目前社民黨總部處理的地方來信80%以上為電子郵件，同時啟動了“紅色手機計劃”，即利用手機向黨的各級領導以及大部分黨員發布信息。

二、對我國的啟示與建議

由于西方政黨黨內民主的做法在某種程度上反映了黨內民主發展的普遍要求和基本趨勢，其一般經驗理應成為我們有效推進黨內民主建設的重要資源。

1.保障黨員民主權利。保障和落實黨員民主權利，最重要的是要落實黨章賦予黨員的知情權、參與權、選舉權、監督權等民主權利，進一步提高黨員對黨內事務的參與度。通過推行黨務公開，如建立黨委新聞發言人制度，辦好黨報黨刊和黨建網站等具體措施，為保障黨員知情權提供條件；通過建立健全黨內事務聽證咨詢、黨員定期評議基層黨組織領導班子成員等制度，拓寬黨員參與黨內事務的渠道，為實現黨員參與權提供平臺；通過擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍，為真正落實黨員選舉權奠定基礎；通過解決侵犯黨員權利、壓制黨內民主的問題，重視和健全網絡監督，為落實黨員監督權開辟新的途徑。

黨員是黨的肌體的細胞和黨的活動的主體，只有充分尊重廣大黨員的意愿和主張，蘊藏于廣大黨員中的創造活力才能充分迸發。要鼓勵和保護黨員講真話、說實話，提倡和歡迎黨員提意見、獻對策，營造在黨內自由討論、平等爭辯、公開競爭的民主氛圍。要引導廣大黨員樹立主體意識，提高主體素質，平等參與黨內政治生活，真正發揮主體作用。

2.改革和完善選舉制度。黨內選舉制度是黨內民主制度的支撐點，針對當前黨內選舉方面存在的自上而下的委任制或變相的委任制代替自下而上的選舉制的傾向，必須加強選舉制度建設。第一，從基層到地方一步一步做起，逐步擴大直接選舉的范圍和層次。第二，堅持和完善差額選舉制度，不斷擴大差額的范圍和差額的比例。第三，改革和完善候選人提名制度，完善提名程序，建立和健全自上而下和自下而上相結合的候選人提名制度。第四，建立和健全與選舉制度相配套的彈劾罷免和辭職制度。第五，建立和實行黨內競選制度。

我國實行的是共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。共產黨與各民主黨派是執政黨與參政黨的關系，是進行合作的親密友黨。這一點與西方競爭性的政黨制度不同。雖然如此，但是西方政黨的競爭性仍對我國發展黨內民主具有重要的借鑒意義。我們可以把這種優勝劣汰的競爭機制引入到選舉當中，建立和實行黨內競選制度。對候選人進行宣傳、介紹和比較，增加選舉的透明度，使選舉人對候選人有更多的了解，從而減少投票的盲目性。

3.完善黨的代表大會制度。實行黨的代表大會常任制可以減少代表選舉工作的負擔。其最大好處是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關。黨的最重要的決定，都可以經過代表大會討論，從而使黨的決策更加民主化。黨的代表大會是黨的最高權力機關和監督機關，是黨內民主本質特征的最充分體現，關系到黨內民主發展的全局，發展黨內民主，必須著力改革和完善黨的代表大會制度。一是選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制;二是實行黨的代表大會代表任期制;三是完善黨的地方各級全委會、常委會的工作機制，充分發揮全委會對重大問題的決策作用。

我國實行的是共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。共產黨與各民主黨派是執政黨與參政黨的關系，是進行合作的親密友黨。這一點與西方競爭性的政黨制度不同。雖然如此，但是西方政黨的競爭性仍對我國發展黨內民主具有重要的借鑒意義。我們可以把這種優勝劣汰的競爭機制引入到選舉當中，建立和實行黨內競選制度。對候選人進行宣傳、介紹和比較，增加選舉的透明度，使選舉人對候選人有更多的了解，從而減少投票的盲目性。

4.構建有力的監督體系。從黨內民主的運行過程來看，監督的過程就是民主的實現過程，而民主的過程也一定包含著監督。黨內監督不力則會造成黨內民主法規和運行程序無法得到有效執行。一是重視黨內民主監督。一方面通過建立健全黨內批評制度、黨內檢舉和罷免制度以及民主評議黨員特別是領導干部等制度，不斷拓寬自下而上監督的渠道;另一方面通過健全黨的民主生活會制度，加強黨的領導班子內部的相互監督。二是合理構筑黨內權力之間的監督。結合當前實際，可以考慮在黨內實行決策、執行和監督三種權力適當分立、相互協調、相互制約的機制，將黨的各級代表大會定位為黨的領導機關和決策機關，將由黨的代表大會選舉產生的各級黨委定位為黨的執行機關，紀委則定位為黨的監督機關，依法獨立行使黨內監督權。三是加強對監督者的監督。監督機構如果擁有至高無上的監督權，同樣也有可能濫用監督權。因此，還必須加強對監督者的監督。保證黨內政治生活必須按照制度和程序規定進行，任何違反規定的行為都將受到責任的追究。理順黨的紀律檢查機關的領導體制，把重點放在對領導干部的監督上，建立健全黨內監督的具體制度法規，努力實現事后檢查向事前監控轉變，增強各種監督的合力。

5.建立行之有效的的權力制約機制。構建我國的黨權制約體系應該從以下幾個方面著手:一是加強法律制約。首先，必須完善我國的憲法和法律體系，維護憲法的根本地位。其次，必須加大法律的執行力度，依憲執政、依法執政。二是加強紀律制約。要完善黨的紀律建設，加大對違紀黨員的懲處力度。三是切實發揮各民主黨派的作用，加強黨際制約。要不斷完善政治協商制度，充分發揮各級政協的參政議政和民主監督功能。四是加強社會制約，構建大眾制約的制度平臺。

6.開創黨內民主制度的創新。黨內民主制度的創新是中國政治制度發展的體制內動力。黨的領導在中國政治制度中成為一種規定性的體制安排，決定了黨內民主的狀態對整個中國政治制度的發展將起到實質性的推動作用，并直接影響到人民民主的發展。同時，當社會發展對中國政治制度的制度化提出要求時，中國共產黨在中國政治生活中處于核心地位，決定了中國政治制度要實現制度化，中國共產黨首先必須制度化，中國共產黨制度化取決于黨內民主制度建設與創新的狀況。

7.以黨內民主帶動人民民主。要以黨內民主帶動人民民主，一是要把黨內民主和人民民主聯系起來，通盤考慮，達到相互銜接;二是要增強黨內民主的開放度，讓黨外人士和一般群眾參與進來;三是完善“總攬全局，協調各方”的領導體制。按照黨內民主的精神規范黨委與人大、政府、政協以及司法機關的關系。四是推進黨的決策的民主化、科學化。五是以黨內監督支持和保證黨外監督。六是以黨內民主精神推進黨群關系的民主化。

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作者單位：李果仁：湖南省社會科學院；王雪：湖南經視臺

■責任編輯：周奕韻

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1009-928X（2010）08-0054－04