新時期浦東應對群體性事件的經驗與啟示

●姜 朋

新時期浦東應對群體性事件的經驗與啟示

●姜 朋

在加快推進城市化和現代化發展中，浦東新區群體性事件數量明顯上升，對社會造成的危害性影響也越來越大。近年來浦東樹立人本觀念，整合機制，革新體制，多途徑化解群體性事件，使群體性事件化解緩解率不斷提高。浦東應對群體性事件的經驗對推動其他地區妥善處置群體性事件具有借鑒意義。

群體性事件；動遷；模式

近年來，群體性事件已經成為影響我國社會穩定的主要因素，對我國政府的執政能力形成嚴峻挑戰。上海市浦東新區應對群體性事件①的理念、制度和措施具有率先性、示范性，這些經驗和成果對其他區域具有一定的借鑒意義。

一、建區以來浦東新區群體性事件的狀況

從1990年至今，浦東新區主要圍繞開發開放、功能區建設、綜合配套設施試點以及世博會的籌辦等進行建設，需要大量的工程用地和配套商品房基地，開展了大量動遷工作，群體性事件也呈現出了階段性特征，可以劃分為四個階段：

（一）平靜期（1991－2001）。1990年4月18日，時任國務院總理李鵬在上海宣布開發開放浦東。浦東新區成立伊始即進入工業化、城市化開始階段，在地區開發上，采取了以浦東新區的黃浦江沿岸地帶為中心，逐步向外側開發的原則，并設置了相對獨立的五個開發區。開發過程中征用了大量農地作為其他城區（如黃浦區、盧灣區等）動遷安置對象的住房用地，同時也安置本來房屋位于此地塊上的農民。當時依據的是《上海市住房制度改革實施方案》，其具體內容是：“推行公積金，提租發補貼，配房買債券，買房給優惠，建立房委會。”征用過程中，總體上由于動遷的時間較早，配套設施也較為完善，動遷居民就業率每年都在90%以上，因而所引發的矛盾較少，解決的困難程度也較小，遺留問題不多。

（二）積聚期（2002－2005）。這一時期處于城市功能完善內部需求階段，特別是2002年上海申辦世博會成功，為配合世博會的舉辦而進行的基礎設施建設速度明顯加快，其中以外高橋保稅區、張江科技園區、川沙機場功能區和三林世博區四個功能區的建造最為明顯，這些功能區的建設需要大量的土地用于城市道路、企業以及交通等公共設施建設。浦東新區的世博動遷工作先后于2005年3月、4月、8月底分三批啟動。浦東不僅承擔了占上海全市60%的動遷量、動遷10765戶居民的任務，還承擔著142家企業和建設超過110萬平方米的安置房任務。由于動遷任務巨大而繁重，因征地補償標準、就業問題、政府行政權力行使不當等出現大量動遷矛盾，為群體性事件埋下隱患。

（三）高發期（2006－2009年合并前）。這是浦東新區超速城市化發展階段。浦東國際機場二期項目和上海“兩個1000萬工程”等大項目2005年開始實施，導致2006年以來的動遷數量急劇上升，也帶來群體性事件的大幅上升，再加上2002－2005年間被動遷的居民主要在這一時期集中上訪，新舊矛盾疊加，使群體性事件呈現出階段性高發的趨勢，其針對對象主要是開發商、動遷公司和政府。

（四）穩定期（2009年合并后至今）。這一時期浦東城市化程度達90%左右，初步形成了“一軸三帶六大區”的城市形態布局，進入全面城市化發展階段。由于從2006年開始，政府開始吸取前面已有的動遷經驗，調整方向，加大力度，采取有效措施，采用征詢制度和“面積加套型保底”等試點，提速了動遷過程，特別是針對世博動遷提出的“十公開、三一致、兩參與和四同步”的陽光動遷政策，贏得了群眾的肯定。由于動遷安置及時到位，遇到動遷矛盾時政府努力在第一時間解決，2009年浦東群體性事件化解緩解率達48%。因而在這一階段矛盾積壓較少，雖然群體性事件高發趨勢沒有得到明顯緩解，但是態勢已趨向穩定。所以在2009年南匯行政區劃入浦東新區后，伴隨新浦東地域面積和人員規模擴大，以及新一輪的浦東大規模、高強度的城市開發建設，重大工程項目建設密集實施，群體性事件較合并前并未相應出現高發頻發態勢。

二、新時期浦東群體性事件的特點

作為具有標志性意義的改革開放區域，浦東新區特殊的地理位置、發展環境、群眾的社會心理等方面都具有明顯特殊性，這些特殊性決定浦東新區的群體性事件呈現出有別于其他地區的特點。

（一）別有用心的人插手利用，群體性事件越來越難以定性。群體性事件發生的時間不同，發生的地點不同，其行為的社會壓力也不盡相同。“以往經驗表明，國內外各種敵對勢力，少數別有用心的人以及法輪功分子極力插手群體性事件，常常利用重要時間節點，越是一些特別的日子，就越是他們選擇的最佳時機。”[1]北京奧運會、G8峰會、國慶日等等重要的會議或節假日往往成為群眾集會的日子。2010年是浦東開發開放20年、綜合配套改革試點5周年、上海世博會舉辦年，因而群體性事件呈現高發態勢。一些上訪戶借助行業協會、打著維權名號，或成立一些公開和秘密的非法組織，將人民內部矛盾造成的群體性事件與其他勢力相結合，向政府施壓，造成問題難以定性，并越來越走向國際化。

（二）群體性事件中抵制行為和對抗程度激烈，新的形式不斷出現。2008年浦東新區因動遷矛盾引發的強制動遷數為101戶，由此引發的抵制情況占了多數。燃燒瓶、煤氣罐等成為對抗中群眾的主要工具，群眾情緒激烈。同時，群體性事件對抗方式越來越新穎。素質較高的市民“開始希望以一種無組織、有規矩的和平方式來表達自己的訴求，同時也力求盡可能做到不違背現有的社會規制”[2]，如為抵制“磁懸浮工程”，一些群眾相約集體 “散步”，這是一種不抵抗運動的翻版，但影響面越來越大；再比如因對“釣魚事件”不滿而產生的網絡宣泄等等，群體性事件方式和形式不斷翻新，成為浦東新區群體性事件的新趨勢。

（三）化解成本越來越高，化解難度越來越大。一是利益訴求信訪化。群體性事件中反映利益訴求，一定首選信訪，信訪已成為尋求利益最大化、成本最小化和方式最簡化的主要途徑，甚至成了少數人獲取非法利益的重要手段。特別是涉及拆遷、征地、企業改制等時，極力把小事鬧大、大事鬧炸。二是群體事件參與者熱衷炒作曝光，希望造成的社會影響越大越好。一旦涉及干群矛盾、警民矛盾以及貧富矛盾時，會主動與國內外媒體聯系，有的甚至與境外敵對勢力勾結，聯合向黨委、政府施壓，以求達到滿足自身利益的目的。三是少數人在群體事件中找尋“成就感”和所謂的“個人價值”，由原來只是表達個人訴求，演變成為各種群體事件的參與者、策劃者和領導者，繼而引發“羊群效應”。導致一方面舊矛盾“久拖未決”，一方面新矛盾“持續滋長”，矛盾化解周期越來越長，難度也越來越大。

三、浦東應對群體性事件的基本思路與做法

（一）樹立以人為本的系統管理觀念。首先，從源頭抓起，積極探索人性化的公共服務。堅持以人為本、幫弱扶困，努力以完善的公共服務來創造和鞏固社會管理的基礎，通過大力改善民生來減少百姓生產生活上面臨的困難，降低社會矛盾產生的可能性，提高社會和諧度，從正面為綜治維穩和社會和諧創造條件。其次，制定政策立足體現民意。以科學發展觀為指導，本著保障人民利益不受損、惠及于民的工作思路，綜合考慮各方因素，努力將動遷政策制定得更科學、更合理、更貼近群眾的要求，執行中統一動遷口徑和操作規程，堅決杜絕前后矛盾、左右不一等問題。第三，創新工作機制。“十公開、三一致、兩參與和四同步”機制貼近群眾、方便群眾、服務群眾、凝聚群眾，突破了動遷瓶頸。始終把人本觀作為衡量、評價應急管理的重要標準之一，以人為主、而非以事為主是浦東新區政府處置群體性事件過程中貫徹始終的基本原則。

（二）采取多途徑化解方式。浦東新區努力在“介乎‘妥協’和‘壓制’之間的灰色地帶中拿捏尺寸”[3]。一是抓好預防工作，建立基層群眾利益沖突的信息體系，把群體性事件解決在萌芽狀態。如浦東建交委建立了每周維穩化解工作信息專報和突發重大信訪事項快報上報制度，對社會關注的重大、敏感問題及有重大進展或辦結的案件以專報形式上報，對發生的突發重大信訪事項，在處置后的第一時間以快報形式上報，有效地預防群體性事件的發生。二是重視民間調解，建立健全社會矛盾調解工作大網絡。除行政機關調解以及司法機關調解外，針對各地區特點，組建維穩信息員、人民調解員、治安聯防、綜合協管員、民兵預備役、工青婦群團等多支民間調解隊伍，實現由黨委、政府統一領導，政法委牽頭協調，人民調解、行政調解、訴訟調解三大模式的結合，構筑出多層次、全覆蓋、層次分明、職責明晰的社會矛盾調解工作大網絡。充分發揮各方力量在信息溝通、矛盾化解與協調等方面的優勢，形成一套發現情況——迅速反饋——協調處理的反應機制，使絕大部分矛盾糾紛在萌芽狀態、在基層就得以妥善解決。三是加強教育宣傳，營造和諧城市動遷環境。以“國家利益、城市發展”為主題，以和諧社會、和諧社區為出發點，加大對人民群眾關于動遷工作的宣傳教育，大力引導健康、積極的價值觀和動遷態度，增進群眾“舍小家、為大家”的奉獻意識。民眾素質的提高、主動意識的增強是政府妥善處理好群體性事件的根本支柱。

（三）整體性治理模式，注重資源整合與部門協作。群體性事件處置需要形成一個權威、高效、協調的預警、指揮、處置系統，僅僅依靠現有的政府各職能部門是無法勝任的。浦東新區引入整體性治理理念，探索社區共治模式，促進社會組織培育。浦東市民中心、羅山市民會館、新區非營利組織發展中心等機構的建立，使浦東新區處置群體性事件的體制從單一政府主體應對體制向民主合作型體制過渡。政府與非政府組織、營利組織與非營利組織、公共機構與私人機構之間發揮各自的主動性，通過機構整合、人員整合、信息整合、流程整合，建立起配置較完整、力量較集中、運作較流暢的群體性事件應對組織架構和相對完善、管理順暢、互相協調的群體性事件應對工作體系。

（四）善于反思、革新體制，避免同類事件發生。首先是善于學習，善于把以往教訓予以總結提煉，進而應用在應對群體事件的實踐、政策和法律中。浦東新區政府在吸取動遷已有經驗基礎上逐步完善了“四項制度”，為進一步化解群體性事件提供科學依據和制度保障：一是矛盾化解提前介入制度，涉及區層面的重大動遷項目，各級信訪部門提前介入及時處理。二是信訪制度，創新信訪工作模式。堅持信訪終結制度，對確屬無理取鬧的信訪者出具終結書，進入終結程序；逐步使信訪制度與人大制度相結合，發揮人大功能，提高調解工作的質量、效率和群眾的滿意程度。三是領導包案制度，針對部分領導出于維穩、考核、政績等因素考慮，存在不按法治原則或去政治化解決問題的現象，采取領導包案制度。領導包案是在調研基礎上形成有針對性的解決方案和具體措施，經集體討論決定，而非對個案一包到底。四是群體性事件研究制度，浦東新區已組織相關部門和人員針對動遷矛盾引發的群體性事件開展預防和化解機制專題研究，為科學決策提供服務。其次是勇于體制革新。近年來，浦東新區已引進獨立的第三方評估機制，使動遷決策更具科學性和可操作性；完善了動遷矛盾化解監督機制，對動遷資料、安置人口認定、農村個人建房審批等實施情況，進行監督和指導審核，通過公開成果，促進依法操作。

四、新時期浦東新區應對群體性事件的啟示

一是城市化過程中要切實維護公民基本權利，讓人民群眾得實惠。我國已進入城市化快速發展時期。快速城市化意味著大量的征地和拆遷工作需要快速進行，這就涉及到大量居民的利益維護問題。浦東新區之所以能夠在2009年以來避免大量群體性事件蔓延，就是切實維護了征地和動遷中公民的基本權利，不斷提高補貼標準，切實讓人民群眾享受經濟社會發展和城市化的成果。

二是切實做到動遷政策和執行的“公開、公正、透明”。城市群體性事件有很大一部分是在動遷中形成的，主要是動遷政策不公開，或者公開與暗箱操作不一致。浦東新區動遷中群體性事件的高峰期，就是當時政策在這方面處理不當導致的，特別是政策執行具有一定的彈性，結果往往是“釘子戶”和“關系戶”得到更多實惠，從而導致矛盾增加。而近年政策不斷完善，真正實現了“公開、公正、透明”，問題減少了，群體性事件發生率也就下降了。

三是必須建立預警機制，及時化解矛盾和問題。

建立預警機制是有效遏制群體性事件的重要途徑，對解決群體性事件具有重要的作用，浦東新區在這方面走在全國的前列。另外，一旦問題和矛盾出現，各級領導不能“捂、推、躲、拖”，關鍵是要正視矛盾，及時解決，這樣才能避免事態擴大，減少群體性事件的發生率和影響面。

四是堅持綜合治理、多元治理、系統治理。群體性事件發生往往是多種矛盾積累，由某一突發事件導引，因此不能單純應對，必須綜合治理，借助社會力量和社會組織共同解決。

注釋：

①限于篇幅，本文討論的浦東群體性事件局限于因動遷矛盾引發的，具有明顯訴求、有一定的組織化程度、持續時期較長并具有較大社會危害性的集體行動的事件。

[1]王郅強.轉型期我國城市中的群體性突發事件研究[J].中共福建省委黨校學報，2004（2）：10

[2]覃愛玲.“散步”是為了避免暴力[N].南方周末，2009－1－14.

[3]瞭望新聞周刊記者調研對話錄.提高應對群體性事件能力.http：//www.qihuo88.com/?viewnews-272812.

作者系上海浦東行政學院講師

■ 責任編輯：晏蔚青

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1009-928X（2010）08-0033－03