新中國干部考核評價機制的歷史演變及啟示

●陳東輝

新中國干部考核評價機制的歷史演變及啟示

●陳東輝

新中國成立后，我們國家的干部考核評價機制經歷了以政治思想為主導因素的考評制度、向以經濟發展為主導因素的考評制度、再向以科學發展為主導因素的考評機制的歷史演變。這一演變過程帶來了輝煌成就，也遺留了不少缺憾。必須用歷史的眼光和客觀的態度來評價不同時期的干部考評機制。要完善干部考核評價體系，還需設計全面均衡的考評內容、建立科學合理的考評標準、采取靈活多樣的考評方法，并科學運用考評結果。

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干部隊伍是人的因素中最活躍的部分，是推動社會進步發展的骨干力量。毛澤東曾經精辟地指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”[1]我們黨在成長歷程中，十分注重對干部的培養和考評。新中國成立后，干部考核評價機制歷經演變，當前已逐步走上以科學發展為主導因素的考評軌道。

一、新中國成立后干部考核評價機制的初步發展與停滯

干部考評標準的制定和考評內容的側重同國家一定歷史時期的中心任務緊密關聯。新中國成立后的前三十年，對干部的考評統稱為“鑒定”或“考察”。

1.著重考察干部的政治思想表現階段（1949—1956）。新中國成立初期，為了醫治戰爭留下的創傷，興百業，安民心，國家需要大批人才和干部。然而，敗退臺灣的國民黨當局不甘失敗，組織了許多秘密的特務分子和間諜分子散布謠言、蠱惑人心，企圖顛覆新生的人民政權。所以，這一時期黨對干部的培養、選拔、鑒定極為嚴格，特別注重干部的政治思想表現。1949年11月，中共中央組織部頒布了《關于干部鑒定工作的規定》，指出“干部鑒定，是干部在一定工作或學習期內各方面表現的檢查和總結”，鑒定內容“重點應放在立場、觀點、作風、掌握政策、遵守紀律、聯系群眾、學習態度等方面”，要求“每隔一年左右的時間，各地均需對其所屬干部進行依次鑒定”，鑒定方法“采取個人自我檢討，群眾會議討論，領導負責審查三種方式結合進行”。之后幾年，土地改革、“三反”、“五反”、鎮壓反革命等運動在全國范圍內展開，出于形勢的需要，國家對干部的鑒定工作主要看干部對黨對革命的忠誠程度，特別注重審查干部的家庭背景、社會關系和過去的歷史問題。

2.對“又紅又?！备刹胯b定標準的探索（1956—1966）。1956年，三大改造基本完成，黨和國家開始著手探索社會主義建設的新路子。1957年10月，毛澤東在講話中指出：“政治和業務是對立統一的，政治是主要的，是第一位的，一定要反對不問政治的傾向；但是，專搞政治，不懂技術，不懂業務，也不行。”[2]他還提出“搞一個十年計劃”，使各行各業的干部都達到“又紅又專”的標準。盡管講話仍然把政治放在第一位，但一個突出亮點就是強調了業務的重要性，將“紅”和“專”一并作為評判干部的主要內容。根據“又紅又?！钡囊?，1964年，中共中央組織部出臺《關于科學技術干部管理工作條例試行草案》，明確規定對科技領域的干部進行鑒定，除了考察政治思想之外，還要“考察了解他們完成工作任務的情況和工作中的貢獻，科學技術水平和業務能力”。這種鑒定思路將政治與業務、定性與定量有機結合起來，使干部考核評價工作更加全面、更加科學。

3.干部考核評價工作的中斷與停滯（1966—1976）。1966年5月，以“五一六”通知的發布為標志，“文化大革命”正式開始，國家逐漸步入正軌的干部考評工作被迫中斷。十年間，正常的干部鑒定工作根本無法進行。

二、改革開放后干部考核評價機制的恢復與進一步探索

改革開放后，黨的工作重點轉移到經濟建設上來，黨和國家恢復了干部考核制度，經濟效益在考核中的權重開始加大。

1.探索建立以德、能、勤、績為基礎的干部考核制度（1979—1987）。1979年11月，中共中央組織部下發了《關于實行干部考核制度的意見》，指出“干部考核的標準和內容，要堅持德才兼備的原則，按照各類干部勝任現職所應具備的條件，從德、能、勤、績四個方面進行考核”，在考核方法上，“要實行領導和群眾相結合的方法，把平時考察和定期考核結合起來”。自此，干部考核正式代替了干部鑒定工作。無論從考核內容上，還是從考核方法上看，這都標志著干部考核工作向規范化和科學化邁出了重要的探索步伐。

1980年1月，鄧小平在中共中央召集的干部會議上的講話中論述了紅與專的關系。他認為“專并不等于紅，但是紅一定要專。不管你搞哪一行，你不專，你不懂，你去瞎指揮，損害了人民的利益，耽誤了生產建設的發展，就談不上是紅”[3]。這一論述強調了“?！钡闹匾?，對干部考核工作有很大影響。

1983年7月，全國組織工作座談會召開。為改革干部制度，會議認為“抓緊建立各級黨政機關及各種企事業單位的干部崗位制和考核制，是搞好干部制度改革的一個重要環節”，并建議縣以上黨委“成立干部考核委員會，負責對干部進行定期考核，每兩年系統考核一次，考核內容，主要是考德、考能、考勤、考績，其中，要著重考核工作成績”。隨后幾年，我國干部考核制度從主觀的、以政治態度為主導的非指標考核逐步轉向客觀的、以具體的可量化的工作業績為主導的指標考核。

2.以考核工作實績為重點的干部考核制度的新探索（1988—1997）。1988年6月，中共中央組織部下發了《關于試行地方黨政領導干部年度工作考核制度的通知》，同時印發了《縣(市、區)黨政領導干部年度工作考核方案(試行)》和《地方政府工作部門領導干部年度工作考核方案(試行)》兩個文件。1989年2月，中共中央組織部和國家人事部又聯合下發了《關于試行中央、國家機關司處級領導干部年度工作考核制度的通知》，同時印發了《中央、國家機關司處級領導干部年度工作考核方案(試行)》。這些通知和方案不僅把實績考核納入了年度考核，而且進一步對以工作實績為重點的考核工作的內容、程序、原則、方法和要求做了具體規定。工業總產值、稅收、農業產量、基礎設施的投資等都被納入考核范圍，工作實績在考核中的地位越來越突出。

1994年3月，人事部印發《國家公務員考核暫行規定》，1995年2月，中共中央印發了《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》，這兩個文件都著重強調了工作實績在考核體系中的重要地位，對完善實績考核制度具有重大意義。此后，各地陸續推行了“崗位目標責任制”或“年度主要工作目標責任制”，對建立以工作實績為主導的干部考核評價制度進行了積極探索。

3.探索建立更加全面的干部考核評價制度

（1998—2002）。由于經濟發展在國家生活中具有重要地位，不少地方對干部的考核出現了“唯GDP論英雄”的傾向。為全面、客觀、公正、準確地考核黨政領導班子和領導干部政治業務素質和履行職責的情況，1998年5月，中共中央組織部頒布了《黨政領導干部考核工作暫行規定》，將考核內容拓展為“思想政治素質、組織領導能力、工作作風、工作實績、廉潔自律”五個方面。

2000年6月，中共中央辦公廳印發了《深入干部人事制度改革綱要》，要求研究制定防止干部考察失真失實的對策，建立考核舉報、考核申訴、考核結果反饋等制度。2002年7月，中共中央又印發了《黨政領導干部選拔任用工作條例》。該條例要求對干部選拔任用對象，必須全面考察其德、能、勤、績、廉，注重考察工作實績，考察材料必須全面、準確、清楚地反映考察對象這五個方面的主要表現和主要特長、主要缺點和不足以及民主推薦、民主測評情況。該條例的實施表明黨在領導干部政績考核方面有了進一步發展和改進。

三、建立體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系

2003年，在黨的十六屆三中全會后，中央經濟工作會議對各級領導干部的政績觀提出新要求。之后，中央多次強調要建立體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系。

2006年7月，中共中央組織部印發了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，對領導班子和領導干部履行職責情況及領導干部德才表現的考核設置了“貫徹科學發展觀的自覺性和堅定性，聯系本地實際貫徹落實的能力”、“發展速度，發展質量，發展代價”、“思想道德和紀律教育，履行廉政職責，班子自律”等14個觀測點，體現了科學發展的要求和全面考核的思想。

2007年，黨的十七大再次重申要完善體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系。2009年6月，中共中央政治局審議并通過了《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》。為了深入貫徹落實《意見》，中共中央組織部又制定了《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法（試行）》。這三個《辦法》與《意見》一起形成了促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制。這一新機制把考核評價與干部選拔任用、培養教育、管理監督、激勵約束結合起來，考核內容更加強調民生、考核過程更加注重民主、考核結果更加體現民意，有利于形成促進科學發展的用人導向，為貫徹落實科學發展觀提供了堅強的政治保障和科學的考評基礎。

四、新中國干部考核評價機制歷史演變的啟示

新中國干部考核評價機制經歷了以政治思想為主導因素的考評制度、向以經濟發展為主導因素的考評制度、再向以科學發展為主導因素的考評機制的歷史演變。這一演變過程給我們留下了深刻啟示和思考空間。

1.要用歷史的眼光和客觀的態度來評價不同時期的干部考核評價制度。改革開放前，對干部考核更多的強調政治思想標準。雖然這樣的考核存在不足和缺陷，但它為新生政權的穩固，培養、選拔出一支信念堅定的干部隊伍，起了重大作用。隨著社會主義建設事業的推進，干部鑒定工作也融入了業務考察等內容，體現了德才兼備的要求。黨的十一屆三中全會后，國際國內形勢發生了巨大變化。和平與發展成為新的時代主題，發展經濟成為共和國頭等大事。注重工作實績的干部考核制度促進了國民經濟的迅速復蘇和發展，但也帶來了唯GDP傾向。我們應該把不同時期的干部考核評價制度放在當時的大環境中，用歷史的眼光、客觀的態度來評判。

2.考核評價的內容必須全面均衡?？己嗽u價內容的設置是干部考評的基礎工作。當前對干部考核的內容主要涉及德、能、勤、績、廉五個方面，而且明確要求注重考察工作實績。但在實施過程中，普遍存在“重實績而輕其他”的傾向，五個方面在考評中的比重嚴重不均衡。這就導致一些領導干部只關心招商引資和經濟增長速度，甚至出現了“數字出官，官出數字”的怪現象，不利于經濟、政治、文化、社會以及生態文明等建設的全面推進，不利于形成全面、協調、可持續的發展模式。必須在全面的基礎上，對考核內容進行量化，科學配置各方面的比例，考察時要注重經濟發展與生態保護的統一、發展速度與發展質量的統一、當前發展與永續發展的統一。

3.考核評價的標準必須科學合理。考核評價標準就是“指揮棒”和“風向標”，決定著干部努力的方向。有什么樣的標準，就會有什么樣的干部、什么樣的發展。政治思想標準、又紅又專標準、生產力標準、科學發展標準，標準的側重點不同，取得的實際效果也不同。黨的十七屆四中全會提出“堅持德才兼備、以德為先用人標準”，這一標準最能體現科學發展觀和正確政績觀的要求。但是，由于德才兼備是概括性、抽象性用語，如何在考評工作中貫徹落實這一標準，不易把握。應該在實際工作中將這一標準細化為各種具體要素，設定各要素的等次或分值。這樣才更有利于操作，得出的考評結果也才會更加客觀、科學、合理。

4.考核評價的方法必須靈活多樣?？己嗽u價方法能夠決定考評工作的實際效果。單一的考評方法猶如盲人摸象，得出的結論只能是片面的。必須統籌各種技術手段，采取靈活多樣的考評方法，對干部進行綜合評價。要在全面掌握考核信息的基礎上，采取類型分析、數據分析、比較分析、環境分析、歷史分析等方法，對考核客體進行研究。要“在強化經常性考核，堅持以平時考核、年度考核為基礎，以換屆（任期）考察、任職考察為重點，相互補充，相互印證”的基礎上，靈活運用民主推薦法、民主測評法、民意調查法、個別談話法、實績分析法、綜合評價法等方法對干部全面考核。這樣才能對領導干部作出更加全面、更加客觀公正的評判。

5.必須注重考核評價結果的運用?？己嗽u價結果的運用決定著干部考評工作的價值。黨的十七屆四中全會要求“完善干部選拔任用機制”，干部考評結果的合理運用是其題中應有之義。要在健全干部考察制度、完善考察標準的基礎上，強化考核結果的運用，把考核結果作為領導班子建設和領導干部選拔任用、培養教育、管理監督和激勵約束的重要依據。對自覺堅持科學發展、善于領導科學發展，實績突出、群眾公認的優秀干部，要表彰獎勵、提拔重用；對急功近利、搞形式主義和形象工程的，要批評教育、督促整改。這樣才能真正做到“不讓老實人吃虧，不讓投機鉆營者得利”，才能形成干事創業、促進科學發展的良好氛圍。

[1]毛澤東選集：第二卷[M].北京：人民出版社，1991.526.

[2]毛澤東文集：第七卷[M].北京：人民出版社，1999.309.

[3]鄧小平文選：第二卷[M].北京：人民出版社，1994.262.

D262.3

A

1009-928X（2010）05-0016-03

作者系河南省社會科學院黨建與政治研究所助理研究員

■責任編輯：周奕韻