基于利益相關者的建筑節能管理機制研究＊

楊 杰

(山東建筑大學管理工程學院,山東濟南 250014)

基于利益相關者的建筑節能管理機制研究＊

楊 杰

(山東建筑大學管理工程學院,山東濟南 250014)

完善建筑節能管理機制,需要克服單純的技術觀念,從政策、制度和技術等方面將影響建筑節能管理的各種因素統籌加以考慮。在建筑節能管理上單靠政府、市場或第三方還是很難保證建筑節能的效果和效率。要降低建筑物使用能耗,提高能源利用效率,促進經濟社會的可持續發展,在建筑節能管理上需要建構更有效率的“三方合動”管理模式,即政府、市場、第三方“三方合動”。形成政府積極推動、市場大力拉動、第三方努力協動的局面,不斷地規范建筑節能領域相關利益主體的行為,使建筑節能管理更加科學和富有效率。

建筑節能;政府;市場;第三方;利益相關者

建筑節能管理,有利于降低建筑物使用能耗,提高能源利用效率,促進經濟和社會可持續發展。因此,完善建筑節能管理機制,需要克服單純的技術觀念,從政策、制度和技術等方面將影響建筑節能管理的各種因素統籌加以考慮。在建筑節能管理的四個層次中 (績效、技術、政策機制、成本 -價值體系),成本 -價值體系具有基礎性和決定性的作用,激勵機制解決“做不做”的問題,技術體系則解決“如何做”的問題。但實踐證明,落后技術不會主動退出市場,而且如果沒有足夠的政策支持和激勵機制,再先進的技術也難以得到推廣和應用。這說明,建筑節能技術的推廣與應用,其瓶頸不在于技術本身,而在于利益相關主體的積極性和主動性。

一、建筑節能領域利益相關者分析

“利益相關”概念最早出現在 1929年美國經濟“大蕭條”之后。20世紀 30年代初,Berle與 Dodd在《哈佛法學評論》上就公司目標問題展開辯論,辯論涉及到公司是誰的、公司目標等問題。①王文欽:《公司治理結構之研究》,中國人民大學出版社 2005年版。一般認為,利益相關者就是所有受公司經營活動影響或者影響公司經營活動的自然人或社會團體。顯然,這些認識局限于淺層的“相關性”探討,并沒有觸及到企業的經營決策和公司治理。Freeman(1984)指出,利益相關者是“能影響組織行為、決策、政策、活動或目標的人或團體或是受組織、行為、決策、政策、活動或目標影響的人或團體”。②Freeman,R.E:Strategic Management:A StakeholderApproach[J].1984,25.Boston:Pitman.由于他的理論貢獻,利益相關者與組織行為決策聯系了起來。20世紀 90年代以后,隨著人們對人力資本認識的提高、網絡組織的涌現以及企業倫理研究的不斷深化,利益相關者理論得以迅速成長。

借鑒利益相關者理論,建筑節能領域的相關利益者是指那些參與建筑節能項目,其利益會受建筑節能項目成敗影響的個人或組織。主要包括消費者、開發機構、設計機構、建設機構等多方面的利益主體,以及與市場相對應的政府和第三方。不同的利益主體具有不同的目標取向。開發商開發節能建筑的目的是希望它能為企業帶來更多的利潤,消費者選擇節能建筑是因為它能節約居住成本,從而提高生活質量和工作效率;政府推廣節能建筑主要是從保護環境的角度出發。對此,建筑節能領域利益相關者決策主體以及它們之間的關系可以這樣表述:政府與市場在資源配置中各自發揮作用;市場由開發商和消費者組成,建筑物的價格由兩者之間的供求關系決定。開發商在短期內主要關心利潤,利潤 =價格 -成本 -稅收 +補貼;消費者在短期內主要關心建筑物的價格,盡管運行成本和質量是屬于長期的問題,但也是消費者要考慮的問題;環境問題屬于長期的問題,這是政府的主要目標,為了實現社會目標,政府會在必要時利用稅收或補貼等手段,調整消費者和開發商的行為。

二、建筑節能管理模式分析

(一)政府主導模式

首先,在科學發展觀的指導下,我國政府積極推行和倡導“低碳減排”生活和建設節約型社會。強調建筑節能對于資源消耗大國的重要意義,并明確提出到 2010年,全國城鎮新建建筑實現節能 50%;對既有建筑節能改造逐步開展,大城市完成應改造面積的 25%,中等城市完成 15%,小城市完成 10%。到 2020年,北方和沿海經濟發達地區,以及特大城市的新建建筑實現節能 65%的目標;絕大部分既有建筑完成節能改造,新建建筑對不可再生資源的總消耗比 2010年再下降 20%。①中華人民共和國建設部:《關于發展節能省地型住宅和公共建筑的指導意見》,建科[2005]78號。政府的高度重視是成功實施和推動建筑節能管理的關鍵所在。其次,建立健全建筑節能管理機構。各級政府設置建筑節能辦公室、新型墻體材料應用領導小組,專門負責建筑節能關鍵技術的推廣與應用管理,建設行政主管部門設置專門的建筑節能管理機構,形成覆蓋全國的四級建筑節能管理體系。再次,完善建筑節能管理的政策法規。從 1997年至今,我國政府和行業主管部門制定出臺的有關建筑節能的政策法規和管理辦法近 20種之多,形成了相對完善的政策法規體系,為建筑節能關鍵技術的推廣與應用提供了良好的管理平臺。最后,制定嚴格的檢查監督制度和管理措施。近年來,建設行業主管部門每年都有計劃地組織建筑節能監督檢查,按照建筑節能的目標和要求,重點檢查設計、圖審、施工、監理、驗收等環節,以及節能標準、建筑節能材料和產品質量監督、國家機關辦公建筑和大型公共建筑能耗統計審計公示、民用建筑節能信息公示等落實情況。特別是加大了對建筑節能的專項檢查和處罰力度,及時發現建筑節能施工中存在的問題,在建筑市場上掀起了“節能風暴”。

盡管政府主導模式在推進建筑節能管理方面有許多優勢,但也存在一些問題。具體來說,一是部分地方政府特別是縣級及以下政府對建筑節能管理認識不到位,對建筑節能管理考核沒有明確納入地方政府層面。對建筑節能管理重視不夠,主觀上是認識不足,視建筑節能管理為可有可無之事,客觀上建筑節能管理是一個全新的領域,缺乏管理經驗。對此,需要加強管理者的建筑節能知識儲備,并把建筑節能管理指標層層分解,形成強大的行政管理壓力。二是建筑節能執行標準不平衡。從現實情況來看,施工階段與設計階段在執行節能標準上存在差距,2001年,全國在設計階段執行節能 50%標準的執行率僅有 5%,在施工階段執行節能 50%標準的僅為 2%-3%;2004年這一現象有所改觀,設計階段執行節能 50%標準的執行率達到了50%,施工階段達到了 30%;到 2007年,設計階段執行節能 50%標準的執行率達到了 97%,但施工階段的執行率只有 71%。中小城市較之大城市的執行率明顯偏低,經濟欠發達地區比經濟發達地區則更低,這主要表現在,對施工階段建筑節能標準的執行打折扣,尤其是建筑節能施工質量和竣工驗收規范執行不到位,中小城市普遍缺乏建筑節能材料以及產品、部品節能性能的檢測能力。三是在一些地方程度不同的存在政府對建筑節能管理失靈。主要表現在,政府承擔了一些不該管、管不了的事,管理效率低下,難以調動建設單位等相關利益主體的積極性和主動性。最關鍵的是,政府主導模式有悖于市場經濟規律。

(二)市場拉動模式

作為經濟手段,建筑節能管理在降低建筑物使用能耗、提高能源利用效率方面無疑將更多的倚重市場力量。通過市場配置資源,充分調動業主、生產廠家、施工單位等相關利益主體的積極性,達到建筑節能管理的目的。例如,在建筑節能市場上實施新型墻體專項基金管理辦法,由于明確了該專項基金的返還比例,及時將達到建筑節能標準項目的資金予以兌現,從而實現了建筑外墻保溫和“禁實”的雙贏,收到很好的管理效果。又如,市場對節能建筑的大量需求,會極大地刺激建筑節能產品的市場供給。龐大的建筑節能產品市場,能夠滿足各類建筑體系對于建筑節能的需求;專業化的建筑節能產品市場,由于成熟的生產管理技術,不僅節能材料在質量上可以得到保證,而且充分的市場競爭還可以大大降低建筑節能的應用成本。

市場拉動模式存在的問題:一是建筑節能激勵機制不完善。在經濟層面上,缺少建筑節能企業與公眾直接經濟利益的聯系,使得建筑節能缺乏內在的利益動力,缺少鼓勵發展節能建筑的財稅優惠政策,建筑節能管理要實現由政府強制推進向政府監管與市場管理并重的轉變,不僅需要政府職能的轉變,而且需要相應的財政補貼、稅費優惠、貸款貼息等鼓勵性政策,僅依靠新型墻材的專項基金顯然不夠。二是缺乏調動建筑節能利益相關者積極性的措施。建筑節能管理的相關政策不少,但操作性不強,多為倡導性的政策,尤其是針對住宅產業節能的管理措施缺乏調動積極性的力度,執行效果也不理想。究其原因,一方面開發商的積極性沒有被調動起來,現行的建筑節能標準只規定了建筑規劃設計、施工單位必須滿足節能的最低要求,缺乏調動開發商進一步實施建筑節能的利益激勵。另一方面,建筑節能市場上存在著一個“利益分散”的問題。即盡管節能建筑的投資收益是正的,但由于開發商和使用者往往是相分離的,所以投資節能建筑的開發商往往得不到節能收益,因此從利益角度講,開發商并不會主動投資節能建筑。三是建筑節能終端市場技術亟待提高。建筑節能市場終端技術包括節能建筑鑒定、節能能耗檢測、能耗數據統計等,但是我國建筑節能市場終端技術不成熟、檢驗成本高、建筑能耗數據缺乏統計基礎等問題制約了建筑節能管理工作的健康發展。另外,建筑節能管理缺乏規范的認證和標識,在鑒定新建建筑節能水平上沒有統一的技術標準,鑒定手段也不成熟,建筑節能管理的基礎性工作亟待加強。四是建筑節能市場相關利益主體的行為不規范,利益關系不協調。受建筑節能市場不正當競爭的影響,業主憑借著優勢地位,為降低建筑節能成本一味的壓低建筑節能材料的價格,甚至以尋租為目的,侵蝕其他利益相關主體的合理利潤。建筑節能市場利益相關主體關系失衡,合理的成本 -價值體系也就難以形成,處于弱勢地位的其他利益相關主體僅僅是“不敢違規”而已。

(三)第三方協動模式

建筑節能領域的第三方包括:建筑節能事務所、建筑能效測評機構、質量檢測機構和節能服務公司等中介機構;咨詢公司、資信評級機構及科研機構;建筑節能行業協會、行業自律組織等。第三方通過市場調研,為政府制訂節能標準、政策提供信息服務。主要是協助政府制訂和完善建筑節能技術標準體系和相關的管理制度;形成行業自律機制,通過行規對組織內的節能工程公司進行約束,定期不定期地開展檢查、評比,舉辦培訓班,提高行業組織內各類人員的技術水平、道德素質,強化行業自律;配合政府部門組織好質量抽查、檢測和專項檢查工作,做好產品的推薦、認定工作;在行業內開展誠信企業建設,進行信用分類管理;制定行業自律公約,加強產品質量自律和價格自律,制止低價惡性競爭等不良行為;利用媒體資源及時公示產品質量情況,緩沖由于市場失靈所造成的負面影響,減少因政府失靈可能對企業的損害。此外,在利益獲取上第三方只能憑借自身良好的信譽和優質的服務,可以有效抵制權力尋租和限制建筑市場腐敗現象的滋生。①張彪、姚君芳:《非盈利組織財務監督體系的構建》,《求索》2009年第 7期。

第三方協動模式存在的問題:一是有關建筑節能的第三方機構數量較少,僅僅是幾家建筑科學研究機構、設置建設類的高等院校,而建筑節能技術服務咨詢公司更是寥寥無幾。特別是發揮橋梁、紐帶作用的建筑節能行業協會沒有及時建立起來,如山東,目前僅有青島一家建筑節能協會,全國的發展水平也好不到哪去。由于第三方機構建設大大滯后于建筑節能管理的需要,其作用自然也就難以發揮,從而影響建筑節能管理向縱深發展。二是目前第三方機構的許多職能與政府職能重疊,或只是簡單的延伸政府管理職能,在職能上界限模糊,缺乏獨立性和公信力。對此,應當盡快地完善相關的政策法規,明確界定第三方的責任、權力、義務,充分發揮第三方在建筑節能管理上的作用。

三、“三方合動”管理機制分析

通過以上分析可以發現,建筑節能管理無論是政府主導模式,還是市場拉動模式,抑或是第三方協動模式,對于建筑節能的實施與普及都有積極的作用,但存在的問題與不足也非常明顯。因此,在建筑節能管理上單靠政府、市場或第三方還是很難保證建筑節能的效果和效率。要降低建筑物使用能耗,提高能源利用效率,促進經濟社會的可持續發展,在建筑節能管理上需要建構更有效率的“三方合動”管理模式,即政府、市場、第三方“三方合動”。形成政府積極推動、市場大力拉動、第三方努力協動的局面,不斷地規范建筑節能領域相關利益主體的行為,使建筑節能管理更加科學和富有效率。規范建筑節能領域利益相關主體行為的過程可以分解為三個層次:一是加大懲處力度,提高違規成本,使利益相關主體不敢違規;二是強化約束和監督,提高違規的風險和門檻,使利益相關主體不能違規;三是合理設置經濟杠桿,改善成本效益結構,科學配置責、權、利關系,減少尋租空間,使利益相關主體不想違規。其中,第三個層次最為關鍵,它是從源頭上解決問題的治本之策。

建筑節能關鍵技術的推廣應用是一項系統工程,需要發揮政府 (看得見的手)、市場 (看不見的手)和民間機構 (第三只手)三方面的作用。這里,政府的主要作用在于推動,市場的主要作用在于拉動,而第三方的主要作用在于協動。基于以上考慮,筆者提出“三方合動”建筑節能管理分析框架 (見圖1),在這個分析框架中,關鍵點在于市場、政府和第三方之間形成合力,在建筑節能管理的三個層次上共同發揮作用,使利益相關者從“不敢違規”、“不能違規”真正轉變為“不想違規”。

圖1 “三方合動”的建筑節能管理框架

F28

A

1003—4145[2010]10—0093—03

2010-04-06

楊 杰(1971-),男,清華大學土木系在站博士后、山東建筑大學管理學院副教授。

山東省建筑節能科技開發計劃專項基金項目、山東省社科基金資助項目。

(責任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)