中國式拆遷新路徑

文｜本刊記者 朱文強

中國式拆遷新路徑

文｜本刊記者 朱文強

新拆遷條例即將頒布之時，地方政府正迫不及待地與時間賽跑，其背后隱含的官民利益之爭越發暴露出中國式拆遷悲劇的根源

歲末年庚，中國正在進行著一場關乎民眾的變革。

“拆遷”兩個字消失了，在1月21日國務院法制辦召開的第二次座談會上，北大法學院教授王錫鋅發現，“草案有了實質性的變化”。新條例草案有可能在春節前向社會公眾征求意見。

中國政法大學原校長、物權法專家起草組負責人江平等8位學者參加了座談會，江平說：“必須看到，拆遷問題已經引起了越來越大的社會矛盾。現行的拆遷條例違反《憲法》里‘公民的合法的私有財產不受侵犯’的條款，也不符合《物權法》的規定，必須廢除。”

然而，這部伴隨著中國城市化的進程而誕生，卻被廣為詬病的《城市房屋拆遷管理條例》足足實行了8年，也導致了城市發展與私有財產權保護兩者間關系的巨大扭曲。

城市化圍裹下的拆遷經濟

這場變革的起始點，被輿論更多的定格在2009年11月13日。

四川省成都市金牛區天回鎮，47歲的唐福珍獨自站在自家3層樓頂平臺上，面對拆遷大軍的咄咄氣勢，點燃了自己。唐福珍用這種極端的方式捍衛著自己的一點點權利，但不久，唐福珍的行為被定性為暴力抗拒拆遷，數名家屬也因此被抓。

在中國拆遷浪潮中，官與民的爭斗歷來演繹著各種荒誕的劇本，如今，在這樣一個特殊的歷史時期，唐福珍的行為被媒體無限放大，直至將要決定一項法規的變革。北京大學法學院副院長、博士生導師沈巋教授認為，目前制度的不合理使得強制拆遷、暴力拆遷引發的沖突越來越大，在利益的誘惑下，已經形成復雜的拆遷利益鏈條。

這個無形的利益鏈條背后，是中國城市化進程中政府之于拆遷經濟的最大化追求，這種巨大的利益，使得政府與民眾之間的地權之爭愈演愈烈。1989年，財政部頒發《國有土地使用權有償收入管理暫行實施辦法》，規定城市土地出讓收益的20%留給地方政府，用作城市建設和土地開發費用，其余80%按四六分成，中央政府占40%，地方政府占60%。

之后，在地方政府的爭取下，中央政府做出巨大讓步，將中央財政從土地使用權出讓中分得的部分，對不同城市按85%～99%的比例返還給地方政府，返還期為兩年。

土地收入逐步成為地方政府經濟收入的重要來源。

1994年，中央政府實行分稅制改革，大幅度提高中央財政收入占全國財政收入的比重，地方政府稅收比例銳減，與此同時，土地收益開始全部列入地方財政收入，地方政府對土地經濟的追求欲望達到最大化。北京大學法學院教授、博士生導師王錫鋅一針見血地說：“最核心的還是利益。我看到一些數據，有的地方土地財政的份額占到三分之一以上，有的甚至更高，超過50%，所以賣地的收入，成了一些地方政府很主要的來源。在這種情況下，土地的征收、房屋的征收，如果變得更加有利于所有權人的利益，就意味著房屋征收的成本會提高，意味著土地使用權的轉移會變得非常復雜，而這個是地方政府在目前的情況下不愿意的。”

在這種沒有規劃、沒有資質的拆遷運動中，政府的承諾是需要付出信用成本的。

有統計數據揭示：土地用途轉變增值的土地收益分配中，政府大約獲得60%～70%，農民獲得5%～10%。在中國大規模推進城市化的進程中，拆遷成為一種常態的手段，這種手段也在逐步改變著人們的生活方式。

2009年初，河北省唐山市路南區委經提出“建設唐山市商業商務中心、創意中心、政務中心，打造中心城區新的增長極”的戰略構想。

這些龐大構想出臺后，截至目前，人口僅24.5萬人，土地面積67.33平方公里，但卻有28平方公里的采煤塌陷地和波及區的唐山市路南區已累計拆除各類建筑330萬平方米，占建成區面積的三分之一，騰出土地1萬余畝，這將是一筆巨大的土地收入。

而伴隨著這種大規模的拆遷運動，政府與民眾之間的利益暗戰逐步升級。

2009年11月23日，河北省張家口市橋西區上演了一幕鬧劇式的強拆。在還沒有簽定拆遷協議之前，退休女市民溫春梅的房子被突然拆除。當地拆遷辦的荒誕解釋是：“房子不是故意拆的，而是雇傭大型鉤機在清理垃圾時操作不當，不小心把房子碰倒了。”辦案民警表示，不小心碰倒房子并不是故意損壞，所以不能立案，賠償問題需要雙方協商解決，協商不成只能走法律程序去法院起訴了。

國家信訪局的統計數據顯示，從2003年到2006年的上訪中，有近40%涉及拆遷，而在當時的建設部這個比例高達70%～80%。中國律師精英網首席律師尹富強說：“和諧拆遷的前提應當是政府不與民爭利，要讓利于民，為民謀福利，這是構建和諧拆遷的根本。”

暴力拆遷中的政府邏輯

2009年10月20日，黑龍江省東寧縣東寧電視新聞播出了對6名釘子戶強拆的報道。

東寧縣在連續多年大規模拆遷的基礎上，又提出三年內拆除縣城內剩余的60萬平方米平房。拆遷為政府帶來不菲的收益——全縣連續3年土地出讓金超過5000萬元。

東寧縣長任侃在2008年5月27日“東寧縣棚戶區改造動員大會”上說：“我們決不能因為釘子戶的從中作梗，破壞了全縣的發展大局，影響了廣大人民群眾住好房子、住好環境的熱切愿望。在這里，我也希望有這種想法的人，把心態放平，把思想擺正，積極支持投身到拆遷熱潮中來，不能與東寧人民為敵，不能以卵擊石。”

在巨大經濟利益面前，地方政府的拆遷邏輯永遠被賦予了“發展大局”的標簽。

中國政法大學教授、憲政研究中心主任蔡定劍認為，城市規劃為強制拆遷提供了合法的根據。地方政府一旦以規劃的名義把一個居民區變成公共利益項目，公民的合法財產權就很難被保障。在國外，保障財產權的更根本的一個手段就是城市規劃中要有公眾參與，這是一個從源頭上保護公民財產權的制度措施。如果在每個程序的行政環節都有公眾的參與，行政要濫用權力就不容易。沒有公民源頭上的參與，到拆遷的末端就只有暴力抵抗。

針對目前各地政府正在進行的突擊拆遷行為，王錫鋅建議，國務院應該出臺一個文件或通知，規定一些明確的問責制度，明確規定在新的拆遷條例出來之前，要停止拆遷，特別要停止動用暴力的拆遷。

“拆遷”變為“搬遷”之后

2009年12月16日，北京金臺飯店，經歷了4個多小時的激烈討論，國務院法制辦副主任郜風濤宣布，《征收與拆遷補償條例》頒布實施之后，舊拆遷條例將同時廢除，整個拆遷的思路將發生“根本性變化”。

“遇到的阻力也很大，尤其是來自于地方政府的壓力。”北京大學法學院教授王錫鋅說，“因為修改《拆遷條例》直接牽涉到地方土地財政的利益，而且，現在許多地方政府在城市發展中將許多市政項目交付商業開發，這也是地方政府阻力的一個重要因素。”

這次拆遷條例修改涉及五大方面：對公民房屋的征收決定、拆遷條件及其程序；關于公共利益的界定；關于補償的標準；關于爭議解決的機制；非因公共利益的需要進行補償和拆遷的問題。

針對征收條例制訂中遇到的困難，國務院法制辦主任曹康泰將之概括為三個主要問題。首先面對的是如何界定公共利益的問題，他表示，征收條例將會采取列舉的方式界定公共利益，且傾向于采取對公共利益進行范圍較窄的界定，不過這遭遇了地方的不同意見，地方希望能夠將之界定得寬一點。

第二個困難為征收程序，包括征收程序由誰啟動等問題都需要征收條例做出規定。此外，補償問題也是難點，法制辦傾向于按市場價格補償，“你把人家房子拆了，總得讓人家有能力購買新的房子。”曹康泰說。

究其根源，中國政法大學教授、憲政研究中心主任蔡定劍認為，“我們沒有建立違憲審查制度。”尤其是對法規的司法審查制。司法審查制度肯定比政府的自我審查更清楚有效，而由于公民的參與，他們對法規是否侵害他們的權利更知冷暖，更有發言權，因而也是更有利于保護公民權利的制度安排。

1月21日召開的第二次關于拆遷條例的座談會上，“搬遷”一詞取代了“拆遷”。一字之變的背后則是對“公共利益”界定、征收程序、暴力脅迫、補償環節等都做了相當細致而明確的規定。“拆遷”的歷史結束了，搬遷的歷史才剛開始。

新的《條例》能否扼制住之前“拆遷”亂象的延續，“搬遷”能否解決未來的沖突仍有待時間來驗證。

責編 谷良 xk_g2009@126.com