廣東政改探路

文｜本刊記者 劉建華 廣東報道

“簡政放權”，看起來并不是一件新鮮事。

但是廣東的行政改革還是突破了人們之前的想象，無論是順德的黨政合一，還是深圳的“行政三分”，都觸動了舊體制的敏感神經，而將“放權”擴大到縣、鎮一級更是相當激進。

這一波的改革浪潮，有經濟危機引發的市場倒逼，更是執政者主動求變的破局之舉。

廣東兩年走了兩大步，第一步是以危機促轉機，將金融危機引發的經濟困局轉化為經濟轉型升級的機遇。在經濟上發出“不救落后的生產力”外，汪洋強調的是“騰籠換鳥”，“擴籠放鳥”之經濟政策，其核心放在了將“廣東制造”改為“廣東創造”。

第二步，則是以經濟轉型倒逼行政體制改革，從上至下開始破解行政壁壘。解放思想、大部制、經濟功能區定位、放權強鎮，一系列的行政體制改革都著眼于重建一個高效的政府體系，汪洋說：“我們要求企業轉型升級，前提是政府的服務要轉型升級；我們希望企業提高自主創新能力，首先是政府要提高服務企業的創新能力。”之后的一切改革，都圍繞著這個核心進行。

廣東變革的阻力很多，已經形成的官僚體系能否為制度所破解，新的產業及逐漸提高的現代服務業能否成為未來舉足輕重的力量，仍需時間驗證。但廣東的這次探路可以視為整個中國轉身的樣本，汪洋將這次轉變稱為“驚險一躍”。

躍過去，前面是康莊大道。躍不過去，廣東只能沿原有之路前行。

這是廣東要“殺開一條血路”的必然選擇，這是廣東要“置之死地而后生”的發展邏輯，所以這一輪改革，廣東沒有回頭路。

繼深圳大部制、順德綜合改革之后，在半年內第三次強力推行的行政改革將目標拓展到了縣、鎮一級，廣東正在為其“全面轉型升級”前的最后一躍進行全方位蓄力

“這是一場持久戰，又是一場攻堅戰。”汪洋說，這位中共中央政治局委員、廣東省委書記將廣東的轉型比喻成一場新的國際競賽。

盡管參加過無數次會議，也主持過無數次會議，但是東莞市石龍鎮黨委書記冼周恩還是覺得大開眼界，“以前要一級一級的傳達。”冼周恩說，“現在我們直接獲得信息，就能很清楚地知道哪些是我們可以做的。”

1月5日到7日召開的中共廣東省委全委會上，來自東莞、中山和江門的17位鎮委書記列席會議，東莞市委書記劉志庚說:“鎮委書記列席省委全會,這在廣東歷史上還是頭一次。”汪洋參加了東莞代表團的分組討論，和東莞13名鎮黨委書記進行了面對面的交流。

這個頭一次意味深長，一個星期前，廣東公布《關于富縣強鎮事權改革的指導意見》（下稱《意見》），廣東新一輪“簡政放權”在新年拉開序幕。“身大衣小”、“腳大鞋小”，汪洋曾對珠三角一些縣鎮“財大權小”做過如此形象的比喻。在東莞，一個行政級別僅為正科的鎮，卻有100多萬人口，200多億元GDP，近30億元財政收入。這些發達的鎮街迫切需要更多的行政審批權和行政執法權，《意見》來得恰逢其時。

這是繼深圳大部制、順德綜合改革之后，廣東在半年內第三次強力推行的行政改革，從中心城市、到地級市、再到縣、到鎮，廣東的行政體制改革幾乎全方位開始破冰。

胖子如何“瘦身”

“人長胖的過程是靠吃出來的,而‘吃’是令人愉悅的。讓一個已經胖起來的人主動減少美味佳肴,增加運動量,那是一件十分困難的事情。”廣東省委全委會議上，汪洋出人意料的將“廣東”比喻成一個“胖子”。

汪洋說，過去30年，廣東靠外向帶動加工貿易，從一個經濟落后的農業省份一躍成為全國第一經濟大省。但這種龐大的經濟總量從某種程度上說，就像是一個迅速成長起來的“胖子”，看上去塊頭不小，但缺少肌肉，缺少力量，缺乏核心競爭力，“一遇到要較勁掰手腕時，就常常要打敗仗。”

讓“胖子”減肥，在過去的兩年中一直是汪洋的目標。

“廣東到了最危險的時刻。” 在全球經濟危機爆發的2008年，廣東省的三來一補企業有兩萬多家倒閉。實際上，比企業倒閉更糟糕的是危機暴露出來的經濟結構嚴重失衡。廣東轉型由此開始。“從某種程度來說，要感謝全球金融危機的出現，因為它辦到了政府想辦但辦不到的事。” 汪洋說。

在寒潮中，汪洋說出了“政府不救落后生產力”的話語，這一度引發了外界對廣東的廣泛批評，有報章評論指責這種說法不夠人性化。其后“騰籠換鳥”的說法也引發了企業界人士的諸多擔憂，但之后廣東省在提升自主創新能力方面頻頻出招，力度之大，前所未有。先后制定實施《廣東自主創新規劃綱要》、《關于加快高新技術產業開發區發展的意見》，加快“十大創新工程”建設。

1/2深圳31個政府部門調整為16個“委”、“局”、“辦”,精簡幅度近1/2。

2/3順德的黨政機構從41個減為16個,直接減去了近2/3。

在經濟“減肥”，練“肌肉”的同時，汪洋把另一個目標鎖定在了政府體制改革上。

2007年，甫一上任的汪洋見識了廣東的“特殊”。這一年的年底，同樣是廣東省委全會，缺席者竟達50多人，出人意料的是，之前汪洋已經在會上打過招呼。但缺席者仍然占到會議人數的10%，這讓汪洋大為震驚，他說“省委全會是廣東省規格最高的會議，研究部署工作也是最重要的內容，不能想來就來，想走就走。本來就是靠這個會議安排工作，一個部門就一個人，還沒有來，我們的決策就無法傳達，更無法執行。下一次紀委要對到會人數進行登記，形成基本的制度。”

人們在驚詫南方官員的大膽，但鮮有人意識到，在30年的開放之后，中國最前沿省份的政府官員們心態發生了什么樣的變化。

一位從廣東省調任珠海的官員本想有一番作為，然而，底下官員的消沉和散漫讓他感到無力。一天晚上，他向省里來的朋友抱怨，朋友難以置信。他當場做了這樣一個試驗：撥通一位他所重用的中層干部的電話說，“省里來了領導，我們正在商討一些事情，你也過來一起研究吧。”電話那頭傳來了這樣的聲音，“不行啊，領導，我要在家陪我老婆。”

放下電話，他說，這就是珠海的官員。朋友愕然。這個故事足以印證當地的官場風氣。

在前期的調研中，主政者汪洋同樣發現：一些黨員干部意志開始消退，拼勁松了、干勁弱了、闖勁沒了，有的無所用心、敷衍塞責，陷于文山會海，忙于迎來送往；有的愛做表面文章，不愿真抓實干，滿足于當 “傳聲筒”、做“中轉站”，習慣以會議落實會議、以文件貫徹文件；有的急功近利、心浮氣躁，不是撲下身子干實事，而是眼睛向上謀“位置”。

在之后的會議上，汪洋當眾拿出了一本《1992鄧小平南方之行》的書。他在會上舉例時特意打開書，讀了一段：“吳南生置生死于度外，他說，‘就讓我去汕頭搞實驗吧，要殺頭就殺我的頭……’”

汪洋說了自己的體會：“我一看真是激動啊，那個時候的勇氣是什么，經濟的壓力，社會的壓力，但是我們現在還有沒有？當年沒有資金就自己去找，當年搞電廠、修路什么都沒有錢，沒有技術我們就大膽引進國外先進技術，發展三資企業，這都是解放思想的成果啊，使廣東的發展實現跨越式的進步。”在這次會上，汪洋連用22個“解放思想”，向全省發出了“以新一輪思想大解放推動新一輪大發展”的動員令，并號召各級領導發揚當年“殺開一條血路”的精神。汪洋還要求，要堅持把結構調整和發展方式轉變作為保增長的主攻方向，圍繞“三促進一保持”堅定不移“騰籠換鳥”，加快建設現代產業體系。

其時，隔江的香港《文匯報》評論道：汪洋真要“殺出血路”，得面對“三座大山”──改革動力不足、官員求穩怕變、企業畏難欠進取。

這次是動真格了

在一系列緊鑼密鼓的安排后，廣東的政改拉開帷幕。

“看病要知道是什么病，還要知道用什么藥治這個病……老藥方治不好，就要找新藥。這就是解放思想的意義。”2009年年初，汪洋在廣東省兩會上意味深長地說。2009年5月初，國務院正式批復《深圳綜合配套改革試驗總體方案》，其中最重要的信號就是要進行政治體制改革。

深圳大部制率先出臺。2009年7月31日，主抓改革的深圳常務副市長李鋒宣布深圳市機構改革方案時，會場內靜得出奇，這是一次被稱為 “改革開放30年來力度最大的一次”機構改革。有消息說，在改革之前，廣東省委副書記、深圳市委書記劉玉浦每天都會接到不少來說情的電話，“接電話的時候我客客氣氣地，但是放下電話后該怎么辦還是怎么辦。”

政府機構減少15個，精簡幅度近1/2，首次整合決策、規劃職能，設立七大委員會，要求兩個月內基本完成……盡管改革的“操刀者”在不同場合傳遞過“改革即將啟動”的信息，但是具體的改革方案在從起草到正式發布的一年時間里處于嚴格的保密狀態，參加7月31日會議的許多局級干部也是在大會上才第一次獲悉了改革的全貌。“這次真的是動真格了。”經歷過七次行政體制改革、對大部門制度并不陌生的深圳政府官員不無感慨。

改革如疾風驟雨般推進著，深圳大部制的爭議還未平息，一個多月后，人們開始用“石破天驚”形容9月16日出臺的順德機構改革方案。被稱為“改革明星”的廣東佛山市順德區，進行了一場被認為是中國當下“最大膽”的“黨政大部制”改革。數量的減少只是表征之一：黨政機構由原來的41個精簡到16個，縮減近2/3，政府工作部門減少到只有10個。

需要“勇往直前”的何止順德，9月24日，廣州市委市政府召開政府機構改革動員會，公布了“大部制”改革方案。經過改革，市政府工作部門和辦事機構將由49個精簡為40個，其中調整、撤并的機構達到29個，占總數的58%。

“廣州根據自身特點，改革重點放在了城市建設和管理方面，力主往‘大城管’的方向走。”在中山大學政治與公共事務管理學院教授陳天祥看來，這是廣州此次政府機構改革的惟一亮點，“相比深圳、順德的大部制改革，廣州改得比較保守，動作較小。這與廣州的定位有關，廣州作為省會城市，不可能也不適合一瞬間動得太大。”

部門合并，副職領導激增！大部制改革推行4個多月后，幾個地市的大部制改革卻都碰到了這個同樣的難題。“汪書記對這些問題進行了回應，他說，有些地方大部制改革后，暫時不精簡人員，不減少干部職數，是改革中理順政府關系，轉變職能要付出的成本。體制理順后，這些問題可以逐步解決。”一位參加廣東省深化體制改革會議的人士告訴記者。

一切改變始自隨后，佛山、珠海、江門、東莞等地的大部制方案也陸續公布。廣州市社會科學院研究員、廣州民營經濟發展研究會常務副會長、彭澎對廣東省各地大部制改革方案進行歸納比較后，總結出了深圳、順德、廣州三種模式。“深圳模式以‘行政三分’為重頭戲，改革程度在廣東算是中等，但在國內已經是較為激進了；順德模式以‘黨政聯動’之舉讓人眼前一亮，但爭議較多，而扁平化、同類項合并、高效廉潔等多方面都有所創舉，在廣東也都屬激進，不少縣級單位都表示難以模仿學習；廣州模式雖然被一些改革學者指責為太過保守，但卻成為其他地級市效法的榜樣，其中也不乏自身特色。”

順德改革后不久，佛山市委常委、順德區委書記劉海向汪洋匯報鎮街改革情況時，會后汪洋將他留下，跟他說的第一句話就是“開弓沒有回頭箭，順德沒有退路，只能勇往直前。”

變化并非立竿見影，但其影響甚為深遠，廣東的政府“瘦身計劃”自此已從省會城市、副省級城市一直推進到地級市。

政府不能關在樓里

“該放權的放權，該松綁的松綁，鼓勵先行先試、啃硬骨頭。我們要求企業轉型升級，前提是政府的服務要轉型升級；我們希望企業提高自主創新能力，首先是政府要提高服務企業的創新能力。”2008年初汪洋如是向廣東人表態，在他看來，廣東的轉型首先是政府的轉型。

這一次，廣東省將“放權”的范圍延伸到了鎮一級。

2009年底，廣東省下發《關于富縣強鎮事權改革的指導意見》，在這份文件中規定的“放權”包括支持“有條件的縣設立海關、外匯管理、商業銀行等分支機構”，而且再度表示了對順德行政體制改革的支持。《意見》明確，省政府各職能部門和各地級以上市政府要重點研究發展改革、國土資源、環境保護、經濟和信息化、外經貿、交通運輸、住房和城鄉建設、旅游、農林水利、教科文衛、人力資源和社會保障、工商、質監、安全監管等方面管理權限的下放事項。

熟悉政府部門運作的人士稱，這幾乎將所有權力部門都“下放”了。而廣東省的意圖則是2010年的上半年在珠江三角洲地區各地級以上市為主進行推廣,并將之逐步在全廣東推開。“改革開放30年的一條重要經驗就是放權，”廣東省政府發展研究中心副主任汪一洋為此專門在廣東省委機關報撰文闡述這一道理。

⊙“廣東用一個姿態快跑了十多年，現在放緩了一些速度，調整一下姿勢，提高一下長跑動作的技術含量，應當是很正常的事情。”

⊙“如果說過去30年的發展，傍資金‘大款’是實現快速增長的重要條件的話，今后30年的發展，廣東必須靠傍科技‘大款’，來實現經濟質的飛躍。”

⊙“過去人們常說‘東南西北中，發財到廣東’，現在我們要努力做到‘東西南北中，創新到廣東’。”

——汪洋

東莞市委書記劉志庚從2007年開始就請求讓鎮黨委書記參加廣東省委全會，當時汪洋對他說：“擴權得一步一步來，不可能一步到位。”2009年，水到渠成。作為試點的東莞市下發了《關于擴權強鎮試點工作的實施意見》。按照該意見，東莞市27個部門將下放248項行政管理事項給石龍和塘廈兩個試點鎮。“上面27個部門，我們下面不能搞那么多，下面應該是全科醫生，什么都能做，做很多事情。部門精簡，權力相對集中。” 石龍鎮黨委書記冼周恩對之前跑審批、效率低下的做法深有感觸，現在石龍鎮準備以七個中心承接下放來的248項事權。

冼周恩說：“我們的政府應該在離人們最近的地方，而不能關在樓里。”

放權會帶來什么好處？在有人擔憂放權會讓基層政府權力過大時，冼周恩認為這實際上是釋放了地方的活力，因為他們最想要的只是“事權”，冼周恩打了個形象的比喻：“東莞的架構全部是縣一級的權力，現在縣級權力下放，相當于繼承法里面的財產權，在東莞，鎮和市之間不是父子關系，而是兒孫關系。現在，‘爺爺’看著這個‘孫子’逐漸長大，但還未滿18歲，就說拿些權給‘孫子’獨立行使，考慮到還有很多‘叔叔’，就把權分給很多‘叔叔’去管了。所以，這個權不是‘叔叔’的，而是‘叔叔’代管的。當‘孫子’差不多快成年，‘爺爺’就把‘叔叔’的權移交給了‘孫子’，‘叔叔’習慣了這個權力，自然舍不得，就跟‘爺爺’說這‘孫子’還不到18歲，權不能放，恰好‘爺爺’也是這么想的，所以這叫權力移交。”

在“放權”之外，一些新的舉措也在試行中，《廣東省主體功能區規劃(2010-2020)》(征求意見稿)在年初下發，汪洋率廣東省主要領導密集調研粵北地區，廣東的發展格局在“瘦身”之后開始顯露新的氣象。

廣州要有“大哥”的意識，深圳靠什么實現“三十而立”？蘿崗代表著廣東的未來。在汪洋妙語連珠的評價中，蘊含著對廣東“核心推動力”的追問，最終他將這種核心推動力定位為“自主創新”。

在年初的廣東省委全委會上，汪洋如是說：“自主創新道路是我們現在還不太熟悉,而且有許多彎道坎坷,甚至‘人跡罕至’的創新發展之路,但經過‘驚險一躍’后可能是越走越光明、越走越寬廣的康莊大道。”

在這“驚險一躍”之前的政府體制改革，可以看作是廣東在起跳前的蓄力，這種蓄力正在加速進行。

（溫海星對本文亦有貢獻）