順德：小城穿上“大部衫”

文｜本刊記者 朱文強(qiáng) 廣東順德報道

順德：小城穿上“大部衫”

文｜本刊記者 朱文強(qiáng) 廣東順德報道

位于廣東省佛山市東南部的順德區(qū)，孕育了美的、科龍、格蘭仕等眾多民族品牌。如今，這個曾經(jīng)的中國百強(qiáng)縣之首，再次以她的魄力進(jìn)行著一場實驗性的變革

順德，珠江三角洲一個總面積800余平方公里的小城鎮(zhèn)，正在進(jìn)行著當(dāng)代中國最為大膽的體制改革。

2009年12月16日，廣東省深化體制改革工作會議在珠海召開，會上中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋力推大部制改革的 “順德樣本”，并向全省推廣。

2009年9月16日，佛山市順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革動員大會上，順德“大部制”改革方案一經(jīng)公布便被輿論冠以“石破天驚”之稱。41個黨政機(jī)構(gòu)（含雙管單位）及群團(tuán)組織統(tǒng)一整合為16個大部，順德此次改革精簡幅度近2/3。

一向以創(chuàng)新著稱的順德，這次將改革的手從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域伸向了政治領(lǐng)域。作為唯一試點區(qū)，無論成敗，順德再次成為改革的先鋒隊。

順德“大部制”樣本

改革速度之快出乎所有人的預(yù)料，從宣布改革到人事變動，順德僅用了三天時間。

2009年9月14日上午，廣東省委書記汪洋批示同意順德大部制改革方案，當(dāng)天下午，佛山市召開市委常委會作內(nèi)部通報；15日上午，順德區(qū)召開黨委、行政、人大、政協(xié)四套班子黨政聯(lián)席會議，當(dāng)晚，方案一并通報給各職能局局長；16日上午召開全區(qū)科級以上干部動員大會，宣布免除22名正局長，并確定16個大部負(fù)責(zé)人和副職人員名單；17日下午，新產(chǎn)生的部門負(fù)責(zé)人首次與新聞媒體見面。

新上任的16個大部局長在21日便正式投入工作。

“大部制掛牌前后，把我們搞得很緊張，每個采訪幾乎都是臨時通知，天天加班，我估計沒有哪個政府這樣做?！币晃划?dāng)?shù)赜浾呷绱诵稳菽侨斓墓ぷ鳌Ｅc記者們相比，順德的主政者們對這次改革更覺突然，副書記、副區(qū)長們知曉自己成為改革對象，也僅僅比媒體早了6個小時。此后一天，這些副書記、副區(qū)長們搖身變成了各大局的局長，原局正職全部成了副職，副職則成為順德新設(shè)的首任“局務(wù)委員”。

順德區(qū)增設(shè)區(qū)政府政務(wù)委員，與區(qū)委常委、副區(qū)長一起兼任16個大部門的首長，并參加區(qū)聯(lián)席會議決策。聯(lián)席會議的決策直接由16個大部門落實執(zhí)行，形成“聯(lián)席會議—部門—業(yè)務(wù)科室”的決策、執(zhí)行機(jī)制。

順德區(qū)教育局是大部制改革中沒有調(diào)整的兩個部門之一，新任局長由順德區(qū)副區(qū)長曹洪彬兼任。曹洪彬是廣東2008年公選的100名年輕干部之一，2009年11月當(dāng)選順德區(qū)副區(qū)長，一個月后，成為順德大部制改革后首任教育局局長。

“大部制改革對順德教育事業(yè)發(fā)展提出了更高的要求，下一階段的主要任務(wù)是整合教育資源，構(gòu)建現(xiàn)代教育體系?！辈芎楸蛘f。

順德區(qū)委社會工作部是唯一一個新組建的黨委機(jī)構(gòu)，并且與新組建的政府機(jī)構(gòu)順德區(qū)民政宗教和外事僑務(wù)局合署辦公。這無疑是本次大部制改革中的亮點。順德區(qū)委副書記、社會工作部部長周志坤形容說：“這個部門的職能跨度之大，難以簡單概括?！表樀聟^(qū)委社會工作部以及順德區(qū)民政宗教和外事僑務(wù)局，是由原來的五個職能部門和五大群眾組織組合而成，包括原來的統(tǒng)戰(zhàn)部、農(nóng)村工作部、民族宗教事務(wù)局、外事僑務(wù)局、民政局，以及工會、團(tuán)委、婦聯(lián)、殘聯(lián)和工商聯(lián)。

“黨政聯(lián)動是順德此次改革的一個主要特點。我個人長期在基層工作，在基層最關(guān)鍵的就是要解決問題，這是我們的出發(fā)點?！狈鹕绞形Ｎ?、順德區(qū)委書記劉海如此評價這次“突如其來”的改革。

廣州市社會科學(xué)院研究員彭澎說：“這是深圳改革方案沒能突破的，相對來說，也是順德這種層級進(jìn)行這種試探所擁有的特殊優(yōu)勢。這種試探性改革首先突破了原來‘黨政分開’的認(rèn)識水平。”

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)下的改革

順德的改革并非一蹴而就。

16年前，順德同樣進(jìn)行了一場標(biāo)桿性的中國行政體制改革的先行試驗。從1992年5月5日開始，順德采取“不分黨委部門或政府部門，一律按工作性質(zhì)、職能考慮撤并”。這項歷時10個月零8天的改革至1993年3月13日市委辦、市政府辦兩個辦公室合并為止。

這次改革后，順德56個黨政機(jī)構(gòu)，精簡為29個，其中政府部門為23個。撤掉了27個部、辦、委、局；各部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，精簡了125個；臨時機(jī)構(gòu)撤掉了近100個。改革前在編人員為1235人，改革后減為897人。

1999年7月27日，廣東省委、省政府正式批復(fù)關(guān)于確定順德市為率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化試點市的意見，批復(fù)同意在維持順德市目前縣級建制不變的前提下，除黨委、紀(jì)檢、監(jiān)察、法院、檢察院等系統(tǒng)和國家垂直管理部門仍維持現(xiàn)行管理權(quán)限由佛山市代管外，其他所有的經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的事務(wù)，賦予順德市行使地級市的管理權(quán)限，并直接對省負(fù)責(zé)。

2003年1月8日，順德正式并入佛山市，成為佛山的市轄區(qū)。

順德并入佛山后，被輿論解讀為人大衫小，僅過了一年便丟掉了全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)之首的位置。2000年至2003年，順德曾連續(xù)四年稱雄，2004年則被江蘇昆山趕超。

隨后的發(fā)展中，順德GDP雖然高速增長，并于2006年達(dá)到1058億，成為中國首個產(chǎn)值超千億的縣級經(jīng)濟(jì)體，但與東莞相比，上升勢頭明顯放緩。2002年，兩地GDP之比為0.69：1，到2006年變?yōu)?.40：1。

“行政級別降低后，順德的事權(quán)和財權(quán)相應(yīng)變小，投資價值自然會降低?！表樀略虚L馮潤勝說。

2007年12月，汪洋主政廣東，不久便對順德提出新的要求：弄清影響實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展存在的體制約束，繼續(xù)保持綜合配套改革試驗區(qū)的銳氣，著力在行政管理體制、財政體制、社會管理體制改革等方面積極探索。2008年10月，馮潤勝作為老干部應(yīng)邀參加了一個調(diào)研會議，會上馮潤勝和省里專員談了很多順德過去的問題，“很厲害，很尖銳?！瘪T潤勝說。

2008年9月，順德被列為廣東省第一批深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀唯一的縣級試點單位，并由中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋直接掛點聯(lián)系。11月，汪洋欽點順德參加廣東省特區(qū)經(jīng)濟(jì)會議，作為唯一的區(qū)縣級與會單位，和深圳、珠海、汕頭、廣州、湛江等一起被列入行政體制改革試點，共同探索大部制。

2008年底，《佛山市順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革方案》開始準(zhǔn)備，歷時近10個月。此次改革改變了“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單一改革模式，同步推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，深化鎮(zhèn)級行政管理體制改革，實行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”。

廣東將順德作為綜合試點，授予順德地級市管理權(quán)限。對順德放權(quán)，但不升格。省委提出珠三角一體化戰(zhàn)略，目的在于打造一個城市群，而不是在打造一個地區(qū)，順德是廣東改革一盤棋里的一個子。

“這次機(jī)構(gòu)改革，表面上看是機(jī)構(gòu)的合并，實質(zhì)上是黨政組織結(jié)構(gòu)的深刻變革，是政府職能的重大轉(zhuǎn)變。我們希望通過改革建立決策、執(zhí)行與監(jiān)督互相制約又互相協(xié)調(diào)的行政管理體制，為全國縣級行政單位改革探路?！表樀聟^(qū)委書記劉海說。

汪洋說：“作為中國改革發(fā)展的排頭兵之一，順德今天遇到的問題，其他地區(qū)明天將要遇到；順德?lián)碛行酆竦奈镔|(zhì)基礎(chǔ)、強(qiáng)烈的改革意識和豐富的改革經(jīng)驗，破解科學(xué)發(fā)展難題的能力強(qiáng)；順德名揚(yáng)省外乃至國外，在這里成功實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，示范效應(yīng)會更大?！?/p>

大部集權(quán)隱憂

2009年9月17日下午，順德區(qū)長梁維東攜手剛剛拿到任命書的16位新大部的一把手亮相媒體見面會。

順德把紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、信訪職能集中由紀(jì)委(政務(wù)監(jiān)察和審計局)行使，尤其是信訪部門歸入紀(jì)檢監(jiān)察，意味著信訪真正成為了一種監(jiān)督力量；審計是傳統(tǒng)的政府部門，順德把其歸入紀(jì)檢監(jiān)察，實際上是把部門監(jiān)督權(quán)統(tǒng)歸黨務(wù)，并新成立一個行政審批監(jiān)督室，這在全國尚屬首次。

但隨著順德7個區(qū)委常委、副區(qū)長兼任大部制的首長，在權(quán)力高度集中的同時，監(jiān)督的難度必然增加。16位大部的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力如何制衡成為目前順德大部制改革后最為關(guān)注的問題。

順德提出“決策民主化和扁平化、執(zhí)行集中化和統(tǒng)一化、監(jiān)督外部化和獨(dú)立化”，全區(qū)重大決策集中由區(qū)黨委常委、區(qū)人大常委會主任、區(qū)政府正副區(qū)長、區(qū)政協(xié)主席、政務(wù)委員組成的區(qū)聯(lián)席會議決定。

而大部后，人大、政協(xié)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何更大地發(fā)揮其作用目前仍未明確。順德官方也并未對此問題做出官方回應(yīng)。

⊙“搞學(xué)術(shù)的，要看他教育部門有什么人、科技部門有什么人；當(dāng)公務(wù)員的，要看他有沒有什么背景、跟誰的關(guān)系不錯。這種環(huán)境不會有吸引力！”

⊙“美國為什么讓全世界的人才都趨之若鶩？主要是因為它對人才的成長有一個法制環(huán)境保護(hù)。我們現(xiàn)在可能沒這個環(huán)境，很多人才，到了一個新地方，都覺得自己前途叵測，沒有保證?！?/p>

⊙“政府要像園丁一樣，創(chuàng)造有利于植物生長的環(huán)境，至于每一種植物在競爭中怎么生長，政府不可能也不應(yīng)該去刻意設(shè)計。”

——汪洋

“很多地方政府原來黨政在一個大院辦公，后來都分開辦公，形式上的分開并沒有把職能分開得很清楚，現(xiàn)在職能分清了，但又可能產(chǎn)生‘兩個政府’的誤導(dǎo)。這是值得順德黨政聯(lián)動改革注意的?！睆V州市社科院研究院彭澎說。佛山市人大代表王基國認(rèn)為，這次順德機(jī)構(gòu)改革組建區(qū)政務(wù)監(jiān)察和審計局，與區(qū)紀(jì)律檢查委員會機(jī)關(guān)合署辦公，將能起到有效的監(jiān)督作用。

順德區(qū)委書記劉海說：“以后，紀(jì)委將派駐紀(jì)檢組到各大部門，進(jìn)行有效監(jiān)督。但四位一體的決策制度沒有改變，改革后這個流程更為流暢。今后將思考人大、政協(xié)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)民主法制中如何發(fā)揮更大作用。中央有國務(wù)委員，我們設(shè)置政務(wù)委員?！?/p>

彭澎則認(rèn)為順德改革保守之處就是“人員一個不減”。精簡機(jī)構(gòu)、人員分流，歷來是行政改革的基本招式。順德改革與深圳改革最大一個共同處就是不進(jìn)行人員分流，這就使機(jī)構(gòu)改革可以減少摩擦，得以順利進(jìn)行。但是，順德改革與深圳改革在人員安排上也有不同之處，與深圳設(shè)置大量副職不同，順德副職不多，卻創(chuàng)設(shè)了政務(wù)委員、局務(wù)委員這種新型職位，據(jù)說創(chuàng)意來自國務(wù)院的國務(wù)委員。這種創(chuàng)設(shè)保證了“人員不減、待遇不降”，是一大創(chuàng)舉。但是，從長遠(yuǎn)來講，應(yīng)該考慮相關(guān)崗位的“只減不增”、自然淘汰。