旅游景區(qū)與周邊居民間和諧關(guān)系問題初探?

段華勇

(桂林漓江冠巖風(fēng)景區(qū),廣西桂林 541002)

旅游業(yè)作為永遠的“朝陽產(chǎn)業(yè)”,隨著社會的不斷進步和經(jīng)濟的日益繁榮,人們生活水平的不斷提高,在世界范圍內(nèi)得到飛速發(fā)展。中國的人均國民生產(chǎn)總值已達3 000多美元,按世界旅游組織的劃分辦法,中國旅游業(yè)發(fā)展已進入快車道,正在從一個旅游大國逐漸向世界旅游強國轉(zhuǎn)變。中國旅游正呈現(xiàn)出一幅萬花齊放、繁榮興盛的面貌,旅游景區(qū)也日益成為投資開發(fā)的熱點領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計,我國當(dāng)前由國家旅游局評定的 5A級景區(qū) 66家,4A級景區(qū) 1 008家,全國已經(jīng)評定等級的旅游景區(qū)超過 3 500家,加上一些小規(guī)模景區(qū),景區(qū)總數(shù)達數(shù)萬家。

隨著我國旅游產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展,旅游景區(qū)絕大部分已由外事接待的公益事業(yè)單位性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)橼A利性經(jīng)營單位的企業(yè)性質(zhì),景區(qū)身份、社會功能和經(jīng)營目標(biāo)的轉(zhuǎn)換,必然帶來各種利益的重新分配,也必然產(chǎn)生一些新的現(xiàn)象和問題。其中,旅游景區(qū)與周邊居民關(guān)系的問題就日益凸顯,并已嚴重影響到我國旅游景區(qū)的健康有序發(fā)展和社會和諧。由于景區(qū)建設(shè)管理者往往更加重視景區(qū)規(guī)劃建設(shè)和市場營銷,而對與周邊居民關(guān)系的處理問題重視不夠,學(xué)術(shù)界又較少實際接觸到這類問題,目前業(yè)界和學(xué)術(shù)界雖然有一些針對某一具體景區(qū)進行的論述,卻很少對這類問題進行系統(tǒng)分析和研究。景區(qū)管理者在處理這類問題時往往無章可循,頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳,疲于應(yīng)付。“農(nóng)民問題”變得越來越棘手,稍有不慎就很容易引發(fā)群體性突發(fā)事件,產(chǎn)生社會問題,使景區(qū)與居民兩敗俱傷。這已成為當(dāng)前景區(qū)經(jīng)營管理中一個亟待解決的難題。

一、旅游景區(qū)與周邊居民間和諧關(guān)系的定義與主要表現(xiàn)

所謂旅游景區(qū)與周邊居民間和諧關(guān)系就是指旅游景區(qū)在經(jīng)營發(fā)展過程中與周邊村莊或社區(qū)建立起來的一種相對穩(wěn)定的共生性戰(zhàn)略合作關(guān)系。這種關(guān)系應(yīng)從人性關(guān)懷角度出發(fā),符合人類社會發(fā)展的終極目標(biāo)和方向。該和諧關(guān)系的主要表現(xiàn)有以下幾個方面[1]:

1.生態(tài)環(huán)境和諧,文化和諧。就是說,景區(qū)的發(fā)展不能以生態(tài)環(huán)境和文化的犧牲為代價,要注意對景區(qū)本身和周邊自然環(huán)境及原生態(tài)地域文化的保護。只有擁有良好的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)地域文化,才有可能說景區(qū)與周邊居民間的關(guān)系是和諧的。

2.居民生活水平提高,社會安定,幸福指數(shù)增強。在旅游景區(qū)開發(fā)中,區(qū)內(nèi)以及周邊的自然村落及當(dāng)?shù)鼐用竦脑V求究竟是什么,它的權(quán)重程度大約是怎樣的,這些都是景區(qū)管理者和地方政府需要研究的(當(dāng)然可以借用馬斯絡(luò)的需求層次模型進行分析)。只有充分考慮到當(dāng)?shù)鼐用竦脑V求,確保社會安定團結(jié),不斷提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平,改善居民生活,使當(dāng)?shù)鼐用竦男腋Ｖ笖?shù)普遍提高,才有可能實現(xiàn)景區(qū)與周邊居民間關(guān)系的和諧。

3.景區(qū)良性循環(huán)發(fā)展,投資方、經(jīng)營者、員工和社會等多方實現(xiàn)共贏。在現(xiàn)代企業(yè)社會營銷的觀念中,要實現(xiàn)企業(yè)的良性循環(huán)發(fā)展,就需要實現(xiàn)投資方、經(jīng)營者、員工、社會、政府等多方共贏。現(xiàn)代景區(qū)作為特殊的企業(yè)形態(tài),雖說企業(yè)經(jīng)營性不斷加強,但畢竟不能忽視其社會性功能。所以要實現(xiàn)景區(qū)與周邊居民間的和諧關(guān)系,一定要有景區(qū)的良性循環(huán)發(fā)展作保證。

4.景區(qū)與周邊居民互動關(guān)系強。在景區(qū)發(fā)展中,自然村落與當(dāng)?shù)鼐用窬烤箲?yīng)該扮演什么樣的角色?能發(fā)揮哪些旅游功能?原有自然村落和當(dāng)?shù)鼐用窬烤故蔷皡^(qū)發(fā)展的累贅,還是不可分割的景觀部分,或者說是生力軍?這些問題實際上反映了景區(qū)與周邊居民的互動關(guān)系。只有讓當(dāng)?shù)鼐用褚灾魅宋痰囊庾R充分參與到景區(qū)的經(jīng)營管理或者邊際產(chǎn)業(yè)中,景區(qū)與當(dāng)?shù)鼐用袢诤显谝黄?充分平等互動,有效溝通,才能實現(xiàn)雙方的和諧共處和發(fā)展。

二、目前景區(qū)與周邊居民間存在的主要不和諧現(xiàn)象

近年來,景區(qū)與周邊居民間關(guān)系不和諧的現(xiàn)象,時有發(fā)生。以筆者所在的桂林市為例,就出現(xiàn)過龍勝龍脊景區(qū)的村寨居民因為景區(qū)利益分配的分歧而封阻景區(qū)道路、平樂仙家溫泉景區(qū)村民因與投資方的矛盾激化而發(fā)生械斗、蘆笛景區(qū)長期以來存在的與周邊村民的土地和路權(quán)之爭、靈川世紀冰川景區(qū)在開發(fā)過程中發(fā)生的與村民的爭斗、靈川古東瀑布景區(qū)與當(dāng)?shù)卮迕竦睦婕m紛等。其他一些地方,比如張家界森林公園、杭州西湖、四川都江堰和青城山等著名景區(qū),也都存在和發(fā)生過與當(dāng)?shù)鼐用裨诶娣峙洹⒔?jīng)營管理等方面的矛盾糾紛。

這些例證都是景區(qū)與周邊居民間關(guān)系不和諧的表現(xiàn)。可以毫不夸張地講,目前景區(qū)與周邊居民間的矛盾相對過多,相互關(guān)系過于緊張,總體是不和諧的。就桂林來說,據(jù)調(diào)查,桂林 60余家規(guī)模以上景區(qū)中,90%以上的都或多或少存在與周邊居民間關(guān)系的不和諧因素。歸納起來,目前景區(qū)與周邊居民關(guān)系的不和諧現(xiàn)象主要有以下幾類:

(一)景區(qū)征地、拆遷產(chǎn)生的不和諧現(xiàn)象

目前,旅游景區(qū)與農(nóng)民因為征地、拆遷而產(chǎn)生的問題相對較多,矛盾比較突出,引發(fā)的不和諧現(xiàn)象也相對比較普遍。景區(qū)在開發(fā)建設(shè)過程中,采用租用或購買等形式征集到景區(qū)開發(fā)建設(shè)所必須的土地,同時對景區(qū)建設(shè)范圍內(nèi)的原有農(nóng)民住宅等建筑物進行拆遷,在這個過程中,很容易與周邊居民發(fā)生沖突,引發(fā)不和諧現(xiàn)象。而隨著景區(qū)的發(fā)展,原有土地?zé)o法滿足景區(qū)的發(fā)展需要,需在原有土地基礎(chǔ)上再征用土地用于興建停車場、游客中心等二次開發(fā)建設(shè)項目,或者出于景區(qū)旅游資源保護的需要,在對景區(qū)核心范圍或緩沖范圍內(nèi)的各種建筑物進行拆遷的過程中,也可能會引發(fā)與當(dāng)?shù)鼐用竦臎_突。

(二)農(nóng)民自主創(chuàng)收與景區(qū)規(guī)范化管理之間出現(xiàn)的不和諧現(xiàn)象

中國自古就有“靠山吃山,靠水吃水”的傳統(tǒng),所以,旅游景區(qū)周邊的居民自然會產(chǎn)生“此樹是我栽,此路是我開”、依靠景區(qū)發(fā)家致富的思維。尤其是在景區(qū)開發(fā)建設(shè)完成并逐漸成熟后,游客的增多必然帶來大量的商機。一些精明的居民很快就會發(fā)現(xiàn)其中有利可圖,他們就會利用自身的優(yōu)勢擺攤設(shè)點出賣當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品、開辦農(nóng)家飯店、農(nóng)家旅舍等,部分居民也會采取尾隨兜售等手段進行自主創(chuàng)收。其實,這種現(xiàn)象本屬人之常情。旅游扶貧,促進地方經(jīng)濟發(fā)展,帶動百姓致富,這正是中央和政府發(fā)展旅游的主要目標(biāo)之一,也是旅游景區(qū)社會化功能的體現(xiàn)。如果對居民依托景區(qū)自主創(chuàng)收進行合理的規(guī)范引導(dǎo),還能給景區(qū)增添人氣,完善補充接待設(shè)施能力,增加民俗特色等。但很多景區(qū)缺乏這方面的管理經(jīng)驗,面對地方居民高漲的創(chuàng)收熱情,景區(qū)往往會認為這是與其爭利,影響景區(qū)形象,帶來安全隱患,流失市場客源等。加上本應(yīng)該在這方面大顯身手的地方政府,往往管理缺位,不加以合理規(guī)范引導(dǎo),在景區(qū)與周邊居民間調(diào)和,這也導(dǎo)致農(nóng)民與景區(qū)之間的沖突,產(chǎn)生不和諧現(xiàn)象。

(三)景區(qū)道路交通引發(fā)的不和諧現(xiàn)象

旅游景區(qū)的交通是很關(guān)鍵的,保持一條高速暢通的道路對景區(qū)十分重要。但是,周邊居民在生產(chǎn)生活中,往往共用或者占用景區(qū)道路,妨礙游客與旅游車輛的通行。再就是,有時當(dāng)?shù)鼐用耧曫B(yǎng)的家禽、家畜被旅游車輛撞傷、撞死所導(dǎo)致的賠償問題也較易引發(fā)司機、游客和居民間的爭執(zhí),進而影響景區(qū)的客源市場和正常經(jīng)營發(fā)展。另外,極少數(shù)周邊居民由于對景區(qū)存在抵觸心理,出于對景區(qū)的打擊報復(fù)而對景區(qū)道路進行有意阻礙、破壞,或者故意丟棄死雞、死鴨,讓旅游車輛碾壓,然后進行索賠。

(四)景區(qū)嗓音、污染引發(fā)的不和諧現(xiàn)象

景區(qū)在開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營過程中,必然會產(chǎn)生較多的污水、噪音、生活建筑垃圾等,這類問題有時會對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成很嚴重的破壞。如果景區(qū)對此不予重視,不向周邊居民進行合理解釋,采取必要措施,進行一定經(jīng)濟補償,周邊居民就會對景區(qū)和游客產(chǎn)生敵意,進而引發(fā)沖突。

(五)農(nóng)民倒賣景區(qū)門票引發(fā)的不和諧現(xiàn)象

隨著經(jīng)濟的發(fā)展,休假制度的完善,公路交通的發(fā)達,以自駕車為主的自助游客會越來越多,這是一個發(fā)展趨勢。由于當(dāng)前國內(nèi)景區(qū)一般都設(shè)有市民價、旅行社團體價等差別優(yōu)惠價格,在利益的驅(qū)使下,當(dāng)?shù)夭糠志用窬蜁扇∨c景區(qū)部分不良工作人員勾結(jié)或聯(lián)合當(dāng)?shù)芈眯猩绲仁侄?攔截景區(qū)的自助游客,以優(yōu)惠代購門票等形式倒賣景區(qū)門票。在部分問題嚴重的景區(qū),甚至有當(dāng)?shù)鼐用癫毁徠倍苯訋ьI(lǐng)游客抄小道進入景區(qū)游覽的情況。這一問題在桂林大榕樹景區(qū)就非常嚴重。隨著自駕車等自助游客的增多,如果景區(qū)不采取有力對策,倒票現(xiàn)象將越來越嚴重。這就影響了景區(qū)的門票收入,更為重要的是會帶來景區(qū)價格體系和渠道管理的混亂,破壞景區(qū)的正常經(jīng)營,影響景區(qū)的發(fā)展和社會的和諧。

(六)景區(qū)與周邊居民對水、電、山林等資源的爭搶引發(fā)的不和諧現(xiàn)象

旅游景區(qū)還經(jīng)常因為旅游生產(chǎn)經(jīng)營和生活用水、用電等與周邊居民生產(chǎn)生活用水、用電之間產(chǎn)生沖突、爭奪。這是景區(qū)與周邊居民在有限的資源之間進行的較量。這個不和諧現(xiàn)象在一些經(jīng)營漂流、瀑布等水上項目的景區(qū)中尤其顯得突出。在枯水季節(jié),桂林冠巖景區(qū)的地下河漂流和瀑布往往就會因當(dāng)?shù)鼐用襁^量引水灌溉、生活而受到一定影響。

三、景區(qū)與周邊居民間不和諧關(guān)系產(chǎn)生的深層次原因分析

(一)土地的征用、拆遷

土地征用和拆遷補償問題是一個十分敏感的問題,也是中國土地征用制度中急需解決的一個關(guān)鍵性問題,是大部分旅游景區(qū)與農(nóng)民問題產(chǎn)生的根源。

引發(fā)這類問題的很大一部分原因是景區(qū)建設(shè)管理者在征地過程中未按照程序、按照公平合理的原則征地,而往往在地方政府所謂的招商引資政策的支持下,以犧牲農(nóng)民利益為代價,低價圈地,超范圍圈地,不按程序圈地。其次就是,景區(qū)在征地或拆遷后支付的征地拆遷款項,往往繳納到當(dāng)?shù)卣蛏霞壵?而作為土地的實際使用者的農(nóng)民,在失去了土地資源后,卻往往無法真正得到征地拆遷款,或者僅由上級政府象征性地撥付少量征地款給村組,再由村組分配到村民手中。在這個超長的征地拆遷“生態(tài)鏈”中,由于缺乏公開透明的有效監(jiān)督機制,很多環(huán)節(jié)甚至滋生出各種貪污腐敗行為。貪污腐敗行為往往使得景區(qū)與農(nóng)民的矛盾進一步激化,并有可能演化為群體性上訪事件或者暴力沖突。再者就是,雖然景區(qū)公平合理地、依照程序依法依規(guī)地進行征地并支付了征地款項,但隨著景區(qū)的開發(fā)、社會的發(fā)展,景區(qū)及周邊土地必然升值。巨大的土地價差,使部分失地農(nóng)民產(chǎn)生土地被掠奪的不平衡心態(tài),這一情緒化的心態(tài)如未得到及時的疏導(dǎo),就有可能演化成為景區(qū)與農(nóng)民雙方?jīng)_突的導(dǎo)火線。當(dāng)然,還有其他的一些原因,如隨著土地被征用,農(nóng)民失業(yè),在未得到合理安置的情況下,部分弱勢群體無所事事,也很容易滋生出景區(qū)與農(nóng)民間的各種問題。

(二)中國農(nóng)民數(shù)千年來的小農(nóng)經(jīng)濟思維的影響、農(nóng)民過度貧窮的影響

一般來說,旅游景區(qū)特別是中國西部地區(qū)的旅游景區(qū)所在地,以前大多屬于經(jīng)濟相對落后地區(qū),當(dāng)?shù)鼐用裨瓉硪话阆鄬ω毟F閉塞,受教育程度較低。

受幾千年來封建社會的影響,小農(nóng)經(jīng)濟意識在中國農(nóng)村可謂根深蒂固。土地是農(nóng)民的經(jīng)營之本,是“農(nóng)民的命根子”,中國傳統(tǒng)農(nóng)民更多地習(xí)慣于“日出而作,日落而息”的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式。一旦土地被征用,原有生活模式被打破,剛剛洗腳上田的農(nóng)民被推向市場經(jīng)濟大潮,由于缺乏商品經(jīng)濟意識,缺乏更多的生存技能,在無法得到更多有力的幫助下,部分農(nóng)民的生產(chǎn)生活會陷入困境,引發(fā)心理焦慮。所以說,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與旅游景區(qū)這一新型產(chǎn)業(yè)間的巨大差異是旅游景區(qū)與周邊居民不和諧現(xiàn)象產(chǎn)生的根本。

(三)景區(qū)管理方式粗暴,對周邊居民問題不重視

部分旅游景區(qū)的管理者管理方式粗暴、對周邊居民問題不重視,這也是兩者之間矛盾沖突和不和諧現(xiàn)象的重要成因之一。大部分旅游景區(qū)往往將精力更多地投入到景區(qū)項目的開發(fā)建設(shè)、資金運作、景區(qū)客源市場開發(fā)等方面,而忽略了與當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)系處理的重要性。還有部分旅游景區(qū)的管理者,由于缺乏對農(nóng)民的階級弟兄感情,對周邊居民問題處理態(tài)度驕橫,手段單一,方式粗暴,不但無助于問題的解決,反而進一步激化了矛盾。

(四)景區(qū)所在地基層政府的不作為,惡化了景區(qū)與周邊居民的關(guān)系

中國當(dāng)前景區(qū)所在地的部分地方政府的不作為,也是景區(qū)與周邊居民不和諧現(xiàn)象頻發(fā)的重要原因之一。擁有公權(quán)力和其他資源的基層政府,在旅游景區(qū)和地方居民之間本應(yīng)該是一個天然的仲裁者和保護屏障,努力協(xié)調(diào)解決問題,既要保護景區(qū)的合法經(jīng)營,也要保護地方居民的利益。但是,當(dāng)前很多景區(qū)所在地的基層政府往往缺乏服務(wù)意識,未能很好地貫徹黨中央和國務(wù)院為民謀利、為民造福的政策。他們往往把地方旅游資源當(dāng)成地方政府的自留地,把景區(qū)當(dāng)成搖錢樹,不能協(xié)調(diào)各方關(guān)系以有效地解決景區(qū)和居民間的矛盾和問題,甚至與一些不法居民或者不良景區(qū)經(jīng)營者勾結(jié)在一起,充當(dāng)“保護傘”,貪污腐敗,進一步激化了景區(qū)與居民的矛盾,干擾了景區(qū)的正常經(jīng)營。

(五)目前在政策導(dǎo)向和執(zhí)行上存在對農(nóng)民不公平合理的地方

“農(nóng)民和農(nóng)村問題是中國最重要的問題”。我黨一直都很重視農(nóng)民和農(nóng)村問題,中國革命的成功很大程度上是依靠農(nóng)民階層的。但事實上,建國以來,出于優(yōu)先發(fā)展工業(yè)、壯大國民經(jīng)濟的考慮,我們一直執(zhí)行的是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的政策。現(xiàn)在,中國的工業(yè)經(jīng)濟已逐步發(fā)展壯大起來,而農(nóng)業(yè)經(jīng)濟由于投入不夠,發(fā)展緩慢,相對落后。中央已認識到這一點,并開始實施史無前例的免征農(nóng)業(yè)稅等扶植農(nóng)業(yè)發(fā)展政策。但很多原來對農(nóng)民相對欠公平的政策法規(guī)的修改完善需要一個過程,在現(xiàn)階段,還存在著較多的對農(nóng)民不合理的政策法規(guī)。在景區(qū)開發(fā)征地等過程中,尤其如此。由于決策和執(zhí)行過程缺乏透明度和必要的監(jiān)督機制,農(nóng)民的利益無法得到強有力的保障,先天弱勢的農(nóng)民在難以通過法律途徑討回公道的情況下,只有走上對立沖突的道路。

(六)對周邊居民教育引導(dǎo)不夠

由于景區(qū)所在地一般相對比較落后,當(dāng)?shù)鼐用袼艿慕逃毡檩^少,很多處于文盲或半文盲狀態(tài),他們對新生事物接受相對較慢,看待問題較容易關(guān)注眼前利益。作為相對強勢方的景區(qū)和地方政府,有責(zé)任和義務(wù)給予當(dāng)?shù)鼐用褚恍┍匾慕逃鸵龑?dǎo),使居民改變對新生事物的看法,充分認識到景區(qū)對地方經(jīng)濟社會等方面的意義,認識到只有景區(qū)和地方相互和諧發(fā)展,才能真正維護好景區(qū)和當(dāng)?shù)鼐用竦拈L遠利益。但是,作為相對強勢方的景區(qū)和地方政府,目前在這方面卻做得不夠。

四、如何打造和諧的旅游景區(qū)與周邊居民關(guān)系

(一)景區(qū)征地、拆遷與周邊居民關(guān)系的處理

基于以上土地征用、拆遷引發(fā)不和諧現(xiàn)象原因的分析,借鑒世界發(fā)達國家和地區(qū)的土地征用、拆遷補償制度,我們可以得到如下啟示:第一,對當(dāng)前征地、拆遷補償制度進行全面檢討,向社會公開征集意見,尤其是廣泛聽取基層農(nóng)民群眾的呼聲,重新制定出符合當(dāng)前實際的政策法規(guī)。第二,遵循市場原則,提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。我們應(yīng)借鑒大多數(shù)國家和地區(qū)的做法,提高征地補償標(biāo)準(zhǔn),以市場作為基礎(chǔ),將土地補償費、青苗及建筑物、構(gòu)筑物補償費、殘地補償費等主要補償項目的補償價格參照當(dāng)前土地市場的價格,充分體現(xiàn)“效率、公平”原則。第三,合理分配征地補償費用。中國現(xiàn)行法律制度對“集體”界定模糊,村干部成了集體組織的“代言人”,現(xiàn)實中,以村民委員會的名義來強占僅有土地使用權(quán)的農(nóng)民的土地補償費的事件時有發(fā)生,作為弱勢群體的農(nóng)民在由征地補償費用引發(fā)的爭議中顯然處于不利地位。因此,國家應(yīng)進一步明確界定農(nóng)村土地征用補償?shù)氖芤嬷黧w,一方面使農(nóng)民不會因喪失土地使用權(quán)而喪失土地收益權(quán),能較好地保護農(nóng)民的合法權(quán)益,另一方面也可以有效地防止集體財產(chǎn)的流失。第四,建立健全決策和執(zhí)行的公開透明以及監(jiān)督機制,對比較大的征地、拆遷項目,有必要的話,可采取價格聽證等方式,工作小組中適當(dāng)吸納基層農(nóng)民代表,確實保護農(nóng)民利益。第五,征用土地補償方式應(yīng)多樣化。借鑒日本、德國等國家的經(jīng)驗,土地征用的補償方式既可以采用貨幣補償,也可以采用實物補償。實物補償又可以采取留地補償和替代地補償相結(jié)合的方式,從而有效保障和維護被征地農(nóng)民的切身利益。第六,對于征地、拆遷補償款項,不能簡單地一補、一分了之,可以聯(lián)合當(dāng)?shù)卮迕窠M織或上一級政府,在征得民意的情況下成立土地補償發(fā)展基金,根據(jù)實際情況和資源優(yōu)勢,幫助當(dāng)?shù)剞r(nóng)民建立經(jīng)濟實體,發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟,使失地農(nóng)民有所為,有所靠,不至于坐吃山空,無所事事。第七,建立土地糾紛仲裁機構(gòu)。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民法律意識的增強,由征地引發(fā)的矛盾特別是對補償費用的爭議會越來越多。按照目前法律規(guī)定,發(fā)生土地補償費用爭議的,應(yīng)由縣級以上政府協(xié)調(diào),協(xié)調(diào)不成的則由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。這種由政府當(dāng)裁判員的做法,不符合國外通常是由獨立于政府的機構(gòu)來仲裁征地糾紛的國際慣例。因此,有必要建立專業(yè)的仲裁機構(gòu)來裁決征地糾紛,這樣可以有效地保護國家、集體、農(nóng)民三者之間的合法權(quán)益,公平合理地予以調(diào)處。

(二)重視景區(qū)與周邊居民間的和諧關(guān)系,成立居民關(guān)系處理小組

景區(qū)要處理好與周邊居民間的和諧關(guān)系,首先要重視這一問題,然后具體研究不和諧現(xiàn)象的成因,制定對策,對癥下藥。有條件的可設(shè)立居民關(guān)系處理小組,條件不成熟的起碼也要指定專人負責(zé)。

居民與景區(qū)是魚水共存關(guān)系。做周邊居民工作的,對村民或社區(qū)居民一定要有階級弟兄感情,要改變以往態(tài)度驕橫、工作方式簡單粗暴的狀況,和居民平等相處,以誠相待,了解他們的思想和生活方式,融入他們的生活中,建立相對穩(wěn)定和諧的關(guān)系。景區(qū)居民關(guān)系處理小組成員或者負責(zé)人要學(xué)習(xí)法律知識,掌握中央和地方關(guān)于地方居民的政策和法律法規(guī)。在處理周邊居民關(guān)系時要公平合理,合情合法,要做到公開透明,在不涉及原則利益和不違反國家法律政策的情況下,要考慮到地方居民屬于弱勢群體,能夠向居民適當(dāng)傾斜的,則應(yīng)當(dāng)傾斜。

(三)讓周邊居民參股、參與經(jīng)營、利潤共享

景區(qū)在開發(fā)征地、拆遷過程中,在補償款支付方式問題上,可適當(dāng)考慮部分土地折價入股的形式,讓農(nóng)民與景區(qū)發(fā)展捆綁在一起,利潤共享,風(fēng)險共擔(dān)。只要有了共同的利益,景區(qū)變?yōu)橥顿Y方和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民共同擁有,景區(qū)和農(nóng)民的各種問題自然就迎刃而解了。如果景區(qū)的開發(fā)建設(shè)已經(jīng)完成,無法或不便讓農(nóng)民入股景區(qū)整體,還有一個辦法就是景區(qū)在開發(fā)二次收費項目時,比如滑道、馬車、餐廳等,都可以考慮讓部分當(dāng)?shù)剞r(nóng)民(也可以是以村組形式參與)參股經(jīng)營。這樣,既能充分利用農(nóng)民的勞動力優(yōu)勢,發(fā)揮農(nóng)民所長,又能和農(nóng)民結(jié)成利益共同體,化解矛盾沖突。

(四)對山林等資源采取“兩權(quán)分離”的管理模式

山地面積比較大的風(fēng)景名勝區(qū),在對山林等資源的處理上,可借鑒福建武夷山景區(qū)實行的山林“兩權(quán)分離”管理模式,即武夷山景區(qū)內(nèi)林地、林木所有權(quán)歸村委會所有,使用管理權(quán)歸景區(qū)管委會,由景區(qū)管委會統(tǒng)一管理,有償使用。景區(qū)管委會向村委會支付有償使用費。有償使用費的標(biāo)準(zhǔn)以2006年景區(qū)、景點門票收入和雙方約定的每畝山林每年 26元為基數(shù),根據(jù)景點門票收入增長比例,有償使用費同比例增加。如今后國家對風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的林地、林木所有權(quán)、使用權(quán)有新的規(guī)定時,按新規(guī)定辦理;同時,國家賦予風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)集體或村民其他山林的權(quán)利和優(yōu)惠全面落實到村。

武夷山景區(qū)通過實行“兩權(quán)分離”的管理模式,建立有償使用機制,確保了景區(qū)周邊村民的利益,形成了景區(qū)與村民和諧發(fā)展的良好態(tài)勢,在保護武夷山世界雙遺產(chǎn)和打造世界級精品景區(qū)的道路上邁出了重要的一步,取得了實效。

(五)景區(qū)積極為地方公益事業(yè)做貢獻

為打造旅游景區(qū)整體形象,同時也為進一步推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,景區(qū)應(yīng)堅持把農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施配套、旅游集鎮(zhèn)建設(shè)納入旅游規(guī)劃,統(tǒng)籌考慮,同步協(xié)調(diào)發(fā)展。景區(qū)可聯(lián)合地方政府聘請專家編寫景區(qū)發(fā)展和地方建設(shè)規(guī)劃。投資新建或者改造升級旅游公路、村級公路,以便解決農(nóng)民行路難的問題,緩解景區(qū)與農(nóng)民的道路爭搶矛盾。為旅游景區(qū)及沿線農(nóng)戶實施人畜安全飲水工程改造,解決景區(qū)農(nóng)民飲水難的問題。投資新建移動和聯(lián)通數(shù)字基站、程控電話架設(shè),解決農(nóng)民通訊難的問題。投資實施電力擴容、增容工程,解決農(nóng)民用電難的問題。建設(shè)垃圾處理場,改建自來水廠,綠化、美化、亮化街道。總之,通過旅游開發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè),不僅能改變鄉(xiāng)村的面貌,改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳顥l件,給人民群眾帶來便利,同時也能為景區(qū)營造良好的外部環(huán)境,提升景區(qū)形象。

(六)吸納當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè),讓農(nóng)民真正感受到實惠

中國中西部地區(qū)旅游資源富集,文化底蘊深厚,具有發(fā)展旅游業(yè)的得天獨厚的優(yōu)勢,但經(jīng)濟發(fā)展相對滯后。開發(fā)這些地方的旅游業(yè),以帶動整個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展,特別是使當(dāng)?shù)囟嘤噢r(nóng)村勞力能夠就業(yè),使農(nóng)村面貌發(fā)生較大改變。這也是溫總理關(guān)注的旅游要做的4個主要貢獻之一。

旅游業(yè)屬勞動密集型產(chǎn)業(yè),就業(yè)門檻相對較低,吸納勞動力數(shù)量大,勞動轉(zhuǎn)崗適應(yīng)快,具有安置當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)優(yōu)勢。景區(qū)在開發(fā)經(jīng)營時,通過組織勞務(wù)、旅游服務(wù)、旅游景區(qū)聘用、工程施工等方式,為安置農(nóng)村勞動力找到出路。旅游景區(qū)通過安置當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè),不僅可以帶動地方經(jīng)濟發(fā)展,而且可以維護社會治安。對景區(qū)而言,由于就近使用,在勞動力使用成本方面也能有所節(jié)約。

(七)加強對景區(qū)周邊居民教育引導(dǎo),共建和諧大社區(qū)

景區(qū)、山區(qū)居民之所以貧困,固然受環(huán)境條件和生產(chǎn)方式制約,但文化落后也是一個重要原因。尤其是農(nóng)村居民的科技文化素質(zhì)偏低,是導(dǎo)致其貧困的關(guān)鍵性因素。旅游景區(qū)在發(fā)展旅游業(yè)時,應(yīng)把加強景區(qū)管理與居民培訓(xùn)緊密結(jié)合起來,扶智扶本,努力提高當(dāng)?shù)鼐用窨茖W(xué)文化素質(zhì)。例如湖北東星公司和鐘祥市旅游管理部門積極組織農(nóng)民學(xué)習(xí)環(huán)境衛(wèi)生、禮節(jié)禮儀、科學(xué)種養(yǎng)等方面的知識,組織景區(qū)所在地的鎮(zhèn)村干部及部分農(nóng)民代表赴張家界、峨眉山等旅游業(yè)發(fā)達地區(qū)學(xué)習(xí)考察當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)展“農(nóng)家樂”的旅游經(jīng)驗,不斷轉(zhuǎn)變觀念,解放思想,開闊思路,堅定發(fā)展旅游業(yè)信心。通過培訓(xùn),能進一步強化當(dāng)?shù)鼐用竦穆糜畏?wù)意識、安全意識、衛(wèi)生意識,提高居民的綜合素質(zhì),共建和諧大社區(qū)。

(八)加強與地方基層政府部門合作

旅游景區(qū)的經(jīng)營,涉及到方方面面,與當(dāng)?shù)鼗鶎诱块T、公安機關(guān)等搞好關(guān)系是很重要的。和當(dāng)?shù)卣⒋褰M、公安機關(guān)搞好關(guān)系,形成友好共建式的關(guān)系,有利于為景區(qū)營造一個良好的經(jīng)營環(huán)境,共同對當(dāng)?shù)鼐用襁M行合理的引導(dǎo)教育,協(xié)調(diào)處理各種地方關(guān)系。一旦有突發(fā)事件產(chǎn)生,良好的地方關(guān)系也能使景區(qū)及時得到當(dāng)?shù)卣c公安機關(guān)的支持,及時化解矛盾,解決糾紛。

一個群體、一個單位、一個地方,都會有意見領(lǐng)袖,現(xiàn)代企業(yè)管理都非常重視發(fā)揮意見領(lǐng)袖的作用,在景區(qū)與周邊居民建立和諧關(guān)系時,同樣也是如此。所以,景區(qū)不但要和當(dāng)?shù)卮褰M干部建立友好關(guān)系,還要主動分析當(dāng)?shù)氐囊庖婎I(lǐng)袖,并與之共建和諧關(guān)系。

(九)旅游扶貧、支持周邊居民自主創(chuàng)業(yè)

景區(qū)開發(fā)建設(shè)后,景區(qū)可以聯(lián)合當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門,在符合景區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃管理的情況下,扶持幫助景區(qū)周邊居民開辦與旅游相關(guān)的餐館、旅社、商店等“農(nóng)家樂”項目。景區(qū)也可劃出特定范圍,讓地方居民擺攤設(shè)點銷售土特產(chǎn)品。以旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動景區(qū)周邊居民致富,是旅游業(yè)的一項重要功能和義務(wù)。同時,通過合作和收入再分配機制,在鼓勵一部分人先富起來的同時,帶動其他居民創(chuàng)業(yè)或就業(yè),逐步實現(xiàn)共同富裕。

桂林漓江冠巖風(fēng)景區(qū)在這方面做得相對比較成功。在景區(qū)的支持幫助下,景區(qū)所在地草坪回族鄉(xiāng)廣大農(nóng)民紛紛興辦“農(nóng)家樂”旅游,依靠旅游發(fā)家致富,取得了明顯效果,農(nóng)民的收入大大增加,農(nóng)民生活發(fā)生了質(zhì)的變化,正由貧窮溫飽向小康型過渡。草坪鄉(xiāng)也由一個極度貧窮落后的民族鄉(xiāng)發(fā)展成為桂林的特色旅游經(jīng)濟鄉(xiāng)鎮(zhèn)。“開發(fā)一個景區(qū),帶動一方經(jīng)濟,致富一方百姓”,《中國旅游報》、《桂林日報》、新華社等先后對此進行了系列報道。

(十)旅游景區(qū)發(fā)展帶動地產(chǎn)升值、讓周邊居民從中整體得到實惠

旅游景區(qū)開發(fā)建設(shè)和發(fā)展,必然給景區(qū)所在地帶來大量的投資創(chuàng)業(yè)機會,也會帶動地方土地、房產(chǎn)等資產(chǎn)的整體升值。景區(qū)在這方面應(yīng)該主動引導(dǎo),條件成熟的還可以考慮引進房地產(chǎn)開發(fā)商,在不影響景區(qū)和地方生態(tài)環(huán)境的情況下發(fā)展旅游地產(chǎn),帶動旅游地產(chǎn)經(jīng)濟,讓利與民、藏富于民。

今天看來,旅游景區(qū)和旅游業(yè)發(fā)展前景一片光明,旅游景區(qū)與周邊居民間關(guān)系,從根本上來講不是對立的。只要景區(qū)管理者和地方政府認識到處理好地方居民關(guān)系的重要性,充分研究,著眼長遠,合理規(guī)劃,及時處理,就能建立起景區(qū)與周邊居民協(xié)調(diào)發(fā)展、合作共贏的新型和諧關(guān)系。這不但是實現(xiàn)地方長治久安、景區(qū)長遠發(fā)展的保證,也是“旅游扶貧”、利國利民的根本精神之所在。

注釋:

①云南省旅游局.旅游景區(qū)開發(fā)與全面構(gòu)建和諧新農(nóng)村 [EB/OL].云南旅游電子政務(wù)網(wǎng)(2009-11-10)。

②陳先珍.山林“兩權(quán)分離”促進景區(qū)和諧可持續(xù)發(fā)展 [EB/OL].中國風(fēng)景園林網(wǎng)(2009-12-07)。

[1] 葛正忠,劉桂陽.開發(fā)一個景點拉動一方經(jīng)濟 [N].中國旅游報,2002-08 -28(14).