可持續發展背景下完善我國農業補貼的政策建議*

喬翠霞

(中共山東省委黨校科社部,山東濟南 250021)

可持續發展背景下完善我國農業補貼的政策建議*

喬翠霞

(中共山東省委黨?？粕绮?山東濟南 250021)

對農業實行補貼,從本質上講就是尋找工業化與農業長期發展的契合點,促進農業可持續發展。我國農業補貼政策“三位一體”的目標體系:經濟目標,農業生產能力的提高;社會目標,農民收入水平提高和農村社會文化生活改善;環境目標,農業生態環境保護。完善農業補貼政策,實現我國農業可持續發展:拓展對農業補貼外延的理解,加大對農村勞動力的教育培訓支出;階段性使用投入品補貼、價格補貼和掛鉤式的直接補貼政策;逐步穩妥地加大特定農業產品脫鉤式補貼,兼顧補貼政策的經濟社會雙效益;加大農業基本建設投資,改善農村生產和投資環境等。

可持續發展;農業補貼;政策建議

農業不僅具有經濟功能,同時也具有社會功能和環境功能。因此,農業的發展就不僅限于增加短期的農業產出,而是要培養其可持續發展能力,以保障人類賴以生存的基礎。對農業實行補貼,從本質上講就是尋找工業化與農業長期發展的契合點,促進農業可持續發展。

一、農業補貼與農業可持續發展的關系分析

(一)農業補貼的根本目的在于增強農業的可持續發展能力

農業可持續發展概念肇始于美國,其對應的是傳統農業。①Brown L.R.State ofWold[z].W.W Norton&Company,1989.農業可持續發展的基本思想就是把生產、資源、環境和人類的生存統一起來,從人類長遠發展和生存的角度將農業生產的生態健康性、經濟合理性同社會可接受性融為一體。作為對自然資源和環境影響最大的一種經濟活動,農業可持續發展已經被視為人類共同關注的可持續發展理論中不可或缺的重要內容。

農業補貼的依據源于農業天然的弱質性,以及較低的比較效益。其目的不單純在于從經濟上保障農民收入,保證人類糧食安全,而是維護農業作為維持人類生存基礎元素的良性、健康運行,亦即農業可持續發展。這一認識已經成為人類的共識,以OECD(經濟合作與發展組織)國家為例,其農業補貼改革已經將維持土地、水等基礎自然資源的生產能力作為一個重要目標。②Erwin Schmida,Franz Sinabell,Markus F.Hofreither,Phasing out of environmentally harmful subsidies:Consequencesof the 2003 CAP reform [J].Ecological Econpmics,60(2007):596-604;OECD.

從我國的國情看,通過政府干預提高農業可持續發展能力更加具有現實意義。首先,我國正處于工業化中期階段,這一階段的農業也正處于從傳統農業向可持續農業發展的過渡階段,能否將這一發展理念滲入到我們的農業政策中,當此轉型時期顯得尤為重要。其次,我國農業資源匱乏、資源利用率低。作為一個人口大國,我國人均耕地面積不足世界人均耕地面積的三分之一,人均水資源量僅僅為世界平均人均水資源量的四分之一。與此不相稱的是,我國對有限農業資源的利用率極低,以水資源的利用為例,有數據顯示,我國每公斤糧食的耗水量是發達國家的2-3倍。①曾凡慧:《我國農業可持續發展面臨四大制度制約》,《農村經濟與科技》2007年第10期。第三,我國農業生態破壞嚴重。長期的粗放經營給我國農業資源和農業生態環境帶來了極大的破壞。目前我國七大水系中,有一半的河段污染嚴重,農業灌溉用水除了直接使用這些污染水源外,還直接使用城市生活污水和工業廢水,加之化肥、農藥的大量使用,造成了土壤板結、肥力下降。我國農業資源“局部有所改造、整體繼續惡化”的被動局面基本沒有改變。②王冰:《我國農業可持續發展問題的探討》,《遼寧科技大學學報》2008年第2期。

農業天然地具有資源、環境依賴性,資源和環境在一定程度上能夠決定農業發展的潛力、方向和模式。所以,農業補貼的目標不應僅局限于保證當代人的生存需要,還必須著眼未來,在實現其經濟目標的同時還要兼顧社會目標和環境目標的實現。

(二)農業補貼實踐和可持續發展理念的沖突

從理論上講,農業補貼和可持續發展的目標應當是一致的,但在現實中二者卻常常發生矛盾和沖突。比如,我們一方面試圖通過補貼政策激勵農戶增加投入以增加農業產出,一方面又不得不面對化肥、農藥、除草劑等無機物的大量使用所導致的土壤退化、水源污染等問題;一方面努力加大農墾力度,增加耕地量,一方面又不得不面對森林減少和水土流失;一方面大力發展畜牧業,一方面又不得不接受過度放牧導致的草原退化等等。這種實踐與理念之間的沖突,不僅國內有,國外也有。從國內對農業補貼的研究現狀看,基于農業可持續發展視角對農業補貼問題的研究比較少,而探討農業補貼實踐同農業可持續發展之間互動關系的研究則更少。因此,我們應當更多的吸取西方發達國家農業補貼實踐的經驗和教訓,在實施農業補貼的過程中避免從走彎路。

二、立足農業可持續發展,構建三位一體的農業補貼目標體系

將農業補貼政策的實施建立在農業可持續發展的基礎上,其實質是使補貼政策不僅服務于農業的經濟功能,獲得經濟效益,同時還要服務于農業的社會功能和環境功能,獲得社會效益。根據國外學者對農業目標體系的劃分,結合我國的實際情況,我們將我國農業補貼的目標劃分為三個方面,即本文所指的“三位一體”式目標體系(見下表)。

我國農業補貼政策“三位一體”的目標體系框架

(一)經濟目標——農業生產能力的提高

H·錢納里在其《工業化與經濟增長的比較研究》一書中,曾深入分析了農業在整個經濟社會發展過程中的瓶頸作用,“如果農業維持高速增長的能力有限,那么這個部門擴張過分遲緩仍然可能阻礙整個經濟的增長?！雹跦·錢納里等:《工業化與經濟增長的比較研究》,上海人民出版社,上海三聯出版社1996年版?？梢?農業發展對于整個經濟社會體系良性發展的重要意義。不僅如此,作為人類生存必不可少的物質——農產品,尤其是糧食具有超越一般物質產品的重要意義。因此,改善農業生產條件,提高農業綜合生產能力,保障農產品供給安全不僅是我國農業發展,也是整個國民經濟發展的重要目標。這一目標又可以分為兩個層次,一是近期目標,對我國而言就是加大生產激勵,保障農產品供給,尤其是國家糧食安全。二是長期目標,指農業持續生產能力的培育和提高,這是維持一個國家和民族長期、健康發展的重要保障。

(二)社會目標——農民收入水平提高和農村社會文化生活改善

盡管國際上有學者將農民收入水平的提高歸入農業的經濟目標。但是,在我國農民收入水平提高的社會效益遠遠大于經濟效益,所以本文將其定位于社會目標。對于三農問題,無論是促進農業的發展還是加速農村經濟社會的全面發展,出發點和歸宿點都應該是增加農民收入、保護農民利益、提高農民的生活水平,這也是由農民在農村經濟、社會發展過程中的地位決定的。農民是農業發展的主體,也是承載整個農村經濟社會發展的主體,農民從事農業經營活動的積極性直接影響農業的發展。因此,保護農民利益,提高農民的生產積極性,挖掘廣大農民作為農業生產和農村經濟和社會運行的主體而蘊藏的巨大的活力和創造性是農業補貼的一項重要的社會目標,我們將其稱為農業補貼的近期社會目標。具體而言,它包括:第一,促進農民收入水平的提高;第二,保護農民利益。首先,要保障農民作為土地承包者的產權,即農民對土地等生產資料的使用權、收益權以及一定范圍內的處置權,這是市場經濟的本質要求。其次,必須重視農民作為勞動力主體的產權,這是從勞動力所有權的角度來講的。農民作為自身勞動力的主體,對自己的勞動力具有完全的產權,即勞動選擇權、勞動交換轉讓權、勞動保護和保障權、勞動報酬和收益權、勞動力再生產權、勞動力遷移和流動權勞動培訓和能力發展權。①谷書堂:《社會主義經濟學通論》,北京:高等教育出版社,2000年版。農民作為勞動力主體對自身勞動力所具有的產權是農民所具有的最主要的權利,因為農民對自己的勞動力擁有了完全的產權,就有了生產的積極性和創造性。再次,農民受教育的權利、戶口遷移的權利、擇業的權利的保護。保護農民的上述權利有利于推動農村城市化進程,開闊農民的視野,活躍農村勞動力市場和農民的思想意識,給農業和農村經濟的發展注入新的活力。此外,從長期看,農業補貼的社會目標還在于改善農村社會、文化生活環境,提高農民的物質、文化生活水平,縮小城鄉差距。

(三)環境目標——農業生態環境保護

農業可持續發展能力包括的范圍很廣,本文主要指農業的生態環境,它對農業的可持續發展具有決定意義。隨著可持續發展理論的普及,從總體上看,我國民眾對農業生態環境重要性的認識普遍提高,但是我國經濟發展發展總體水平尚不是很高,尤其是在那些尚未擺脫貧困的地區,生存的需要大大超越了對環境保護的需要。這在客觀上要求政府應充分發揮宏觀調控的作用,合理運用農業補貼手段,正確處理農業發展與農業生態環境的關系。

對農業可持續發展具有決定意義的農業生態環境要素,包括耕地、水資源、農村植被和生物多樣性等。土地和水是農業之母,但是,由于我國在工業化起步階段對農村工業的發展缺乏合理的布局,對鄉鎮企業素質的低要求、甚至無要求,一方面導致基本農田,包括一部分良田被占用;另一方面,高污染低治理或者無治理的鄉鎮企業對農田的污染、對有限水資源的污染又使得我國原本就捉襟見肘的農業資源面臨更加嚴峻的考驗。而且,作為公共性更加突出的物品,盡管農村植被和生物多樣性會直接影響農村生態環境,但這種影響往往具有明顯的滯后性特點,容易為人們忽視。因此,政府必須在農業補貼政策的制定和補貼方式的選擇上,充分考慮政策可能產生的環境效應,防止農業生態環境的進一步惡化,并根據實際情況適時實施休耕、退耕還林等農業補貼。

三、完善農業補貼政策,實現我國農業可持續發展

(一)拓展對農業補貼外延的理解,加大對農村勞動力的教育培訓支出

一般意義上,我們理解的農業補貼都是針對“三農”問題中的農村和農業,而很少將補貼同農民,尤其是農民素質的提高聯系在一起。事實上,作為農村的微觀經濟主體,農民是農業生產活動的直接承載者,其素質高低直接影響到農村的發展。換言之,先進的農業生產技術,灌溉技術、立體種植、集約經營這些屬于現代農業的概念需要與之相適應的環境背景,而農民的受教育狀況是這種背景最主要的構成要素,所以我們首先必須從思想上改變對農業補貼的片面認識,將人的因素作為農業補貼的一項重要內容予以考慮,這不僅有利于農業自身的發展,而且有利于推動農村剩余勞動力的轉移。

目前我國農民素質偏低問題已經嚴重阻礙了農村經濟、社會發展水平的提高。據統計,2006年我國農村人口總數為7.37億,其中文盲占到10.38%,小學文化占33.28%,初中文化占38.35%,高中文化占12.44%,大專生及以上者占5.56%。在這樣的基礎上,農業科技的推廣和普及、先進管理理念的傳遞、可持續農業思想的宣傳的效率是極低的。所以,農業補貼向農民傾斜的重點是加強農民文化素質的培養,如通過增加農業教育經費支出、鼓勵并扶持農業職業教育機構的成長,增加農民接受長期系統教育的機會;通過增加不定期的短期教育培訓支出,及時為農民帶去新的農業經營理念、技術、市場信息,為科教興農提供智力基礎。如美國20世紀90年代初開始推行持續農業研究與教育計劃,其主要目標就是努力實現以智力的高投入降低或減少物質的投入,以人力資本的投資代替物質資本的投資。②Board on Agriculture,National Research Council.Sustainable Agriculture Research and Education in the Field:A Proceedings[M].NationalA2 cademies Press,1991.此外,要不斷向農民宣傳國家的新政策、介紹宏觀經濟形勢,為農戶決策提供暢通的信息。

(二)階段性使用投入品補貼、價格補貼和掛鉤式的直接補貼政策

實施投入品補貼、價格補貼和掛鉤式的直接補貼政策是我國現階段激勵農戶增加農業投入、促進農業發展、實現糧食增產、保障國家糧食安全的有效途徑。但國際經驗表明,這種補貼方式容易導致對農業資源和投入品的過度使用,從而給農業生態環境帶來壓力。盡管在較長一段時間內我們還需要使用投入補貼、價格補貼和掛鉤式直接補貼促進農業生產的發展和保護農民利益,但是我們必須看到這種政策在社會績效方面的不足。一方面要在WT O規則允許的范圍內使用上述投入激勵補貼政策,另一方面,必須加強對政策社會績效的跟蹤研究,尤其是對環境效應的研究,據此適時調整補貼的力度和方式,盡可能將補貼的負面效應維持在環境可以承載的范圍內。為此,政府可以設立專項研究基金,或者成立專門研究機構對農業補貼政策的社會績效進行長期跟蹤、監測,尤其是對耕地質量、水資源、農村植被和生物多樣性的跟蹤研究,以此作為農業補貼政策調整的重要依據。

(三)逐步穩妥地加大特定農業產品脫鉤式補貼,兼顧補貼政策的經濟社會雙效益

從國家農產品尤其是糧食安全的角度抓好主要農產品,特別是糧食的生產,這是維護國家經濟安全的必要保障,世界各國在實施農業補貼時無不高度重視這一點。比如日本,其農業補貼政策的主要目標便是保障糧食安全。根據我國的國情,提高農業的綜合生產能力、保障國家的糧食安全應是現階段的主要目標。因此,盡管從農產品的比較利益上看,糧食作物大大低于經濟作物,但我們必須從戰略的角度出發,將糧食的供給作為農業補貼的長期戰略目標,處理好致富和保障國家糧食安全的關系。

國際經濟經驗表明,特定農產品的脫鉤式補貼,既可以刺激農戶對目標農產品的生產熱情,又可以最大限度地避免過度的投入激勵給農業生態環境帶來壓力,以及價格補貼帶來的市場扭曲。而且從長期看,針對糧食作物的脫鉤式農業直接補貼方式,可以比較好的兼顧經濟效益和社會效益。不過,目前我國各地實行的以計稅土地面積或計稅常年產量為依據,與農民當年糧食生產和銷售不掛鉤的糧食補貼方式,對糧食增產的激勵效果相對較弱,這同我國農業補貼政策促進糧食生產、保障國家安全的初衷是相背離的。所以,盡管脫鉤式補貼社會效益明顯,是農業補貼政策發展的方向,但在短期內,我們仍然需要根據我國的國情,穩妥、慎重地逐步推行,要兼顧補貼政策的經濟和環境目標,提高農業補貼政策的經濟和社會雙重效益。

(四)加大農業基本建設投資,改善農村生產和投資環境

在農業補貼支出中,各級政府要將眼光放長遠一些,增加財政支出中農業基本建設投資的比重,承擔起一些如路橋、水利等與農業持續發展能力息息相關的公共產品的建設。這是改善農村投資環境,增加農民收入的關鍵環節,是經濟效益和社會效益雙提高的補貼方式。在改善農村公共品方面,韓國的經驗值得我們借鑒的。韓國在1971-1982年實施的“新村運動”中,一個很重要的內容就是強化農村公共品的供給。韓國政府在這項運動中提供了大量的財政資金支持,大多數年份政府資助占總投資比例都在20%以上,有4年甚至達到40%以上。通過修建鄉村道路、小規模灌溉工程,建造供水排污系統、澡堂、洗衣房,擴張電網和通訊網絡等,韓國農村的公共品得到了極大的豐富,為韓國農業經濟的發展打下了良好基礎。需要注意的是,在加強農村基礎設施建設中,一是國家和省級財政預算內農業基本建設投資比重應適當增加,擔當起農村基礎設施建設的主要職責和引導功能,而非過多依靠縣鄉財政。二是重視對農村公路、自來水、通訊設施、垃圾處理等公共產品的建設、改建和維護。

(五)加大農業綜合開發支出,努力改善生態環境,促進農業可持續發展

農業綜合開發搞得好壞與否將直接影響到未來我國農業可持續發展能力的培養。不過,各地也應該針對本地生態環境和自然環境的特點,因地制宜確定綜合開發的重點。如山東針對本省農業發展的特點,將農業綜合開發的重點放在:以糧食主產區為重點,改造中低產田;建設優質農產品產業帶、發展各類名特優新農產品生產基地,支持農業結構的戰略性調整;增加農業科技投入、搞好適宜技術的推廣,大幅度地提高科技進步對農業增長的貢獻率;加大對農業資源的保護力度。

在農業補貼問題上,西方發達國家無論是理論還是實踐都邁出了很大的步子。由于歷史的原因,農業補貼在我國尚屬新的理論和實踐問題。在經濟全球化的背景下,農業天然具有的弱質性以及國外農產品的進入將使我國農業發展面臨嚴峻挑戰,提高農業的綜合生產能力,保障國家的糧食安全應當成為當前我國農業補貼的主要目標,同時我們也必須高度重視農業可持續發展能力的培養,始終將其作為我國農業補貼的長期目標。相關政策的制定必須立足于這一戰略高度,從控制農業生態環境、提高農村人口素質等方面不斷培育農業發展潛質,任何短期政策都不應偏離這一目標。

(責任編輯:欒曉平E-mail:luanxiaoping@163.com)

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1003—4145[2010]10—0082—04

2010-06-21

喬翠霞(1972-),女,經濟學博士,山東省委黨?？粕绮扛苯淌凇?/p>

本文系國家社科基金青年項目《完善農業補貼政策研究——農戶策略性行為與農業補貼政策的社會績效分析》(編號: 06CJY027)的部分成果。