我國海洋區域管理中存在的不協調問題及其對策研究＊

王 琪 李文超

(中國海洋大學法政學院,山東青島 266100)

我國海洋區域管理中存在的不協調問題及其對策研究＊

王 琪 李文超

(中國海洋大學法政學院,山東青島 266100)

“協調”是海洋區域管理的核心問題。海洋區域管理要協調各涉海行業間的關系、海洋區域管理部門與涉海行業的關系、管理部門各層級間的關系,以及管理部門與企業、公眾的關系等。目前在我國的海洋區域管理中,仍然存在政策法規、管理體制、用海者利益等方面的不協調,困擾著海洋的可持續發展和利用。本文針對目前我國海洋區域管理中存在的不協調問題,分析其存在的原因,并從政策制定、執法保障、制度建設、技術創新等方面尋求解決問題的對策。

海洋區域管理;協調;涉海主體

海洋區域管理是“以特定生態系統區域為地理單元,綜合運用法律、政策、計劃和傳統文化等手段,統籌協調解決區域內主要海洋問題的過程和機制”。[1](P21)海洋區域管理具有跨地區、跨行業、跨部門,涉及多產業、多學科和多領域的特征,在管理中涉及多個主體,不僅包括政府,還包括企業、第三部門和公眾等,管理起來相對復雜,管理過程中不可避免的會出現問題,而這些問題又集中體現在各項法規制度、各組織機構,以及各利益主體間的協調方面。因此,要解決海洋區域管理中的問題,首先需要解決好協調中的問題。

一、目前我國海洋區域管理中存在的不協調問題

我國海洋區域管理仍處在不斷改進和完善的階段,發展過程中還存在著諸如立法與執法的不協調,管理體制上的不協調等。

(一)海洋區域管理立法與執法的不協調

法律的建設和實施是保證海洋區域管理體系形成、鞏固、完善的條件,也是維持海洋生態平衡、保證海洋資源有序開發的基本保障。目前在海洋區域管理的法制建設中,主要存在以下方面的不協調。

1、海洋區域管理法律法規建設滯后于時代發展。我國于2002年頒布實施了《中華人民共和國海域使用管理法》,之后制定了如《海域使用申請審批暫行辦法》、《海域使用權登記辦法》等配套的法律法規,但是這些法規強制性有限,不能很好的約束各行、各業對海域開發日益高漲的熱情。中國海監第九支隊在2005年第一季度開展了巡航執法檢查,現場檢查了近20個海域使用工程項日,發現有很大一部分項目屬于“邊論證、邊施工、邊辦證”的“三邊工程”。“三邊”用海工程的出現,擾亂了國家及地方海域使用管理的正常秩序,產生了極大的負面影響。隨著21世紀海洋世紀的到來,我國亟需制定《中國專屬經濟區和大陸架法》、《海島開發管理法》、《海洋資源開發管理法》等法律,加快海洋法規與國際海洋法規接軌,盡快完善我國的海洋法律體系。

2、立法執法出現脫節。海洋環境管理“立法完善、執法不嚴”,導致有的排污工廠寧可交罰款,也不愿投入資金治理污染;有的地方政府采取地方保護主義,為保持經濟增長而不愿對造成污染的工廠進行處罰等,結果導致海洋環境的污染行為不斷加劇。因此,罰款數額必須超過治理污染投入,這樣才能真正起到以罰款促治污的目的。

3、海上監督執法部門權責不統一。現行《海洋環境保護法》確定的海洋環境保護管理體制,沒有很好發揮我國海上監督管理力量的作用。國家建成了海洋監測和海洋信息網絡系統,裝備了海監船舶、飛機等海上監督執法管理手段,成立了一支海上執法隊伍,并擁有數千人的技術保障系統,理應在保護我國海洋環境與資源免受損害方面起到主力軍的作用。然而,現行的海洋環境保護管理體制卻未能很好的發揮這支海上監督執法力量的作用,同時,海洋環境監督部門在實際執法過程中也常常面臨有權無力、有責無權、責權分離的局面,從而影響了我國海洋監督執法的權威力量。

(二)海洋區域管理體制上的不協調

海洋區域管理涉及到許多管理主體,是復雜程度較高的管理過程,需要各方面的分工與合作,目前,我國的海洋區域管理中存在著管理體制上的不協調。

首先,海洋區域管理政策的制定和管理的執行缺乏統一性。在制定海洋環境管理政策時,缺乏從整體上對我國的海洋環境管理工作進行統籌考慮和全面規劃。國家統一的海洋環境政策的調研、制定缺乏連續性和銜接性,已制定出來并實施的統一政策,沒有確定的管理部門,經常出現政策執行中的自流現象;各有關海洋部門,在組織海洋環境的開發和保護活動中,往往不注意國家海洋總政策的貫徹,只考慮本行業的海洋政策的執行,導致海洋環境的開發沒有最大限度的發揮其功能。

其次,管理主體間權限不清,部門間缺乏協調與合作。由于現行法律法規缺乏統一的協調管理機制,部門間的配合缺少約束措施,造成陸、海環境管理嚴重脫節。目前涉及海洋環境管理的機構包括環保局、海洋與漁業局、國家海洋局北海分局、海監總隊、海事局,以及海軍等多家機構,分屬不同的主管部門,依據不同的法律、法規對不同區域和類型的海洋活動進行管理和監控,由于缺乏整體的協調和管理機制,各部門各自為戰,難以形成合力。由于缺乏有效的協調機制,在海洋環境保護執法管理中還出現了部門之間或單位之間的工作既有重復和交叉,又存在互相推誘或扯皮的現象,造成“多龍鬧海”的局面。

另外,我國海洋資源的開發管理長期缺乏統一規劃、統一政策,往往開發在前,管理滯后,加之地方政府合作力度不夠等,造成了海洋區域管理的不協調。

(三)海陸界限難劃分,用海者利益的不協調

土地和海域共為領土,也是最基本的資源,前者歸土管局管,后者歸海洋局管,這是明確的。問題仍在灘涂。在當前海域管理中,對灘涂的管理,有的地方是同一部門,有的地方是多個部門,由此造成管理上的不協調。以舟山為例,舟山地處海島,不存在河口圍墾問題,所有的灘涂圍墾項目都應該屬于海域使用管理范疇;目前平均大潮高潮線為海陸分界線是國際通行慣例,國務院有關文件和相關技術規范也已認定。但是,當地水利部門認為,理論水深0米以下是海域,0米線以上為灘涂,因此,在等深線負0米線以上筑堤圍墾,是不涉及海域使用的圍墾項目。這給海洋主管部門依據《海域法》管理灘涂圍墾帶來了難度。因此,雖然《海域法》明確規定了“海岸線”,但海陸界線的劃分操作起來仍是比較困難。

隨著海洋開發項目逐年增多,用海矛盾日益突出,糾紛不斷,經濟損失嚴重,并威脅到沿岸生產和生活。養殖擠占港口錨地,糧、葦、鹽業互相爭灘等現象普遍存在。部分單位和個人甚至將海域使用權視為所有權和管轄權,從而出現“誰有錢,誰占領;誰占領,誰所有;誰所有,誰開發”的不良現象。所以,僅憑《海域管理法》仍難以有效地協調行業用海矛盾。

(四)環境污染治理手段與科技創新步伐的不協調

我國的海洋環境污染來源有陸源污染、海上污染等。據監測,大連灣海水含油量最高超過我國《海水水質標準》三類標準25倍,其他污染物超過三類標準達7～76倍,底泥中污染物幾乎全部超標,高達10～52倍。海洋環境質量日益惡劣,致使大連灣赤潮頻發,海洋珍稀品種資源瀕于絕跡。在奧運會舉辦前夕,青島地區的海洋污染造成了海上生長了大面積的滸苔,海水富營養化的危機正在步步逼近。我國海洋污染已經到了十分嚴重的地步,且透過近幾年的海域環境質量公報可以看出,我國海洋環境的治理收效甚微(見圖1和圖2)。[2](P12)

圖1 近年來渤海環境質量

圖2 近年來全海域環境質量

海洋資源開發科技含量偏低,是導致不適度用海和海洋環境污染的重要因素。我國海洋資源開發與利用仍停留在粗放式或資源掠奪式狀態,以海洋資源為優勢的高附加值產業還沒有形成。傳統海洋資源開發的科技水平不高,科研基礎薄弱,人材缺乏,高科技研究、開發成果產業化能力還很薄弱。海洋漁業捕撈漁船還未全部機動化。海洋衛星遙感技術、深潛技術、深海資源開發技術、海洋農牧化技術、海洋化工和海洋藥物開發利用科技水平遠落后于國際先進水平。在海水資源利用方面,主要產業是制鹽業,濱海砂礦利用率、海洋能利用率低,從海水中提取其他有重大價值的產品較少,開發利用技術落后和效益低下,加大了海洋開發的盲目性,也制約了海洋經濟的快速發展。

二、海洋區域管理中存在不協調問題的原因探析

海洋區域管理的目的是協調關系、解決現實中存在的問題,平衡和促進海洋經濟、社會科學的發展。導致目前海洋區域管理不協調的原因是多方面的。

(一)海洋區域管理中的利益沖突

隨著商品經濟的不斷滲透和發展,利益己成為各行各業的首要追求目標,體現在海洋區域管理中則是海洋區域管理涉及到的主體之間利益的協調。海洋區域管理主體之間利益的沖突引起不少中央與地方、地方與地方的矛盾,區域利益常常激起地方保護主義,造成地區之間管理權利的人為分割,這些都不利于海洋區域管理的實現和海洋的發展。[3](P26)

海洋區域管理是基于生態系統的海洋區域劃分,有別于基于行政區劃的海洋管理。但是在各個生態區域中仍然包含有多個行政區域,這些行政區域的管理主體之間難以形成統一的利益目標,各區域間有自己的甚至是相互沖突的經濟利益,這在一定程度上增加了海洋區域管理的難度,同時也造成了管理上的不協調。在同一海洋區域的各級管理主體之間,不同區域管理主體之間,都存在著利益分配問題。海域使用管理中存在的矛盾沖突,海洋環境管理中存在的管理不力和海洋資源管理中存在的利用不合理等現象,從根本上說都是因為利益的沖突。這個“利益”包含有經濟利益、政治利益和文化利益,具體說來,利益沖突與分工、資源稀缺、權力分配、目標差異等有關。海洋中存在的巨大價值使人們競相爭取資源的擁有權或者使用權。但是,自然資源是有限的,由此必然造成自然資源利用中的矛盾產生。而在管理過程中,管理者作為理性的經濟人,也會因為各方的利益驅使或者誘惑而改變管理的初衷,產生海洋區域管理中的“尋租”,這必然導致管理偏離原有目標,出現管理不善或者乏力的狀況。同時,海洋本身的價值也會使管理者為了短時利益,而放棄長遠的公共目標。

(二)海洋經濟發展與海洋環境保護之間矛盾的客觀存在

開發利用海洋資源,促進海洋經濟的發展,提高人民生活的質量和水平,這是人們所期望的。然而海洋經濟發展與海洋環境保護往往處于矛盾之中。海洋經濟的發展意味著海洋產業的發展,而海洋產業的發展,往往伴隨對海洋環境的破壞。將庫茲涅茨曲線的研究成果應用于環境,給人一種印象:在經濟發展的進程中,環境先是變得惡化,而后得到改善,似乎環境污染和自然資源的衰竭是經濟發展的不可避免的代價,好像人類必須經過“先污染,后治理”的過程。的確,發展海洋經濟必然會帶來海洋環境在某種程度上的破壞,但不能對此聽之任之。在海洋經濟發展的早期階段致力于控制污染排放和資源枯竭顯然從經濟上講是合理的。因為,今天防治和治理海洋環境在某些方面的退化可能比等將來海洋環境已嚴重破壞時再治理更節省費用;而且在較早階段的治理可能會阻止海洋環境惡化的不可逆性。

(三)海洋區域管理中存在外部性和政策的滯后性

在海洋資源的使用和對所污染的環境補償中,存在著很明顯的外部效應。比如對海域的污染問題,很多廠商為了節約成本,大量的向鄰近海域投放廢水、垃圾等,對海域造成了污染。在這個例子中,廠商的行為污染了海域并且還影響了他人的福利,但是,在現實情況下,這些廠商通常是不需要為自己的行為付出經濟代價的。在我國的海洋區域管理中,諸如此類對海洋資源使用和補償存在外部效應的例子舉不勝舉。外部性存在于海洋區域管理中,導致了海洋資源價格扭曲和供求關系的異常,使得價格無法真實地反映產品的成本,缺失了價格杠桿,以及供求關系的扭曲,使得市場機制無法完成對資源的最優配置,出現了市場失靈的狀況。

在我國海洋區域管理中,存在著政策的滯后性。海洋區域管理面臨著許多時效性很強的突發事件,需要政府及時、準確的做出決策。但是,由于海洋區域管理是一項復雜的管理活動,政府在決策前必須慎重的考慮各種影響因素,導致了政府決策往往滯后于海洋突發事件的發展。這樣一來,我國海洋區域管理政策的時效性便大大降低,一定程度上造成了海洋區域管理的低效。

三、解決海洋區域管理中不協調問題的對策

(一)兼顧海洋區域管理政策制定的統一性和多樣性

海洋區域管理政策是海洋區域管理的指南針,它通過規定可操作的海洋區域管理目標和準則來規范涉海主體的活動,并建立機制確保區域政策的實現。

政策的統一性是指海洋區域管理要有統一的海洋政策作為總的準則和指導。所謂統一的海洋政策,是從維護海洋整體利益出發,綜合考慮各種海洋利用活動的政策,對涉海各行業、各部門的統一協調。如《中國海洋事業的發展》白皮書、《中國海洋21世紀議程》、《中華人民共和國海域使用管理法》等。統一的綜合性海洋政策是海洋事業發展的指導思想,對于國家海洋事業的全面健康發展起積極的引導作用。

海洋自身的特點以及海洋實踐活動的特殊性要求政策的制定必須符合區域特色。因此,在制定海洋區域政策時要體現多樣性。首先,針對海洋的自然特征和社會特征,要統籌兼顧,做出對海洋環境和資源的最優化選擇;其次,海洋區域政策在供給方式、手段安排上要形式多樣,使各管理主體有著選擇的余地;最后,實現海洋區域政策立法的多樣性。各類具體的海洋區域政策,如區域海洋資源政策、區域海洋環境政策、區域海洋漁業政策、區域海洋油氣開發政策等,作為統一的海洋區域政策分支系統,在與統一的海洋區域政策保持一致性的同時,又要在本行業中發揮著重要指導作用。

強調海洋區域政策的統一性不是為了取消多樣性,而是為了使整個海洋區域政策系統中的各子系統充分發揮作用。因此,統一性和多樣性要共存于海洋區域政策這樣一個同一體之中。

(二)加強海洋區域管理的監察執法保障能力

區域管理的最終成效能否實現除了與管理體制、社會公眾的積極參與等有直接關系外,又是與對管理措施的落實情況開展常態化的監督檢查密不可分。監督是一項重要工作。因此,在建設區域海洋管理機制時,不僅要充分考慮利用海上執法隊伍對管理措施落實情況的監督檢查,以維護區域海洋生態系統健康、實現區域經濟社會的可持續發展,還要認真考慮如何增強海上各執法隊伍相互配合、減少沖突與矛盾,特別是提高執法效率、減少因多重執法對區域內企業團體和公民的無益擾動的問題。在建設和強化區域監察執法能力時要統籌考慮現有執法力量的實際,在執法隊伍間建立有的協作機制,打破部門、行業、區域割據,開展聯合執法、綜合執法,以實現對區域管理目標的執法保障作用。

(三)完善海洋區域管理的制度建設,構建利益協調機制

海洋區域管理中利益沖突的產生與以行政區域為邊界的利益格局有著直接的關系。因此,為了保證海洋區域一體化的整合和發展,必須著手建立利益協調機制。海洋區域管理利益協調的對象十分廣泛,既包括存在隸屬關系的管理部門間的利益協調、涉海行業間的利益協調,也包括政府與企業、公眾之間的利益協調。針對不同的協調對象,選擇相應的協調制度,才能有的放矢,達到有效的協調目的。

1、會議制度。會議協調已經成為海洋區域管理中經常使用的協調手段,為了保證其規范運行,避免效率低下,應合理規定會議召開的條件、時限和會議討論內容范圍等,明確規定與會代表的比例,尤其是保證公眾、科研人員、企業的代表比例,壓縮不必要的會議,盡量縮短會議時間,減少會議消耗的人力物力,制定會議決策章程,提高會議效率。

2、臨時組織協調機構設立制度。臨時組織協調機構,容易出現設立容易、撤銷難的現象,使很多臨時機構固定化,造成機構臃腫。因此,也需對此協調方式加以制度化,明確規定設立臨時協調機構所需的條件、設立的形式、機構的職責和權限、機構的解除條件和人員去向,既保證機構的有效運作,又避免不良后果的產生,使之能夠善始善終地完成其協調職責。

3、海洋信息協調制度。海洋管理所涉及的部門往往具有較強的技術和專業性,各部門都有各自的知識優勢,并容易在實踐中形成一定的知識保護,不同的部門間很難完全溝通和了解,這就為協調部門職能的有效發揮設置了困難。因此,應該建立海洋信息協調制度,規定各涉海部門、行業、企業所應公開的信息,以及涉及具體海洋管理事務時,各部門應提供的協助信息,以便于協調工作更加科學合理,避免協調的不公,出現協調中的新矛盾。

4、協調檢查制度。為了保證協調的有效性,應該設立相應的協調檢查制度,對各個協調部門一段時間內的主要協調事項定期檢查,總結協調的效果,對存在的問題進行分析,形成協調考核辦法,制定考核條例和細則,使協調工作不致流于形式,有名無實。[4](P43)

(四)加強海洋區域管理的公眾協同參與

海洋區域協調管理離不開與用海者的橫向聯系,用海者的參與對于有效的海洋區域管理至關重要。我們可以借鑒國外水資源管理中公眾參與的已有成果,并將其逐步運用到海洋區域管理的公眾參與機制的建設中來,將海洋區域管理提高到一個新的水平。我國在這方面已經有所嘗試,例如,“臺灣海峽及毗鄰海域海洋環境動力實時立體監測系統”福建示范區項目,便成立了由省人民政府主管副秘書長擔任組長,國家科技部、國家海洋局有關業務部門負責人擔任副組長的福建示范區項目協調領導小組;領導小組下設辦公室,掛靠在福建省海洋與漁業局,負責項目建設過程的具體組織、協調和管理。[5](P11)

因此,我國的海洋區域管理應盡快組建綜合性的海洋區域管理委員會,創新管理模式。綜合性的海洋區域管理委員會應屬于法定型的行政主體,由國家法規明確其職責、權限和隸屬關系,它應是新型的體現民主協商原則的委員會,由海洋區域中具有代表性的人員和機構組成,包括海洋區域的行政主管部門代表、海洋區域內的涉海企業、研究海洋區域管理的教學和科研機構以及公眾代表等方面,是真正的海洋區域治理、開發、利用、保護的協調、決策機構。海洋區域管理委員會的日常機構應設在現有的海洋區域管理機構內,列入國家的行政序列。海洋區域管理委員會行使國家賦予的職權,代表行政區域的利益,反映公眾的呼聲。只有這樣的管理機制,才能實現海洋區域管理中的公眾協同參與,將海洋區域管理提高到一個新的水平。

(五)實現海洋科學技術的及時創新

海洋科學技術是開發利用海洋資源、保護海洋生態環境、促進海洋經濟可持續健康發展的重要支撐。區域海洋管理中科學技術支撐包括海洋環境立體監測系統、數據信息系統和環境與災害預警系統。

首先,要對施加管理的海洋區域開展系統監測與分析。包括了解區域生態系統的結構、環境介質,以及不同生物種群和群落間的相互關系與相互作用,分析生態系統的機能運作、評估其現狀并確定達到理想狀態所需定立的生態目標,以及生態系統面臨的壓力及其影響。

其次,要建立科學的管理措施響應指標體系。包括建立指標、界線和具體目標等來監測措施實現的進展情況,并指導管理決策。按照聯合國的推薦,指標應說明生態系統現狀、特定活動的生態系統特性或影響。

最后,要建立功能完善高速的數據信息服務平臺。該平臺應當具備高速、海量處理各類復雜數據、信息的能力,能充分利用計算機技術、GPS技術、數據倉庫技術、專家診斷系統等現代信息處理技術和海洋自然科學技術、環境管理科學技術,以及區域海洋的可持續發展模型、海洋生態環境評價模型等,對管理過程捕獲的各類信息及時、準確、系統和快速的加以處理和分類,實現海量海洋數據信息的多維表達和交互應用。

[1]周魯閩.區域海洋管理框架模式研究[D].廈門大學,2006.

[2]國家海洋局.中國海洋歷年統計年鑒 [R]北京:海洋出版社,2007.

[3]陳湘滿.論流域開發管理中的區域利益協調[J].經濟地理,2002,(9):26.

[4]劉芳.治理理念下我國海洋區域管理中的協調機制研究[D].中國海洋大學,2008.

[5]王婷婷.基于流域統一管理的區域水資源管理研究[D].河海大學,2005.

Abstract:“Coordination”is the core of management of marine areas.Management of marine areas need to coordinate the relationship between the sea-related industries,the relationship between marine searelated industries and the government,the relationship between the departments,enterprises and the public.At present,China’s marine areas management still have some coordination problems in policies and regulations,management system,which problems with the oceans sustainable development.This paper targets at the current management of our marine areas that exist in non-conforming issues,analyze the reasons for its existence,and searching for solutions to this problem from policy makers,law enforcement protection,institution building,technology innovation.

Key words:management of marine areas;coordination;sea-related subjects

責任編輯:王明舜

Coordination problems and countermeasures of Chinese marine areas management

Wang Qi,Li Wenchao
(Ocean University of China,Qingdao 266100,Shandong,China)

D630.1

A

1672-335X(2010)02-0033-05

2009-10-12

山東省社科規劃項目“區域海洋環境應急管理的政府協調機制研究”(08CZZJ04)

王琪(1964- ),女,山東高密人,中國海洋大學法政學院教授,主要從事海洋管理與行政管理研究。