我國國營貿易企業的制度完善

何輝利,劉俊敏

(1.河北理工大學人文法律學院,河北唐山 063009;2.河北經貿大學法學院,河北石家莊 050061)

我國國營貿易企業的制度完善

何輝利1,劉俊敏2

(1.河北理工大學人文法律學院,河北唐山 063009;2.河北經貿大學法學院,河北石家莊 050061)

國營貿易企業;基本原則;WTO規則;立法完善

國營貿易企業是經國家特許,享有法律或憲法授予的特權,且在購買或銷售活動中行使此種特權并能大幅影響進出口水平或方向的企業或機構;因為國營貿易企業與政府存在密切的關系、運作方式的特殊性并享有其他企業所無法獲得的特權,極易成為政府干預貿易的工具;為此WTO國營貿易規則的核心目標是規制國營貿易企業對貿易的潛在扭曲影響,規定了國營貿易企業應遵循的非歧視待遇原則、透明度原則和禁止干預原則;國營貿易企業有其存在的合理性,我國應在WTO國營貿易規則的框架內發展我國的國營貿易企業并完善國營貿易企業的相關立法。

現代意義上的國營貿易制度出現于第一次世界大戰后,主要出現在歐洲和原英聯邦地區。當時設計國營貿易企業的本意是協助農產品生產商度過大蕭條的困難時期。但是大蕭條過后,農產品價格與工業品價格差距過大,國際市場農產品價格波動劇烈,在這種情況下對農產品領域實行的國營貿易制度保留下來并逐步發展成為國家對特定產品的貿易權管制制度,實質上保證了政府對這些企業貿易活動的間接控制,這種控制權的濫用成為各國推行貿易保護主義政策、妨礙貿易自由化的工具。

一 國營貿易企業的內涵

國營貿易企業英文為 “State Trading Enterprise”,據考證在 1955年未修改這個條款名稱前,原題是 “國家專控(壟斷)個別產品貿易的擴大”(Expansion of Trade of State Monopolies of Individual products)。因嫌這個名稱太繁冗, 1955年修改總協定時,改作西方語言慣用的別名。按其含義為經營國家專控產品的貿易單位,要準確一些。[1]

GATT第 17條并未明確定義什么是國營貿易企業。GATT第 17條第 1款 (a)項給出了對何為國營貿易企業的基本看法,列出了三種類型的國營貿易企業:第一,“國有企業,”(State Enterprise),即國家所有、國家經營的企業,所有權屬于國家;第二,國家授予特權的企業,例如國家給予補貼、津貼、資助的企業。國營貿易企業的必要條件之一是享有特權,即享有獨占權或特權 (exclusive or special rights or Privileges),包括憲法或法律權力。這些獨占權或特權是同行業的其他非國營貿易企業所不能獲得的,獲得上述獨占權或特權的企業即享有對其他企業的優勢地位,但并不一定給這些企業帶來壟斷地位。一般認為,專有權或特權應包括以下權利:(1)進口權、出口權、頒發進出口許可證權;(2)加工國內商品或進口商品以供國內消費或出口;(3)參與 GATT項下市場準入的管理,譬如控制價格或數量、分銷進口的農產品;(4)有權得到政府用于進出口補貼的財政支持,建立出口市場、國內市場和分銷的補貼;(5)通過國內購買、存儲和銷售穩定國內供應、需求以及商品價格; (6)建立和實施產品生產標準,包括衛生標準。[2]GATT附件 9《注釋和補充說明》對何為獨占權或特權作了進一步的說明。該條規定:為保證對外貿易活動中的質量標準和經營效率而實施的政府措施,或為開發國家自然資源而給予、但不授權政府對所涉企業的貿易活動進行控制的特權,不構成“獨占權或特權”。第三,獲得獨占權的企業,即在某種產品的生產、消費和貿易方面居于壟斷地位的企業。也就是締約方在形式上或事實上賦予專有權或特權的任何企業。

1994年烏拉圭回合中達成的《關于解釋關稅與貿易總協定第 17條的諒解》在第 1條對國營貿易企業給出的工作定義是:“被授予包括法定或憲法權利在內的專有權、特殊權利或特權的政府和非政府企業,包括銷售局,在行使這些權利時,它們通過其購買或銷售影響進出口的水平或方向。”[3]可見,此類企業通過行使特權可能會對國際貿易產生限制或扭曲的作用,但仍未說明影響進出口水平或方向的程度。

WTO有關國營貿易企業的技術信息指出:第 17條以及WTO國營貿易規則規制的企業無需是國有企業,也無需具有壟斷地位。判斷一個企業是不是國營貿易企業的重要標準是該企業是否享有某種權利或特權,并且其在購銷活動中行使該種權利或特權是否會影響進出口的方向和水平。[4]我國經貿部 2002年第 27號令《原油、成品油、化肥國營貿易進口經營管理試行辦法》第 4條規定,國營貿易企業是經國家特許,獲得從事某類國營貿易管理貨物進口經營權的企業或機構。

二 國營貿易企業應遵循的基本原則

GATT/WTO國營貿易規則把國營貿易企業置于和其他私人企業同等或同樣的地位,平等競爭,盡可能減少或消除政府保護或操縱帶給它們在購銷活動上的歧視性,以利發揮市場機制相對優勢,以達到總協定關于國際資源合理配置、增加各國人民福祉的目標。[5]

1 非歧視待遇原則

即無差別待遇原則是WTO國營貿易規則在實體法上的核心內容。有關國營貿易企業應當遵守的非歧視待遇原則主要體現在 GATT1994第 17條第 1款 (a)項以及 (b)項。第 17條第 1款 (a)項規定:其 (國營貿易企業)涉及進口和出口的購買或銷售方面,應以符合本協定對影響私營貿易商進出口的政府措施所規定的非歧視待遇的一般原則行事。第 17條第 1款 (b)項進一步闡述說,本款(a)項的規定應理解為要求此類企業在適當注意本協議其他規定的前提下,應僅依照商業因素,包括價格、質量、可獲勝、適銷性、運輸和其他購銷條件,進行任何此類購買或銷售,并應依照商業慣例給予其他締約方的企業參與此類購買或銷售提供充分的競爭機會。李雙元教授指出,“從總協定第 17條的措辭來看,有關國家專控產品貿易單位 (國營貿易企業)的非歧視義務僅限于其進口方面的‘購買和銷售’活動。非歧視原則在實質上應理解為最惠國待遇原則。”[6](b)項對 (a)項進行了解釋和列舉。

2 透明度原則

透明度原則是國營貿易企業在程序法方面應遵循的基本準則。國營貿易企業的存在和活動缺乏透明性是WTO國營貿易規則面臨的主要問題。由于第 17條未明確說明享有何種特權或獨占權的企業構成國營貿易企業,導致第 17條有關透明度和通知的要求的執行情況非常差。在透明度要求下,一是 GATT/WTO成員國應當通過經常性的通知向WTO及其成員國通知各自的具體措施政策和法律,二是貿易政策進行經常性審議即貿易政策審議制度。GATT第 17條第 4款及《第 17條諒解》就國營貿易企業規定了各國的通知義務。[7]

3 禁止干預原則

為防止政府借助國營貿易企業違背 WTO的規定, GATT第 17條第 1款 (c)項規定了政府不得干預的制度。依該規定,成員方不得阻止其管轄范圍內的任何企業 (無論是否為國營貿易企業)依照第 17條第 1款 (a)和 (b)項規定的非歧視原則行事。因此政府不得干預國營貿易企業按照非歧視的原則,以商業考慮開展對內對外的貿易活動,同時政府有義務對國營貿易企業進行必要監管和控制使其符合第 17條規定。

WTO國營貿易規則一方面承認國營貿易企業的合法地位,承認其從政府獲得的各種特權,一方面又要求國營貿易企業跟不享有特權的企業一樣在不歧視的基礎上開展經營活動。基于此國營貿易規則需要改革,需要明確具體的法律規則,以使統一成員方認識并逐步引入競爭法則,控制其規模。

三 我國國營貿易企業制度的完善

國營貿易企業是發展中國家和弱小國家保持和增強國際競爭力,與大型跨國公司抗衡的有力手段。經濟全球化的不均衡發展導致發展中國家邊緣化問題嚴重,要防止貿易自由化產生的負面效應,維護國家經濟主權,國營貿易制度正是發展中國家在 GATT/WTO框架下可以合法使用的有效武器。[8]國營貿易企業作為國家調節的手段之一,對于維護國家經濟主權、保持國內價格穩定、管理國內重要資源、控制外貿互動并使其合理化等方面都發揮著積極的作用。中國作為擁有大量國營貿易企業的農業大國、WTO廣大發展中國家成員之一,國營貿易企業對中國具有非常重要的意義。

1 我國有關國營貿易企業的法律框架

(1)關于貿易權的承諾

我國對外貿易經營權制度經歷了國家壟斷的代理制到部分放開的審批制直至全面放開的登記制三個階段。2004年修訂的《對外貿易法》,對對外貿易經營者實行 “登記制”,該法第 9條規定“從事貨物進出口或者技術進出口的對外貿易經營者,應當向國務院對外貿易主管部門或者其委托的機構辦理備案登記”。至此我國全面開放了貨物進出口經營權,使之納入自由市場競爭軌道,同時也降低了國營貿易企業的壟斷地位,減輕了其可能對對外貿易的扭曲作用。

(2)關于國營貿易企業的承諾

《入世議定書》第 6條第 1款規定:“中國應保證國營貿易企業的進口購買程序完全透明,并符合《WTO協定》,且應避免采取任何措施對國營貿易企業購買或銷售貨物的數量、價值或原產國施加影響或指導,但依照《WTO協定》進行的除外”。第 2款規定:“作為根據 GATT1994和《關于解釋 1994年關稅與貿易總協定第 17條的諒解》所作通知的一部分,中國還應提供有關其國營貿易企業出口貨物定價機制的全部信息。”需要注意的是第 1款“應避免”的英文是 “shall refrain from,”趙維田教授認為此處譯為“克制”更為適當。[9]第 6條的承諾可以歸結為進口購貨、出口定價完全透明,克制干預以及遵守《WTO協定》三項。

(3)國營貿易產品清單

我國《加入議定書》附件 2A—國營貿易產品清單,以列表形式記載了國營貿易下的產品類目、稅號、產品描述及相應的國營貿易企業。其中國營貿易進口產品 (2A1)有糧食、植物油、食糖、煙草、原油、成品油、化肥、棉花等 8類,共計 84種稅則號的產品。對于成品油和原油還列出了非國營貿易企業允許進口的數量和年增長率。國營貿易出口產品 (2A2)包括茶、大米、玉米、大豆、銻礦砂及制品、白銀等 21類,共計 134種稅則號的產品。[10]

2 我國國營貿易企業相關法律制度的完善

我國的國營貿易企業既有國有或國有控股的實體企業,如中國石化、中糧集團等,也有純粹的私營企業,如僑建工貿投資發展有限公司、青島華青進出口有限公司等。在西方國家,私人公司居多,而我國則多是國有企業或公司。[11]在立法上,中國已初步建立起市場經濟下的國營貿易法律框架,但還存在諸多不完善的地方。

(1)國營貿易企業設立應為審批制

作為自由貿易的一種偏離,國營貿易企業的設立與一般的外貿經營企業應有所不同,其設立應更為慎重,實行政府審批制。現行《對外貿易法》實行的是備案制度,該法第 9條規定“從事貨物進出口或者技術進出口的對外貿易經營者,應當向國務院對外貿易主管部門或者其委托的機構辦理備案登記”。所以在關于國營貿易企業的條文中應體現出作為例外的審批制度:國家基于穩定經濟秩序或維護社會公共利益的需要,經政府有關部門審批設立國營貿易企業,從事特定貿易領域的專控經營。國營貿易企業的設立范圍、程序由國務院規定。

(2)建立服務貿易領域的國營貿易企業

我國沒有作出對服務貿易不設立國營貿易企業的承諾,即在服務貿易領域也可能建立國營貿易企業。貨物貿易、技術貿易與服務貿易是國際貿易的三大部分,而且現在的國際貿易中服務貿易的比重越來越大,我國應該在服務貿易領域也相應地建立國營貿易企業。

(3)應加強完善和貫徹執行競爭法

多邊競爭規則的形成將歷經一個長期過程,發展各個成員方內部競爭法,作為國內規制國營貿易企業的手段之一將是向多邊競爭規則邁進的必然階段。[12]我國已有以《反不正當競爭法》和《反壟斷法》為核心的競爭法體系,但是競爭法還有待于繼續完善,現有競爭法規有待于真正的貫徹執行。

(4)完善和細化現行《對外貿易法》第 11條

現行《對外貿易法》第 11條第 1款規定 “國家可以對部分貨物的進出口實行國營貿易管理。實行國營貿易管理貨物的進出口業務只能由經授權的企業經營;但是,國家允許部分數量的國營貿易管理貨物的進出口業務由非授權企業經營的除外。實行國營貿易管理的貨物和經授權經營企業的目錄,由國務院對外貿易主管部門會同國務院其他有關部門確定、調整并公布。”條文對國營貿易企業作了原則性規定,仍要由有關部門以行政法規、規章的形式加以明確:國務院外經貿主管部門基于維護進出口經營秩序的需要,可以在一定期限內對部分貨物實行指定經營管理。實行指定經營管理的進出口貨物目錄由國務院外經貿主管部門制定、調整并公布。確定指定經營企業的具體標準和程序、指定經營企業名錄,由國務院外經貿主管部門制定并在實施前公布。未列入國營貿易企業名錄和指定經營企業名錄的企業或者其他組織,不得從事實行國營貿易管理、指定經營管理的貨物的進出口貿易;國營貿易企業依法享有管理自主權,對外貿易經營自主權,應當充分利用“商業考慮”這一寬泛的用語,為我國運用國營貿易制度提供法律支持:國營貿易企業的經營活動應當公開、公正、透明,僅依照商業考慮進行經營。

中國作為農業大國和發展中國家,應堅決維護本國的經濟主權,應發展我國的國營貿易企業,并在WTO國營貿易原則的基礎上發展國營貿易規則和完善我國國營貿易企業的相關立法。

[1] (美)約翰·H·杰克遜 .世界貿易體制:國際經濟關系的法律與政策 [M].張乃根譯 .上海:復旦大學出版社, 2001,75.

[2] Ernest—Ulrich Petersmann,“GATT Law state trading Enteprises:critical Evaluation ofArticle XV II and Proposal for Reform, PP.72一 73..

[3] 《對 1994年關貿總協定第 17條解釋的諒解》中文譯本 .

[4] 張雪 .國營貿易企業非歧視待遇問題研究 [D].成都:西南政法大學,2007.

[5] 趙維田.世貿組織 (WTO)的法律制度 [M].長春:吉林人民出版社,2000,201.

[6] 李雙元.世貿組織 (WTO)的法律制度:兼論中國 “入世”后的應對措施 [M].北京:中國方正版社,2001, 225.

[7][8] 何穎.論WTO國營貿易規則與中國的入世承諾 [EB/ OL]. http://article1.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?Article ID=32964,2008-10-10.

[9] 趙維田.國家壟斷貿易經營規則一解讀《中國入世議定書》第 5、6條 [J].國際貿易,2002(3):38.

[10] 常文娟.WTO國營貿易規則之啟示 [J].WTO論壇, 2005(6):56.

[11] 趙維田.國家壟斷貿易經營規則一解讀《中國入世議定書》第 5、6條 [J].國際貿易,2002(3):34.

[12] 王曉嘩.歐共體競爭法 [M].北京:中國法制出版社, 2001,500.

Key words:state trading enterprises;the basic principles;WTO rules;perfect legislation

Abstract:State trading enterprises are enterprises or institutionswhich enjoy the privileges granted by the state license law or the Constitution,exercise such privileges in purchase or sales activities and can significantly affect the level or direction of imports and exports;State trading enterprises easily become a tool for government intervention in trade because of the close relationship be tween state trading enterprises and the government,the specificity of the mode of operation and the privilegeswhich other businesseswill not be able to enjoy;So the core a ims ofWTO state trading rules are to regulate state trading enterprises of the potential trade-distorting effects and ask the state trading enterprises to follow the principle of non-discr iminatory treatment,transparency principles and the principle of the prohibition of intervention;State trading enterprises have the rationality of its existence.Our country should develop China’s state trading enterprises and improve the relevance of legislation of state trading enterprises in WTO trade rules state the framework.

On I mprovementM easures of China’s State Trading Enterprises

HE Hui-li1,L IU Jun-min2
(1.College of Humanities and Law Social Science,Hebei Polytechnic University,Tangshan Hebei 063009, China;2.HebeiUniversity of Economics&Trade Law Faculty,Shijiazhuang Hebei 050061,China)

F 712.2

A

1673-2804(2010)05-0062-04

2009-10-21