限制公職人員隱私權是反腐倡廉的迫切需要

李新剛

(淄博市委黨校,山東淄博 255033)

限制公職人員隱私權是反腐倡廉的迫切需要

李新剛

(淄博市委黨校,山東淄博 255033)

隱私權;限制;公共權力

我國各級黨政機關的公職人員擔負管理公共事務的重要職責,其私生活的有關情況和信息具有公共意義,適當限制他們的隱私權是強化監督、深化廉政建設的迫切需要。我們黨對公職人員個人生活情況的監督有少量規定,但是內容很不完善,多數也不具有明確的法律拘束力,需要通過立法對公職人員隱私權設置適當合理而又切實可行的限制措施,這是加強黨的執政能力建設的必然要求,也是推進法治建設的必然要求。

加強對公職人員的監督是權力制約的重要內容,而監督公職人員的方式和途徑是多種多樣的,監督的范圍也在逐步擴大和深入,除了要對其履行其職務的情況進行監督外,公職人員的私人生活也逐步被納入監督的范圍。對公職人員的私人生活進行監督,在法律上會涉及到他們的隱私權。隱私權是指自然人享有的私人信息與私生活的安寧依法受到保護的一種權利。一般來講,自然人的隱私平等地受到法律保護,但是,公職人員作為具有特殊身份的主體,其隱私權應當受到限制。公職人員的許多私人生活情況都與權力的正常運行和公共利益相關聯,這部分隱私利益與職務要求和廉政義務存在沖突,應當排除在法律保護之外,實行包括財產申報制在內的各項隱私權限制制度,這是深化廉政建設和法治建設的迫切需要。

一 限制公職人員隱私權的必要性

1 預防和遏制腐敗行為、深化廉政建設的需要

人們在行使自身權利時體現的道德品行和在行使公共權力時體現的道德品行是基本一致的,如果公職人員在私生活方面非常貪婪和自私,處理他人錢財時不夠誠實,他同樣可能在公共行為中體現這種個性;如果在兩性關系上行為不檢點,往往無法全心身地投入工作,而且有可能動用公共權力來為他的放縱生活創造條件。[1]也就是說,公職人員的許多私人信息和道德品性具有公共意義,其私人領域中的信息所反映出來的私人生活狀況和品德很可能會影響其對公共權力的行使。從另一方面看,即使公職人員能夠潔身自好,杜絕各種不良行為,但是由于大部分公職人員 (特別是擔任領導職務的公職人員)行使的權力能夠帶來“利益”而被親朋好友“寄予厚望”,領導干部為妻兒、父母的“幸福”貪污腐敗的情況并不少見。因此,公職人員的一些私生活情況也就超出了私事或家事的范疇。正如恩格斯所說:“個人隱私應受到保護,但當個人私事甚至陰私與最重要的公共利益——政治生活發生聯系的時候,個人的私事就不是一般意義上的私事,而屬于政治的一部分,它不受隱私權的保護,而應成為新聞報道不可回避的內容。”[2]公職人員的舉止言行、態度觀點、個人經歷、道德品質、財產狀況甚至家庭背景、婚姻愛情等私人生活,都與權力運行和公共利益有不同程度的聯系,我們應當通過完善法制把這部分私人生活信息對外公開 (如實行財產申報和公開制度)或者允許媒體和公民給予揭露和曝光 (比如揭露包養情婦的行為),以方便群眾監督,從而有效地預防腐敗或者把腐敗行為遏制在萌芽狀態。

從近些年來的反腐實踐看,貪官一旦被查處,涉案金額動輒上百萬、千萬甚至上億。而案發前,卻很少有關于他們貪污受賄的跡象和質疑,他們在社會上都是一心為公的絕對正面形象,即使有質疑也被認為是毫無證據的誹謗。之所以出現這種情況,除了貪官們自己偽裝得好以外,一個重要的原因就是他們的私生活信息,特別是財產狀況不公開,對他們“八小時”以外的私生活缺乏強有力的監督。因此,要進一步使反腐行動深化、細化和制度化,對公職人員的隱私權設置全面、嚴格而又適當的限制措施顯得非常迫切和必要。

2 加強輿論監督、防止“監督止于官司”

輿論監督是制約權力的重要力量,但是,如果公職人員的隱私權不受必要的限制,和普通公民一樣受到同等保護,凡是公開公職人員私生活信息都會構成對其隱私權的侵犯,那么輿論監督權的實現就會成為一句空話。[3]實踐當中,面對群眾對其私生活的批評,有的公職人員以隱私權、名譽權受到侵害為由向人民法院提起訴訟,把監督者推上了被告席,妄圖使自己的腐敗生活獲得法律保護,導致新聞媒體和人民群眾不敢監督、無法監督,出現了“監督止于官司”的情況。

針對這種情況,法律對公職人員隱私權應適用最低限度保護的原則,在很多情況下其隱私權要讓位于新聞自由。《中國共產黨黨章》第 6章第 34條也明確規定:黨的各級領導干部要“正確行使人民賦予的權力,依法辦事,清正廉潔,……,自覺地接受黨和群眾的批評和監督”。對于事關公職人員能否勝任其職務和能否公正、廉潔、忠實履行其職責的私人信息、私人活動都要排除在隱私權保護之外,明確和擴展輿論監督的合法范圍,才能充分有效地發揮輿論監督的效用。尤其是在我國新聞輿論監督機制尚不健全,輿論監督的作用發揮不夠的情況下,為了鼓勵新聞工作者大膽行使輿論監督權,對公職人員的隱私權作出必要的限制就顯得更為必要。

3 滿足公眾知情權、發展民主政治的需要

在現代民主社會中,知情權是公民的一項基本權利,公民有權要求社會政治公開化。公職人員行使的權力是人民賦予的,人民群眾有權知道他們是否忠實履行職責、服務于社會,并在此基礎上判斷是否繼續給予他們信任。為了防止公職人員戴著公共面紗為自己謀求私利,與公職人員職務適應性和廉潔性有關的隱私理應成為知情權的內容。公民對社會公共事務和公職人員私生活情況享有的知情權體現的是公共利益,公職人員的隱私體現的是個人利益,公共利益應當優于個人利益。因此,公民的知情權應當受到優先保護,公職人員的隱私權則要受到適當限制。人民群眾能夠有暢通的渠道了解公職人員的部分個人生活情況和道德操守,這是公民行使選舉權、罷免權、批評建議權等政治權利的前提。[4]只有在公民的知情權優先于公職人員隱私權的條件下,政治民主才能夠得到保證。

4 發揮公職人員道德示范力、維護政府形象的需要

公職人員擔負管理公共事務的職責,他們在新聞報道中出鏡率較高,往往為社會公眾所熟知,在個人生活中體現出的品德和行為方式有較強的社會影響力,也會影響到黨和政府的形象和聲譽。為了發揮公職人員的道德垂范作用,維護黨和政府的形象,有必要對其私人生活道德水平提出更高的要求,對其隱私中違背社會公德、品行低劣的情況予以曝光 (比如不贍養老人、包養情婦等),以督促其修養品德、潔身自好,發揮良好的道德示范作用。

二 建立、健全法律制度,合理限制公職人員隱私權

對公職人員隱私權的限制不是任意的,應當有明確的法律依據,通過完善立法明確公職人員隱私權受法律限制的范圍和具體措施。為此,需要建立三個方面的基本制度。

1 財產申報和公開制度

財產狀況是個人隱私的重要內容,除非個人同意是不能隨意披露的,但對于公職人員而言,擔負管理國家事務的重要職責,他們的財產狀況涉及到來源合法性和行為廉潔性的問題,公眾有權通過了解他們的財產狀況來洞悉、審查其是否存在濫用權力、以權謀私的行為。我國立法中尚無財產申報制度的規定,盡管中共中央曾先后發布《關于黨政機關縣處級以上領導干部收入申報的規定》、《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定》,但這都屬于政策性文件,而且申報對象范圍狹窄,受理機構也缺乏監管權威性,責任制度太過溫和,實際發揮作用不大。

完整的財產申報和公開制度應當包括三方面的內容:第一,申報。對公職人員擁有財產的狀況,包括財產數量、來源、取得日期、增減等,向指定的國家機關定期作出書面報告和財產登記。第二,審查。接受登記的機關負責對登記事項審查,如果發現有虛報和計算的價值不實,應當要求登記者在指定期限內對其財產登記材料進行補充或改正。同時進行調查核實;檢察機關還可依法進行搜查。審查結束后,如果查證確有虛報、瞞報的,要向社會公布并給予懲治。[5]第三,公開。在申報和審查期限結束后的某個時間段內,在官方報紙或政務公報上刊載,或采取其它方式向社會公開。

實行財產申報和公開是限制公職人員隱私權的核心制度,能夠有效地預防腐敗,或者把腐敗行為遏制在萌芽狀態,避免公職人員走到嚴重犯罪的深淵無法自拔時才被揭露的情況。

2 私生活禁忌和曝光特許制度

公職人員的私生活與權力運行和履行職務的要求存在沖突時,其個人私生活自由要受到必要的限制,同時,為了確保公職人員忠實地的行使人民賦予的權力,其遵守公共道德的情況也有較一般人更高的要求。我國從 2007年 6月起施行了《行政機關公務員處分條例》,可以作為對公職人員私生活的基本規范要求,其中第 29條規定:有下列行為之一的,給予警告、記過或者記大過處分;情節較重的,給予降級或者撤職處分;情節嚴重的,給予開除處分: (1)拒不承擔贍養、撫養、扶養義務的; (2)虐待、遺棄家庭成員的;(3)包養情人的;(4)嚴重違反社會公德的行為。有前款第 (3)項行為的,給予撤職或者開除處分。這些規定都涉及到公職人員的私生活,特別是擔任一定領導職務的公職人員應該帶頭履行相關義務,杜絕各種不良行為。

如果公職人員不能嚴于律己,出現了違法、違紀、違反道德等行為,這會構成對社會公序良俗和政府形象的嚴重危害。對這些行為進行必要的曝光,可以警示社會,發揮教育作用,維護黨和政府的崇高威望。西方國家實行的“高官無隱私”,實際上就是實行公務人員名譽、隱私披露特許制度。當然,我們不實行西方國家的那種所謂的“新聞自由”,堅決反對把公職人員正常范圍內的個人生活當成嘩眾取寵、迎合庸俗的素材,但對公職人員的不良行為應予以批評、監督,以促進公職人員嚴于律己,這是十分必要的。[6]

3 重大事項的申報和公示制度

這里的重大事項是指除了個人基本檔案信息和財產狀況外,與公職人員職務適應性和廉潔性相關的私人生活中的其他重要事項。根據我國的實際情況,立法機關應當對公職人員申報重大事項作出統一明確的規定。筆者以為,公職人員有下列重大事項時應當向指定機關提出報告: (1)本人結婚、離婚; (2)本人或其配偶、子女、父母對外所欠債務數額較大的;(3)本人或其配偶、子女、父母被行政罰款或在民事訴訟中被判決承擔民事責任數額較大的;(4)配偶、子女、父母受到執法、執紀機關查處或涉嫌違法犯罪的情況;(5)本人、子女與外國人通婚的情況,本人因私出國 (境)和在國 (境)外活動的情況,本人的配偶、子女出國 (境)定居、留學、務工的情況;[7](6)配偶、子女、父母經營個體、私營工商業,或承包、租賃國有、集體工商企業的情況,受聘于三資企業擔任企業主管人員或受聘于外國企業駐華、港澳臺企業駐境內代辦機構擔任主管人員的情況。此外,還要確定受理報告的機關,完善報告程序,強化監督檢查,使這項制度更加切合實際。對報告的內容,主管機關認為應當公開或本人要求予以公開的,可采取適當方式在一定范圍內公開。

限制公職人員隱私權不是要完全剝奪其隱私權,那些

與社會政治和公共利益完全無關的私人事務,比如通訊自由和秘密、夫妻生活、個人正常交往、住宅內的生活細節、未成年子女的有關情況等仍要受法律保護。對不同等級和類別的公職人員,其隱私權受到的限制也不完全相同,職位越高、權力越大的公職人員,隱私與公共利益的關聯程度越高,所受限制的內容就越多。由于我國傳統的官本位和權力崇拜意識較強,當前更應該強調公職人員隱私權的有限性,加快立法步驟,明確限制其隱私權的范圍、方式、程序和懲治措施等,確保公職人員廉潔奉公、執政為民,這是當前強化權力制約、深化反腐敗的迫切需要。

[1] 戴繼翔 .論領導干部隱私權與公眾知情權—兼談制度反腐[J].檢察實踐,2004(6).

[2] 《馬克思恩格斯全集》第 18卷 [M].北京:人民出版社, 1964.

[3] 林愛珺 .論公共利益原則對官員名譽權的限制 [J].新聞記者,2006(5).

[4] 宋楊,姜宗建 .政府官員隱私權保護中的限制 [J].山東工商學院學報,2004(4).

[5] 溫曉莉 .論政務公開的法律體系 [J].中國法學,2004 (2).

[6] 馬賢興 .公眾人物名譽、隱私權限制的法律探討 [J].湖南省政法管理干部學院學報 (原名《法學學刊》),2001.

[7] 張軍 .憲法隱私權研究 [M].北京:中國社會科學出版社,2006,47.

Key words:right of privacy;restrict;public authority

Abstract:Public officials in all levels of Party and government organizations in China take the important responsibilities to manage the public affairs,whose condition and infor mition ofprivate life is closely related to public interests.Appropriate restrictions on public officials’right of privacy is very essential to strengthening surveillance to government affairs and deepening cultivation of clean government.Though the Chinese Communist Party has formulated many rules on surveillance to public official’s private life,many of these imperfect rules don’t have legal effect.We should establish reasonable and practical and feasible restrictive measures to public officials’right of privacy in the law which is necessary for Strengthening Chinese Communist Party’s ruling ability and advancing government under the rule of law.

L im it Public Officials’Right of Privacy is the Urgent Need for Combating Corruption

L IXin-gang
(ZiboMunicipal Party School of the Chinese Communist Party,Zibo Shandong 255033,China)

D 630.9

A

1673-2804(2010)05-0029-03

2009-10-20