行政文化轉型之多維路徑

徐 鈍

(安慶師范學院政法學院,安徽安慶 246011)

行政文化轉型之多維路徑

徐 鈍

(安慶師范學院政法學院,安徽安慶 246011)

行政文化轉型;多維路徑;強制性文化轉型;誘致性文化轉型;公民文化

借鑒新制度經(jīng)濟學中制度變遷理論,行政文化轉型亦存在強制性文化轉型、誘致性文化轉型兩條基本路徑,此外,從行政主體外部之社會視角分析,還存在第三條路徑——公民文化的培育,這是當前中國行政文化轉型尤其值得重視的路徑。

透視近年來中國發(fā)生的一系列公共危機事件背后的政府責任,不由得令人反思:僅僅是制度不健全問題嗎?為什么許多剛性制度在“潛規(guī)則”面前不堪一擊?倘以行政文化的視角重新審視那些公共危機事件,或許我們能找到些許答案。

文化是制度之母”’,[1]法治政府的建設需要一系列制度硬約束,但文化的軟助力同樣不容忽視,文化與制度之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系。行政文化作為行政體系的深層因素,決定行政人員的思維方式和價值取向,是政府生存和發(fā)展的核心和靈魂。

行政文化轉型是指在行政文化為適應社會發(fā)展的需要,主導性行政文化觀念、價值體系、行政文化習慣所發(fā)生的的總體性的、根本性的轉變,。關于行政文化轉型的基本目標,理論界大致達成如下共識:其一,由管制型行政文化向服務型行政文化轉型;其二,由倫理型行政文化向契約型行政文化轉型;其三,由封閉型行政文化向開放型行政文化轉型;其四,由集權型行政文化向民主型行政文化轉型;其五,由全能型行政文化向分權型行政文化轉型。[2]但是理論界關于行政文化轉型路徑的探討不多,且說法不一,達成基本共識尚遙遙在望。

根據(jù)新制度經(jīng)濟學理論,制度變遷分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷兩條基本路徑:強制性制度變遷是由政府命令及法律引入而實現(xiàn)的制度變遷方式;誘致性制度變遷指的是一群 (個)人在響應由制度不均衡引致的獲制度變遷方式;誘致性制度變遷指的是一群 (個)人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)性變遷。[3]而按照經(jīng)濟學家諾斯的分析,制度分為正式制度和非正式制度。“非正式制度是指人們在長期的社會生活中逐步形成的習慣習俗、倫理道德、文化傳統(tǒng)、價值觀念、意識形態(tài)等對人們行為產(chǎn)生非正式約束的規(guī)則。”[4]行政關于行政文化的內(nèi)涵、功能、轉型的必要性,理論界探討頗多,不再贅述。本文研究的主要是狹義上的行政文化,即行政主體文化。

文化作為制度構成中的非正式約束成分,其轉型亦存在訴諸于制度的強制性文化轉型和訴諸于理念的誘致性文化轉型兩條路徑,此外還存在公民文化培育之第三條基本路徑——一個出自行政主體外部之社會視角。

一 制度之維:強制性文化轉型之路徑

文化轉型對于制度有很強的依賴性,會受到制度的影響、支持、制約或阻礙,正如馬林諾斯基明確指出的:“所有文化進化或傳播過程都首先以制度變遷的形式發(fā)生”。[5]強制性文化轉型是通過剛性制度的確立來進行的,是一種適應面較廣的文化轉型之路徑。因此,要改革創(chuàng)新行政程序制度、行政公開制度、行政審批制度等,通過完善的制度體系來制約政府及其工作人員行為,并弘揚制度文化。

當前,完善競爭機制與改革監(jiān)督制度對行政文化轉型尤值得一提。完善競爭機制,重在完善 “能進能出”機制、“能上能下”機制,創(chuàng)新績效考核機制等;改革監(jiān)督制度,重在賦予監(jiān)督機構獨立性的地位,強化監(jiān)督機構的事前教育、事中督促功能,健全公務員財產(chǎn)申報制度等[6]。競爭機制的完善與監(jiān)督制度的改革必然對公務人員形成一定的壓力,并在思想行為上實現(xiàn)轉變,提高服務意識和創(chuàng)新意識,提高工作效率和服務質量。

通過上述制度的剛性約束,有助于遏制行政文化中的消極成分,弘揚積極的、優(yōu)秀的行政文化,為行政文化的轉型奠定一定的制度基礎。但是,一旦精心設計的正式制度與非正式制度產(chǎn)生沖突,出現(xiàn)緊張關系,正式制度實施的效果便要大打折扣,甚至招致“好看不中用”的批評,行政文化轉型的阻力之大亦可預見。因此,行政文化轉型的路徑必須拓寬,誘致性文化轉型之路徑便不可或缺。

二 理念之維:誘致性文化轉型之路徑

誘致性文化轉型指通過一定的方式、措施促使行為主體在思想、觀念層面進行自發(fā)性轉變。強制性文化轉型更多的是借助于制度的強制性,其作用方式往往是先行為后思想的轉變;誘致性文化轉型更多的是借助于過程的熏陶性,其作用方式往往是先思想后行為的轉變。

誘致性文化轉型的具體方式主要包括公務員學習和行政溝通。

目前我國政府公務員在加強學習的過程中普遍存在學習形式單一、學習內(nèi)容單調、學習動力不足、學習走過場等問題。因此,公務員學習的創(chuàng)新十分必要,如樹立“終身學習”、“學習工作一體化”、“組織學習”之理念創(chuàng)新,改變單一化政治學習而增加政治、經(jīng)濟、文化、法律等領域里最新發(fā)展的先進理論、思想動態(tài)之內(nèi)容創(chuàng)新,采用案例教學、診斷式教學、研究式教學、體驗式教學之方法創(chuàng)新,借鑒高校“學分制”的管理辦法之機制創(chuàng)新。[7]

當今社會,有效的行政溝通是政府獲得持續(xù)發(fā)展所必不可少的,對行政文化的影響不可小視。在政府內(nèi)部,行政溝通可以疏導情緒以解決政府內(nèi)部的沖突,有助于提高行政效率;可以鼓舞士氣,調動下屬積極參與管理和決策,提高了行政決策的科學化、民主化;可以凝聚人心,幫助政府戰(zhàn)勝危機。當前,政府內(nèi)部行政溝通存在信息通道不規(guī)范、溝通方式單一、互動性不強、信息反饋失真等問題,急需改革,如通過獎懲機制、調研措施解決溝通中的信息失真問題,加快構建適應網(wǎng)絡化行政溝通要求的組織機構和信息傳輸機制[8],拓展非正式溝通之渠道等。

通過創(chuàng)新學習,改善行政溝通效果,可以提升政府公務人員的素質,有利于改變政府公務人員落后的認知模式、態(tài)度傾向和行為模式,有利于政府公務人員建立新型的價值標準、信念體系和行動目標,有利于將各種剛性制度帶來的“他律”轉化為“自律”,從而有利于行政文化的轉型。

無論強制性文化變遷還是誘致性文化變遷之路徑選擇,主要限于行政組織內(nèi)部,舊行政文化的既得利益者與新行政文化的建設者這兩種角色存在重合與沖突,影響了行政文化轉型的效果。于是,尋求行政文化轉型的外部路徑便是不二選擇。

三 社會之維:公民文化培育之路徑

加布里埃爾·A·阿爾蒙德確提出了公民文化的概念,他認為公民文化是“一種建立在溝通和說服基礎上的多元文化,它是一致性和多樣性共存的文化,它是允許變革,但必須有節(jié)制地進行的文化:這就是公民文化。”[9]公民文化具有權利本位性、高參與性,但又具有節(jié)制性,公民參與是溫和而節(jié)制的,政府權威在一定程度上保留。公民文化一直是西方主導價值趨向,對西方的民主大廈、法治大廈起著文化奠基作用,同時它也是現(xiàn)代國家共同的價值追求,是民主制度得以運作的重要條件,對行政文化轉型起著外部推動作用。

反觀中國歷史,臣民文化和官本位文化濃厚,造就了公民文化貧瘠的土壤。改革開放以來,市場經(jīng)濟的發(fā)展客觀培育了公民權利意識、民主觀念與參與意識,但公民文化尚未形成:一方面,政府角色全能化,留給社會自治空間不足,公民參與公共事務領域狹窄;另一方面,很多公民或者以消極的態(tài)度或者以情緒化的態(tài)度參與一些公共事務,缺乏政治寬容。行政文化的轉型,亟待公民文化的外部推動,亟待公民文化的有效培育。

公民文化培育應以“淺度信任”的理性文化為主要價值取向。“人類的相互行政溝通是指國家行政體系與外界環(huán)境之間、行政體系內(nèi)部各部分之間、層級之間、人員之間通過信息傳遞,獲得相互了解、團結一致、密切合作的過程。本文主要論及內(nèi)部行政溝通。

交往,包括經(jīng)濟生活中的相互交往,都依賴于某種信任”[10]肯尼思·紐頓 (Keneth Newton)劃分了三種信任模式:“深度信任”、“淺度信任”和“抽象信任”。“深度信任”模式一般產(chǎn)生在傳統(tǒng)社會里中小型的、排他的、內(nèi)聚性的、面對面的同質性共同體中,典型形式如鄉(xiāng)村地區(qū)、島嶼社會等;“淺度信任”是以松散的、不確定的、稀疏的社會接觸為基礎的,典型形式如志愿性組織;“抽象信任”通過種族、民族、膚色、性別、國籍、出生地等一系列抽象概念將“我們”的范疇加以提升和擴大,典型形式是地區(qū)性聯(lián)合組織如歐盟等。[11]在傳統(tǒng)中國社會,人們之間的關系主要以“差序格局”為表現(xiàn)形式,家庭、家族、親屬等初級關系作用明顯,以血緣、地緣為紐帶建立起來的“深度信任”文化濃厚。“深度信任”文化滲透到各種社會領域,在執(zhí)法、司法等領域產(chǎn)生情大于法之消極影響,正式制度往往被“潛規(guī)則”所取代,對中國的法治進程,對行政文化的轉型產(chǎn)生的負面效應不容忽視。現(xiàn)今的中國正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型的過程中,傳統(tǒng)因素和現(xiàn)代因素此消彼長。以血緣、地緣為紐帶建立起來的“深度信任”的文化在一定時空內(nèi)仍然發(fā)揮作用,但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、中國城鄉(xiāng)二元結構的逐漸打破、社會的日益轉型,“深度信任”文化的舞臺在逐漸縮小。以共同職業(yè)、共同興趣及其他共同經(jīng)歷而建立的次級關系將逐漸占據(jù)人們生活的重要位置,“淺度信任”的理性文化應是公民文化培育的主要價值取向。

公民文化培育應以發(fā)展中的非政府組織為主要載體。非政府組織 (NGO)是指依法建立的、相對獨立于國家政府系統(tǒng),以社會成員的自愿參與、自我組織、自主管理為基礎,以社會公益活動或互益活動為主旨的非營利性、非政治性、非宗教性的一類組織[12]。非政府組織的政治性不強,在組織體制、組織結構以及活動方式上有很大的靈活性和適應性;非政府組織的發(fā)展擴大了公民的監(jiān)督渠道,有效防止公共權力的異化,有利于政府將依法行政落到實處;非政府組織能夠為民主政治體系構筑起一個堅實的參與型公民文化平臺,民眾可以通過直接參與非政府組織開展各項公共活動,間接影響政府決策的制定與執(zhí)行,提高國家和政府決策科學化、民主化程度。[13]改革開放以來,我國的非政府組織發(fā)展迅速。但是,學術界普遍認為我國的非政府組織具有嚴重的“官民二重性”,更多地扮演著政府助理或政府延伸機構的角色,甚至有學者稱其為“二政府”。于是,當權力與公眾利益產(chǎn)生沖突時,非政府組織難以代表或維護公眾利益。因此,促進非政府組織良性發(fā)展,非政府組織與政府的關系必須有新定位:競爭性的合作關系,就我國目前的政治生態(tài)環(huán)境而言,以政府主導的有限互動合作模式為過渡性模式,直到實現(xiàn)新定位目標。[14]同時,非政府組織自身公信力亟待提升,非政府組織應加強內(nèi)部建設,提升自身能力,改善自身形象,完善自律機制,增強組織對社會公眾的吸引力和凝聚力。[15]

公民文化培育應以網(wǎng)絡民主的調控為重心選擇。信息網(wǎng)絡的交互性、開放性、全球性、自由性、虛擬性等基本特征,使網(wǎng)絡民主取得傳統(tǒng)民主無可比擬的優(yōu)勢:直接性、公開性、快捷性和廣泛參與性等特點的凸顯。[16]網(wǎng)絡自由、平等精神的傳播與發(fā)展,也必定會波及現(xiàn)實政治生活,促進民主進程,為公民社會的形成提供精神資源。當然,網(wǎng)絡民主的消極影響也是不容忽視的:網(wǎng)絡上的非理性因素可能導致民主的無序化;[17]網(wǎng)絡參與的有限性導致民主的非均衡性。如何引導網(wǎng)絡民主向科學、理性方向發(fā)展?在認識到網(wǎng)絡民主調控復雜性的前提下,單一的調控手段必然是難以奏效的,需要立法調控、行政監(jiān)管、行業(yè)自律、道德教化等多元化的調控手段。值得一提的是,網(wǎng)絡民主的調控必須平衡政府、社會、網(wǎng)絡運營商和網(wǎng)絡用戶等各種利益要求,既要有強制性,又要有激勵性,既要促進網(wǎng)絡的良性健康有序發(fā)展,又能充分保護網(wǎng)絡權利與網(wǎng)絡自由,進而逐步實現(xiàn)網(wǎng)絡民主理性化、規(guī)范化、秩序化之目標。

代表社會發(fā)展趨勢的公民文化對政府行為的影響是深刻的,非政府組織的發(fā)展必將打破全能型行政文化之氛圍,從而逐步導致“國家——社會”二元格局的形成;政府電子政務的不斷發(fā)展為開放型行政文化的培育提供了條件,網(wǎng)絡民主的規(guī)范化、秩序化也必將促進公民參政、議政的理性化,集權型文化也必將走向末路。

行政文化的核心是長期積淀在行政主體心理結構中的思維模式、價值觀念和行為傾向,行政文化轉型也必將是一個長期積累、緩慢演進的過程,多維路徑的正確選擇必有助于縮短這一進程。

如大多數(shù)農(nóng)民沒有條件或能力上網(wǎng),實際上也就限制了民主的范圍。在民主的非均衡性前提下,在中國國民整體參政意識不強、議政能力不足現(xiàn)實下,以加強網(wǎng)絡民主的調控為培育公民文化的重心選擇,進而使其波及與影響現(xiàn)實空間的民主。

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Key words:the administrative culture’s transition; the multidimensioned paths;compulsory culture’s transition;inductive culture’s transition;the citizen culture

Abstract:Borrowed from Institution Change Theory in new institutionl economics,the administrative culture’s transition has two basic paths including cumpulsory culture’s transition and inductive culture’s transition.In addition,it has the third path from perspective of society,which is the cultivation of the citizen culture,and it deserves special attention in current administrative culture’s transition.

The Analysis on theM ultid imensioned
Paths of the Adm in istrative Culture’s Transition

XU Dun
(College of Politics and Law,AnqingNormal College,AnqingAnhui 246011,China)

D 035

A

1673-2804(2010)05-0022-04

2009-1-28