軍隊引入績效預(yù)算的思

○劉 凡

（1、71320部隊后勤部 河南 開封 475000；2、軍事經(jīng)濟學(xué)院 湖北 武漢 4

在我國，隨著預(yù)算體制改革的不斷深入，績效評價也被日益重視起來。黨的十六屆三中全會明確提出“建立預(yù)算績效評價體系”，標志著預(yù)算的績效理念開始制度化。

一、績效預(yù)算的內(nèi)涵

所謂績效預(yù)算，就是要闡述和明確請求撥款所要達到的目標，為實現(xiàn)這些目標而設(shè)定的計劃需要花費多少錢，以及用那些量化指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作情況。績效預(yù)算是指結(jié)合政府的中長期戰(zhàn)略計劃，用績效目標作為約束手段，以政府職能的整體目標為導(dǎo)向的一種新型預(yù)算模式。績效預(yù)算是由績、效和預(yù)算三個要素構(gòu)成。“績”是指財政支出所要得到的結(jié)果，“效”是指完成目標的情況和取得的效果，“預(yù)算”是指財政為支出目標提供的撥款額。結(jié)果是“量”，是指提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的多少；效果是“質(zhì)”，是指提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)相對人們的初衷、意圖是否理想，是否讓人滿意。

軍費績效預(yù)算是一種把軍事資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合起來的預(yù)算系統(tǒng)，是一種結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算模式。軍隊實行績效預(yù)算有助于提高軍費的使用效率，為軍隊提供了科學(xué)的、合理的考核標準，有效地促進了軍隊體制編制的改革。它能準確地反映出干部的實際工作能力，同時，使一些低效能的機構(gòu)或一些無績效、無所事事的軍事機構(gòu)暴露出來，為合理消減某些軍費支出和精簡某些機構(gòu)提供財務(wù)上的依據(jù)。

二、軍隊實行績效預(yù)算的必要性

1、軍隊實行績效預(yù)算是實現(xiàn)部隊科學(xué)理財?shù)男枰?/h3>

新世紀，我軍提出了“科學(xué)理財”的方略，要求全軍各級財務(wù)部門走科學(xué)理財?shù)穆纷印？茖W(xué)理財要求軍費分配合理、軍費支出規(guī)范，而績效預(yù)算要求按照業(yè)績和效果的比較來安排經(jīng)費，這就能實現(xiàn)經(jīng)費分配的科學(xué)性；績效預(yù)算要求控制項目成本，把預(yù)算控制延伸到執(zhí)行環(huán)節(jié)，這確保了軍費支出的規(guī)范性。因此，通過建立績效預(yù)算制度可以促進科學(xué)理財目標的實現(xiàn)。

2、軍隊實行績效預(yù)算是推進軍隊預(yù)算改革的發(fā)展趨勢

雖然近年來軍隊相繼推行的部門預(yù)算改革，零基預(yù)算改革等取得了很大進展，但由于缺少預(yù)算績效方面的考核管理，導(dǎo)致各項預(yù)算改革始終處于各行其是的分散狀態(tài)，不僅不利于整體推進各項預(yù)算改革，也不利于整合財力資源，提高軍費的使用效益。比如，在推行部門預(yù)算改革條件下，難以避免很多部門編制預(yù)算時“漫天要價”的不合理現(xiàn)象；在推行預(yù)算管理體制改革方面，產(chǎn)生各部門爭要專款的專款泛濫現(xiàn)象等，導(dǎo)致軍費的低效運行。實行以提高軍費使用效益為導(dǎo)向的績效預(yù)算制度，能夠緊緊抓住預(yù)算改革的主線，整體推進軍隊預(yù)算體制的改革。

3、軍隊實行績效預(yù)算可以降低預(yù)算的行政控制成本

績效預(yù)算作為一種以追求效益為目的的公共支出預(yù)算模式，要求明確預(yù)算所要實現(xiàn)的目標，為實現(xiàn)這些目標所需的成本，以及用哪些指標來衡量取得的成績和完成工作的情況。實行績效預(yù)算有利于強化軍隊單位和各部門使用預(yù)算資金的責(zé)任，有效地避免資金流失和資金使用的盲目性，抑制軍費支出膨脹，降低公共產(chǎn)品及服務(wù)的提供成本，提高軍費的使用效益。

三、軍隊實行績效預(yù)算面臨的困難

1、軍隊自身的特殊性，影響了績效考核

軍隊是提供國家安全的公共部門，不同于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)，“績效”難以量化。它追求的是戰(zhàn)斗力最大化目標，雖然在戰(zhàn)斗力形成過程中，會消耗一定數(shù)量的經(jīng)費，但經(jīng)費消耗的結(jié)果只能體現(xiàn)為一定數(shù)量的戰(zhàn)斗力，而戰(zhàn)斗力指標難以用數(shù)字量化。這是在軍事領(lǐng)域運用績效預(yù)算制度的理論困難。

2、績效預(yù)算在軍隊的實施缺乏立法保障

績效預(yù)算在軍隊的實施涉及到職權(quán)在不同單位和各部門之間的重新分配，立法保障成為開展績效預(yù)算的前提和基礎(chǔ)。軍隊預(yù)算的正確編制和嚴格執(zhí)行需要法規(guī)的規(guī)范和約束，健全的法規(guī)是防止預(yù)算編制的隨意性，以及增強預(yù)算約束力的重要保證。目前，軍隊預(yù)算活動中存在的主要問題是預(yù)算編制的隨意性比較大，預(yù)算約束力弱化，預(yù)算的編制與執(zhí)行脫節(jié)。究其原因，雖然有預(yù)算活動主體法制觀念淡薄，不能嚴格執(zhí)行預(yù)算法規(guī)方面的因素，但是更重要的則是預(yù)算法規(guī)的制定滯后、法規(guī)體系不健全所致。由于尚未出臺全軍統(tǒng)一的有關(guān)經(jīng)費支出績效評價工作法律法規(guī)，績效評價缺乏制度保障，從而嚴重影響著績效預(yù)算的順利實施。

3、軍隊現(xiàn)行的會計核算制度不適應(yīng)績效預(yù)算要求

目前，軍隊的會計核算仍使用收付實現(xiàn)制的會計方法，這種會計方法存在的一個嚴重問題是，它可以通過提前或延遲支付現(xiàn)金，人為地操縱各年度的支出，同時也不能將資本性項目的購買成本在使用年限內(nèi)進行分攤。收付實現(xiàn)制的會計核算方法使得預(yù)算單位的支出僅包括以現(xiàn)金實際支付的部分，不反映那些當(dāng)期雖已發(fā)生，但尚未用現(xiàn)金支付放入部分。這樣在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，各級部門經(jīng)常會遇到預(yù)算已經(jīng)安排，但由于各種原因當(dāng)年無法支出而不得不作出年終結(jié)余處理事項。

4、改革的現(xiàn)實制約因素

一是思想觀念未完全適應(yīng)預(yù)算改革的要求。軍隊財務(wù)保障長期存在一種“要錢、分錢”的思維，下級總希望獲得盡可能多的經(jīng)費，上級也習(xí)慣于給錢給物滿足下級需要，而對如何在現(xiàn)有制度約束下，發(fā)揮資金的最大效用，用最少的錢辦更多的事則考慮不細。要讓績效預(yù)算制度能夠順利建立，必須改變只管給錢不管效益的做法，增強效益觀念，努力發(fā)揮現(xiàn)有經(jīng)費的最大效能。二是財務(wù)人員的配置和知識結(jié)構(gòu)缺乏復(fù)合型。軍隊財務(wù)人員的學(xué)歷層次大多還只是大專層次，本科和研究生層次的財務(wù)人員還比較欠缺，隨著軍事人力資本投資越來越重視，軍隊財務(wù)干部的學(xué)歷需要更進一步的提高。由于績效預(yù)算方式和評價的特殊性，財務(wù)干部只具備財會、審計方面的知識是遠遠不夠的，還需要通曉經(jīng)濟管理和工程等多方面的知識。

四、加強軍隊績效預(yù)算實施的思考

1、建立科學(xué)的預(yù)算支出績效評價標準

績效預(yù)算是以績效評價為核心，以業(yè)績效果為依據(jù)來編制預(yù)算、評價預(yù)算。而績效評價離不開科學(xué)的績效評價指標。根據(jù)軍隊的實際情況，軍費預(yù)算支出績效評價指標體系的建立必須遵循軍事經(jīng)濟效益相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、統(tǒng)一與專門指標相結(jié)合的原則。軍隊軍費預(yù)算支出績效評價指標體系設(shè)置的目標就是形成一套完整的軍費預(yù)算支出績效評價指標庫。這種指標庫的形成不僅需要理論上的探索和研究，更依賴于在實踐中逐步完善和健全。根據(jù)軍費預(yù)算支出績效評價的層次，在軍費預(yù)算支出分類的基礎(chǔ)上，應(yīng)分別建立在軍費預(yù)算支出項目績效評價、單位軍費預(yù)算支出績效評價、部門軍費預(yù)算支出績效評價、軍費預(yù)算支出綜合績效評價指標庫。根據(jù)指標的性質(zhì)不同，可以將各類軍費預(yù)算支出績效評價指標劃分為定量指標和定性指標。

2、加強預(yù)算法制建設(shè)，強化軍隊預(yù)算的嚴肅性

目前，在軍隊預(yù)算管理中，雖然有法規(guī)性質(zhì)的《條例》、《規(guī)定》等，但還缺乏法律的嚴密性和權(quán)威性，難以從法律上規(guī)范軍隊預(yù)算行為，尤其是對不嚴格執(zhí)行預(yù)算的行為難以追究法律責(zé)任、從而弱化了軍隊預(yù)算的約束力，影響了軍隊預(yù)算平衡的實現(xiàn)。因此，需要制定《軍隊預(yù)算法》，規(guī)范軍隊預(yù)算活動，加強預(yù)算監(jiān)督，追究預(yù)算責(zé)任，增強預(yù)算的約束力。《軍隊預(yù)算法》的制定，有利于確定軍隊預(yù)算的法律地位，有利于增強軍隊預(yù)算的監(jiān)督力度。另外《軍隊預(yù)算法》可以增強預(yù)算活動主題的責(zé)任觀念，為追究預(yù)算責(zé)任提供了有力的法律依據(jù)。同時要對現(xiàn)行《預(yù)算經(jīng)費管理規(guī)定》、《事業(yè)部門財務(wù)管理規(guī)定》、《會計規(guī)則》、各大單位制定的財務(wù)規(guī)章制度以及有關(guān)經(jīng)費決算辦法進行修訂、完善，為預(yù)算改革的健康發(fā)展提供保證。

3、引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，改革軍隊會計制度

現(xiàn)行的軍隊會計使用的是收付實現(xiàn)制的會計核算方法，收付實現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制之間最重要的區(qū)別在于會計基礎(chǔ)不同。前者以款項收付實際發(fā)生的時點作為確認收入和費用的標準，后者則以權(quán)利和義務(wù)的實際形成和發(fā)生作為確認標準。在收付實現(xiàn)制會計制度下，可以通過提前或延遲現(xiàn)金支付來人為地操縱各年度的支出，同時也不能將資本性成本在使用年限內(nèi)進行攤銷。權(quán)責(zé)發(fā)生制以權(quán)利的形成和責(zé)任的發(fā)生作為記賬的標準，可以更加全面、準確地反映軍費的使用情況。因此，實施軍隊績效預(yù)算必須改革會計制度，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制。權(quán)責(zé)發(fā)生制的推行可以采取逐步引進的辦法。權(quán)責(zé)發(fā)生制的軍隊會計制度，能夠比較全面、準確地反映一些長期項目和或有債務(wù)的信息，有助于增加預(yù)算信息的完整性、可信度和透明度，加強預(yù)算成本計量與軍費支出業(yè)績考核。

4、建立正確的激勵機制

過去由于預(yù)算不考慮績效，常常是哪里工作問題比較嚴重，就增加預(yù)算撥款，隱含在這種做法背后的是一個令人深思的機制，它不是在獎勵成功，而是獎勵失敗。實行績效預(yù)算就是在預(yù)算和績效之間建立起直接的聯(lián)系，將經(jīng)費分配給那些在績效評估方面合理的部門或者項目。另外，對于完成績效合同的單位，給予一定的物質(zhì)獎勵和精神激勵。他們可以將當(dāng)年的預(yù)算節(jié)余部分或全部轉(zhuǎn)入下一預(yù)算年度，甚至可以拿出一定比例獎勵組織成員。對個人也要進行表彰，并將此作為調(diào)職晉升的評價依據(jù)。

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