完善住房公積金增值收益分配機制對策思考

○林憧柳鵬闞燕

（1、安徽省社科聯 安徽 合肥 230051；2、安徽大學經濟學院 安徽 合肥 230039）

一、問題的提出

1991年5月，上海市率先借鑒新加坡住房公積金制度的成功經驗，結合本國的國情建立了我國的住房公積金制度，并作為試點進行推廣，隨后這一制度被全國各個省市廣泛借鑒。在近20年的時間里，住房公積金制度的運行績效是有目共睹的，但同時也不乏存在一些問題，例如住房公積金繳存使用的地區非均衡問題、管委會決策虛化問題、住房公積金增值收益余額歸屬及其分配問題，其中尤以住房公積金增值收益問題最受關注。

目前對于住房公積金增值收益的研究集中于兩個方面：一是對于增值收益歸屬權的考察；二是對于增值收益分配渠道的思考。而對于住房公積金增值收益歸屬權的不同理解直接導致了對其使用分配的意見分歧。張泓銘（2008）認為住房公積金增值收益扣除管理費用以及風險準備金后的余額應該歸屬全體繳存人所有，將增值收益余額全額上繳財政作為廉租房建設補充資金的做法有違反《物權法》之嫌。周威、葉劍平（2009）進一步指出現存《住房公積金管理條例》的制定主體為國務院，屬于“行政法規”，并非“法律”，《條例》中關于住房公積金增值收益余額用于廉租房建設補充資金的規定是對廣大繳存人財產權的剝奪。與此觀點相反，周山（2009）以住房公積金的“儲金”性質及其“保障性”作用為立足點，指出住房公積金增值收益余額姓“公”有利于體現社會公平、彌補住宅市場化所不能解決的中低收入家庭住房問題。

住房公積金增值收益余額的權屬應該如何明晰？首先需要解決的是住房公積金貸款利率管制模式。現行的僵化公積金存貸款利率管制模式直接導致了公積金運作模式失衡，從而不得不將公積金增值收益余額找一個系統外看似合理的分配途徑，即廉租房建設補充資金（郭曉霞，2010）。為此，郭曉霞（2010）建議放開對公積金存貸款利率的管制，將增值收益余額以利率補貼的形式分配給各繳存者。這種觀點雖然在理論上為增值收益的分配提供了新的視角，但在屬地管理的前提下，考慮到各地公積金使用情況的差別，想要實現公積金的平衡運行必然導致各地存貸款利率的差異，因此，在實踐中通過調節利率的方法解決公積金運作模式的失衡顯然難度較大。其次，關于增值收益的分配渠道問題，有不少學者認為應該拓展其分配渠道。盧飛（2007）、夏治生（2008）認為應該在資金結余的前提下向繳存個人分配盈余公積金。葉勝榮（2007）、項風華（2008）認為可以設立貼息貸款專項資金用于對低收入家庭住房貸款的貼息補助。馬翠微（2009）提出應該建立事業發展專項基金、計提“特別專項風險準備金”，從而促進公積金事業的發展。

上述學者的研究都在一定程度上為住房公積金增值收益的分配提供了合理化的建議，但是都沒有系統全面地考慮其機制設計問題，因此制定一整套合理的增值收益分配機制尤為必要。

二、住房公積金增值收益權益歸屬和分配問題的調研

根據《住房公積金財務管理辦法》，住房公積金增值收益專指住房公積金管理運作過程中所形成的業務收入（包括住房公積金委托存款利息收入、委托貸款利息收入、國家債券利息收入、其他收入）減去業務支出（包括住房公積金利息支出、手續費支出、其他支出）的差額，其分配按下列順序進行：住房公積金貸款風險準備金；上交財政的公積金中心管理費用；城市廉租住房建設補充資金。

目前各地住房公積金管理中心對于增值收益的權益歸屬以及分配存在較大爭議，爭議的焦點集中在剔除風險準備金以及公積金中心管理費用后的增值收益余額的歸屬與分配問題。

為切實了解爭議的具體情況，2010年4月至6月，安徽省社科聯和安徽省直機關事務管理局領導的省直住房公積金管理分中心聯合進行了“住房公積金發展對策研究”課題調研，調查了公眾對住房公積金增值收益歸屬權的認識。共發出問卷350份，回收337份，問卷回收率96.29%，其中有效問卷321份。結果顯示，社會公眾對于住房公積金增值收益的歸屬權分歧比較大，具體表現為：108人認為住房公積金增值收益應該歸屬住房公積金管理中心，141人認為應該歸屬繳存個人，還有21人認為應該歸屬繳存單位，此外還有51人表示不清楚增值收益的歸屬權問題。

正是以上對于增值收益權益歸屬的不同理解導致了增值收益分配的爭論，對于風險準備金以及管理經費的提取目前基本達成共識，只是在提取比例上持有不同觀點。調查結果表明，目前管理經費的提取額和業績基本不掛鉤，不利于充分調動管理人員的積極性，而且對于管理經費的提取各地也有所不同。對于增值收益的分配問題，意見分歧較大的在于增值收益是否應該用于廉租房建設。一部分人認為增值收益應該用于廉租房建設補充資金的人認為這既是國家政策公平性的體現，也有利于住房公積金政策的推進。而還有一部分人則認為增值收益不應該用于廉租房建設，其有兩個原因：廉租房建設屬于國家的保障性政策，理所當然該由財政出資，而不應該由繳存人承擔；廉租房的租住主體和公積金的繳存主體又不一致。

這兩個問題是有關住房公積金增值收益的突出問題，他們之間具有聯系和繼承性，正是因為對住房公積金增值收益的歸屬沒有明確的限定，或者說是相關法律法規的剛性規定，導致了住房公積金增值收益分配上存在著模糊不清、分配不當的問題。

三、住房公積金增值收益歸屬與分配問題產生的原因剖解

1、公積金運作模式的不合理

住房公積金歸集后首要考慮的問題就是如何讓其順利實現預期目標，保障低收入群體的住房消費。顯而易見，這是一個控制資金流向的問題，而基金理論是控制資金流向的營運性支撐，故而把基金理論作為住房公積金增值收益分配的基礎理論，也許不失為一個好的方法。但因為住房公積金工資性的本質屬性決定了現階段它封閉的運行模式，即在保障資金安全的基礎上獲得穩定的收益，這種封閉的運行模式不利于住房公積金的積累，不但限制了住房公積金的收益，也限制了其增值的途徑，更不利于住房公積金增值收益的歸屬和分配。

從現實情況來看，住房公積金管理中心希望把住房公積金增值收益收歸于中心，以實現其安全性和增值的目標，而這正好與個人也想把這部分收益納為己有，以償還其住房貸款相矛盾，而住房公積金封閉的運行模式在一定程度上激化了這一矛盾。

2、權責發生制應收利息計提時間的不合理

近幾年，住房公積金出現了大量的沉淀資金，從全國住房公積金沉淀資金的變化情況來看，住房公積金沉淀資金的變化呈現總體上升趨勢。沉淀于銀行或其他金融機構的這部分資金所帶來的應收利息，繳存職工卻得不到。這些沉淀資金為銀行創造了巨額利潤，但它影響了住房公積金的增值收益，等于說用來保障普通職工住房需求的資金被銀行占有、支配并且還取得了相應的收益，這不符合住房公積金設立的初衷。《住房公積金管理條例》規定，住房公積金主要用于提取、貸款，經批準后可用于購買國債，其余資金應存于銀行，這些都會產生應收利息，但計提的時間卻是一年或者幾年不等。住房公積金所采用的權責發生制的賬務核算方式，使人們對這部分應收利息的計提有著爭議。有的人認為，應收利息適用于權責發生制，應當納入本年的核算中，但也有人從《住房公積金會計核算辦法》中規定的住房公積金增值收益分配三位一體的分配順序出發提出了不同的觀點，從分配順序可看出，除扣除貸款風險準備金之外，其他的應全部交與國家財政，如果本期業務收入中包含以后才能收回的本利息，那么這部分增值收益就難以找到資金來源，也就無法上交財政。所以，在權責發生制下，應收利息的計提問題導致了住房公積金增值收益歸屬與分配問題。

3、機構設置不合理

有關住房公積金的各項重大決策都是由管委會決定的，管理中心只負責決策的執行和貸款的發放，根據權責對等的原則，決策主體即管委會要承擔法律責任，管理中心最多只應承擔工作過失責任，它既無承擔風險的責任也無承擔風險的能力，因為公積金管理中心是不以盈利目的的，所以就算它想也沒有多余的資金去承擔這一風險。所以，現在住房公積金的機構設置并不合理，存在責任不清的問題，所以難以有效管理和分配住房公積金及其增值收益的分配和使用。

4、管理疏漏與缺失

由于《條例》中沒有賦予管理中心充分的權利，職工繳納的公積金數額完全由自己決定，所以管理中心在維護職工權益上存在著真空，最多也就是充當一個援助人的角色。近20年來，有關住房公積金到底由誰去管的問題中存在著很多爭議。

取出多聚甲醛固定的心臟，對破裂部位從外膜到內膜切取心壁組織，沖洗多聚甲醛固定液，酒精脫水，石蠟包埋。將石蠟組織塊以2 μm厚度連續切割并同方向置于載玻片上，分別進行HE和Masson染色。HE染色按常規步驟進行。Masson染色：將切片放入Regaud蘇木精染液5～10 min，流水充分沖洗后蒸餾水洗，Masson麗春紅酸性復紅液5～10 min，2%冰醋酸水溶液浸洗片刻，1%磷鉬酸水溶液分化3～5min，再直接苯胺藍液染5min，0.2%冰醋酸水溶液浸洗片刻，無水酒精脫水，經二甲苯使切片透明。最后，切片用中性橡膠包裹覆蓋。

眾所周知，住房公積金是職工繳納給相關管理部門的并且希望借助管理部門的優勢在他們的合理安排下取得收益的一項資金，職工把這項資金委托代理給住房公積金管理中心，而委托代理理論的核心就是希望通過這種方式實現資金的優化配置。但現階段的機構設置導致了對于住房公積金的監管釀成了一種多頭聯合的監管，居于關鍵位置的監管部門通常只是形同虛設，可以說這種委托代理并不盡如人意。

四、完善我國住房公積金增值收益分配機制的對策

1、統一標準，合理有序地配置住房公積金的增值收益

（1）統一住房公積金貸款風險準備金與管理費用的計提標準。按照財政部出臺的《住房公積金財務管理辦法》的規定，住房公積金貸款風險準備金的提取有兩種標準：一是不少于增值收益的60%，二是不少于年度住房公積金貸款余額的1%。目前，各地管理中心權衡自身利益選擇最有利的計提比例和方法可能會造成貸款風險準備金的提取與實際發放的貸款金額相脫離，不能真正起到風險準備金的作用。為了更好地防范貸款風險，強化增值收益的管理，應該進一步統一住房公積金貸款風險準備金的計提標準。參考商業貸款風險準備金的提取辦法，公積金貸款風險準備金應為公積金貸款余額的固定比例且不必逐年累積計提，其數額應該隨貸款余額的增減而上下波動。對于住房公積金管理機構的管理費用提取標準，《條例》中并沒有明確的規定，從而導致了各地公積金管理機構管理費用的提取不僅差別較大，而且缺乏激勵機制。制定統一、合理的管理費用標準有利于激發管理人員的積極性，提高管理水平，為此需要注意以下兩點：一是嚴格控制管理費用基本費用支出，由財政部門按照事業單位標準核定此類費用；二是增設獎勵基金，使人員工資和績效掛鉤，以此充分調動管理人員積極性，從而進一步推動住房公積金管理事業的發展。

（2）計提“事業發展基金”與“特別專項風險準備金”。在增值收益中計提一部分建立事業發展資金，這部分資金主要是用于住房公積金各個管理部門的基礎設施建設，用于改善辦公環境，建立和完善信息平臺，而且可以利用這部門資金設立起一個專門的咨詢系統和傳媒系統，讓大眾有一個平臺可以更好的了解如何更合理的利用住房公積金及其增值收益。考慮到不可控風險因素，例如利率風險、自然災害等，可以計提少量的特別專項風險準備金交由省級主管部門管理，由全省甚至全國統一調度，舉全行業之力分散和化解局部風險。當然，這部分資金的使用應該做到透明化、公開化，并且要接受廣大繳存者的監督。

（3）建立面向低收入群體的專項補貼。在滿足以上幾個方面的資金需求以后，住房公積金增值收益余額應該用于專項補助，而不應該作為爭議較大的廉租房建設補充資金。廉租房是政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房，因此，這一部分資金必須依靠中央財政的補貼和地方政府的籌措，單純地依靠住房公積金增值收益來補充廉租房建設資金，只是一種“拆了東墻補西墻”的做法。建立專項補助金還可以用于低收入群體公積金住房貸款的利息補貼以及住房租金補貼以及對長期未使用住房公積金的繳存者的補貼等三方面。相對于直接參與廉租房建設來說，專項補助金更加突出住房公積金的“互助性”，使得資助主體和繳存主體一致，從而解決“補磚頭”還是“補人頭”之爭，有其合理性。

對于未分配的增值收益應該全部進入待分配的增值收益賬戶，一方面可以填補個別年份增值收益虧空的情況；另一方面，可以充分用活這部分資金，創造更多的增值收益，從而更大限度對低收入群體傾斜，體現“再分配中更加重視公平”的原則。

2、確立增值收益的監督保障機制

（1）構建立法保障機制。目前我國有關住房公積金的法律法規比較散亂，甚至出現了相互矛盾的規定，不利于該項制度健康有序的發展，亟待完善立法。首先，要提升立法效率層次，改由全國人民代表大會常委會立法，并且仔細梳理各地的地方法規，頒布統一的《住房公積金法》。其次，是細化內容，對住房公積金的歸集、提取、貸款業務，以及監管機構、監管辦法等做全面細致的規定。通過立法賦予住房資金管理機構明確的管理主體地位，為住房公積金制度的高效、規范運行提供組織保證。應通過法律規定住房公積金管理機構的管理主體地位，授予其對職工住房公積金的歸集、運用和償還等職能。

（2）強化信息披露機制。要防止住房公積金管理中的黑箱操作，最重要的就是提高住房公積金管理的透明度，強化信息披露機制。對于增值收益部分，應該向公眾公布增值收益的數額以及分配情況，最好能變一年一次的靜態報表形式為動態的、實時的披露方式。

（3）完善內控外審機制。從歷年發生的公積金違法案件來看，要避免住房公積金被挪用，防范管理風險，還特別需要加強內部控制制度，尤其是對管理層以及主要業務人員的內部控制。這就需要進一步借鑒金融機構的內控制度，盡量量化內控指標，使得住房公積金管理中心能更好承擔起管理住房公積金的職責。

此外，還需要定期聘請信譽度高的會計師事務所對住房公積金業務進行全面的審計，重點審計是否有資金挪用等違規違紀行為，并將審計結果公布于眾。

3、拓展激勵機制

保障住房公積金資金的保值增值是討論增值收益分配的一切前提和基礎，因此強化對員工的激勵，提高資金的保值增值能力有十分重要的意義。現行的機制沿用了政府的行政化管理模式，是典型弱激勵機制，在市場經濟環境下難以發揮有效作用。

（1）完善績效考評機制。綜合考慮增值收益、貸款逾期率、公積金繳存率、資金運用率等因素，并根據管理層、技術人員、一般操作人員的工作特點細化考核指標，建立一套完整的績效考評指標體系，并以此作為薪酬福利以及晉升考核的重要標準。

（2）明確獎懲標準，物質激勵與精神激勵并重。制定年度業績考核目標，明確獎懲標準，對于超額完成任務的給予事先規定的獎勵措施，對于操作違規或者未完成目標任務的也要毫不猶豫的加以懲罰，實現正向激勵與負向激勵并存。在激勵措施上同樣要注重物質激勵與精神激勵并重，避免過分強調物質激勵而忽視了精神激勵。

（3）激勵機制長期化、法制化建設。還需要注意的是，需要加強激勵機制的透明化、法制化建設，對于公積金管理中心工作人員的考核獎懲辦法應該納入《住房公積金法》的范疇，避免各地以激勵為由變相提高福利待遇。

此外，只有長期、穩定、可信的機制才能真正起到激勵的作用，因此保持政策制定的延續性與穩定性尤為重要。

五、結束語

住房公積金增值收益是指住房公積金業務收入與業務支出的差額。對于增值收益歸屬的不同理解導致了增值收益分配的爭論，主要表現為增值收益余額究竟是應該歸屬廣大繳存人所有，國家所有，還是住房公積金管理中心所有。調查結果驗證了上述分歧的確存在。究其原因乃在于公積金管理運作模式的不足以及機構設置的不合理。統一標準，合理有序地配置住房公積金的增值收益是解決增值收益問題的當務之急。但對于增值收益用于廉租房建設的福利效應及效率問題本文未過多涉及，尚需進一步研究。

（注：本文系安徽省省直機關事務管理局立項課題《住房公積金發展研究對策》的階段性成果，項目編號：A2009012。該課題由安徽省財政廳社科專項資金支助。本文學術顧問：王學銀，中共安徽省委副秘書長、安徽省管局局長、省接待辦主任；蔣長流，安徽大學經濟學院副院長、博導、教授。林憧系安徽省社科聯學術界雜志社副社長、著名 “循環經濟理論”、“安全生產理論”、“小城鎮經濟理論”研究學者、本課題學科帶頭人。）

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