對新生代農民工權益保障制度建設的思考

○李洪梅

（江蘇徐州市賈汪區委黨校 江蘇 徐州 221011）

“東西南北中、打工到廣東”，改革開放以來，百萬民工涌向南粵曾經蔚為壯觀。然而，年初新一輪用工短缺使這個積聚了2600多萬農民工的用工大省用工缺口達90萬人，珠三角、長三角先后出現“民工荒”。對于這一問題的成因，有關專家學者舉出了諸如經濟好訂單增導致農民工“吃緊”，區域競爭加劇導致農民工“分流”，經濟落差縮小導致農民工“回流”，供求結構錯位導致農民工“缺位”等。但筆者以為這種狀況出現的原因不僅是結構性問題，而是農民工權益缺乏保障（即“權益荒”）所導致的。

一、“民工荒”實質上是“民工權利荒”

我國農民工人數已經超過1.4億，如果加上在農村鄉鎮企業打工的農民工，總人數達2億多，已經超過由城鎮居民構成的傳統產業工人群體，農民工已經成為我國工人階級的新成員和重要組成部分。

從社會分工角度來看，農民本來是一種職業，然而在我國農民自古以來就帶有身份的色彩。改革開放以后，農村生產率的迅速提高，使本來就人多地少的農村有了大量剩余勞動力，當城市工礦產業改革邁開腳步時，大批農民涌入城市務工。其實在20世紀80年代中期。農民工的出現在填補城市職業的空白、給城市居民帶來許多方便的同時，也促進了城市經濟的發展。

在我國由于歷史形成的城鄉二元結構體制，使得農民工這一特殊群體不能得到與市民同等待遇。一方面，農民工付出的勞動代價與所獲經濟收益的差距在持續拉大，農民工的特殊身份標識與農民工自我追求升華的沖突越來越顯性化，農民工權益意識高漲與維權機制不暢的矛盾越來越突出。另一方面，政府的社會保護機制依然缺乏，農民工在工傷、疾病醫療、養老、貧困等方面的后顧之憂極多，而維護農民工權益的機制亦因法制不完善、監察機制不健全、工會作用不大等，依然處于缺失狀態，農民工權益受損后的社會風險在高速積累。入城務工人員勞動關系處于法律法規的“邊緣和真空”地帶，是無固定工作、無固定居所、無生活來源、無人身安全感、無社會保障的“二等工人”。他們與有城市戶口的工人同工不同酬，同工不同權，同工不同福利保障，就業單位的管理人員還把他們當作另類工人管理，甚至有的城市規定限制他們進入某些行業就業。

這些現象，不僅明顯違反社會主義社會勞動者享有平等就業、選擇職業、取得勞動報酬等一系列權利；而且背離了現代社會通行的文明準則，不符合市場經濟的平等規則，傷害了為數眾多的農民工的尊嚴，固化了城鄉二元結構，妨礙城市發展的正常化進程，甚至對目前的貧富兩極分化也起著推波助瀾的作用。同時，農民工的社會保護與維權機制缺失，給人們直接的感覺，就是它放大著社會業已存在的不公。

特別是當前，新生代農民工占外出農民工的6成以上，成為勞動力市場的主力軍，他們生于20世紀80年代以后，平均年齡在23歲左右，近8成未婚，大都在制造業和服務業的就業，家庭經濟情況、受教育程度和法律意識等都已經明顯提高。新生代農民工適應新事物的能力更強，同時在城市中形成了較高的心理需求，主體意識更加強烈，有強烈的城市化傾向，他們不再滿足于社會地位低下而且報酬極低的體力勞動，迫切要求逾越橫亙在面前的制度、文化之墻，要求與住所地居民（城市居民）更多的平等權利，要求得到一樣的尊重與認可。調查顯示：新生代農民工比上一代農民工更注重精神需求，對于知識、技能及人際交往更加渴求。當昔日農民工背井離鄉打工的最大動力因素——區域經濟落差在逐漸消失或減小時，珠三角要應對可能成為常態的用工短缺，單純依靠提高工資待遇，只能緩解而不能從根本上解決“民工荒”問題，甚至現在炒得火熱的珠三角地區的企業紛紛朝內地遷移，也是由于用工短缺而導致的用工成本升高而引起的。我們要應新形勢下新生代農民工對權益保障上的訴求，加大農民工權益保障制度的建設和完善，加大其對所在打工城市的歸屬感，促進打工一族真正融入城市。這是珠三角及其他發達地區未來吸引力的關鍵所在。

二、完善農民工權益保障制度，破解“民工荒”的現實之策

2010年中央1號文件首次將“新生代農民工”的提法納入中央文件，可以看出新生代農民工之“新”，不僅“新”在年齡上，而且“新”在群體生態和生活質量上。新生代農民工不只是代際劃分和年齡概念，更是一個權利進步的符號。令人關注的是，珠三角許多政府將此輪民工短缺作為完善勞動力市場的契機和動力。歷史上每次大的危機都是引發特定群體權益保障受到重視的良好機遇。1929年的美國大蕭條使得成千上萬的失業工人生計無著，美國政府開始考慮為產業工人建立失業保險；1997年的東南亞金融危機使得我國部分城市困難家庭陷入困境，城市低保制度建設被提上日程。我國更應抓住此次全球經濟的調整機遇，關注農民工的權益，推進農民工權益保障制度的建設和完善。

解決當前最現實的農民工權益保障問題，要堅持城鄉統籌考慮，遵循城鄉國民待遇平等原則，切實保護農民工作為國民的待遇和權利。以權利平等為基礎，從農民權利和農民發展的角度出發，正視農民的問題，真正以“農民”為本。具體而言，保護農民工權益，就應切實消除對流動人口特別是進城務工人員的歧視性政策，包括戶口、身份、工作崗位、子女上學、社會保障等方面的限制，改善就業環境，使其盡可能地享有獲得平等的國民待遇。切實維護農民工的平等就業權、勞動報酬權與生命健康權，促進農民工公平地參與發展成果的共享。農民工問題的核心是公民平等權利缺失。我們在討論農民工問題，首先要強調一點，他是公民，必須得到平等的公民權利。例如，迅速取消對農民工就業的各種政策限制與地域歧視，享受平等就業權，開放就業市場，給他們更多的就業機會，讓農民工獲得合理的工資報酬并且確保這種報酬符合分配正義的原則；健全勞動保護機制與勞動監察、安全監管措施，確保農民工的生命與健康權益不受損害。

第一，生存權的保障。生存權的最簡單涵義是在一定社會關系中和歷史條件下，人們應當享有的維持正常生活所必需的基本條件的權利。我國長期以來實行的城鄉二元管理體制，公民身份二元化繼續存在，農民工進城后無法獲得相應的城市戶口。盡管近年來城鄉戶籍制度改革在部分地區已經取得一定進展，但城鄉居民仍然不能享有平等的就業、社會保障等方面的權利。對農民工的歧視還具有相當的普遍性，農民工生存保障的社會化和生存環境的市民化的問題沒有得到根本解決，造成從城市農民工到產業工人和市民的職業和身份變化過程步履維艱，極大地擠壓了新生代農民工的城市生存空間，他們在城市中無法實現真正立足，但也不愿甚至沒有能力退回到農村中務農，成為了城市和農村之間真正的“兩棲人”。

第二，就業權的保障。新生代農民工的就業權涵蓋就業保障、勞動權益、勞動報酬權益、自由擇業權益、勞動休息權益等勞動權益。新生代農民工的就業能力明顯不足，與第一代農民工相比缺乏回鄉務農的退路，與城市勞動力相比，缺乏必要的專業技能和進入正規就業市場的本領；農民工的法律素質較低，對自己的權益受損忍氣吞聲，很少努力爭取自己的維權直通車合法權益，更有甚者連自己的合法權益都不明確；就業環境也不樂觀，涉及到農民工勞動關系運行的重要領域無相應的法律法規予以規范和解決，而有些行之有效的措施還停留在政策層面，主要靠行政手段來實施，缺乏穩定性、持久性和徹底性；雖有一些法律、法規的很多規定涉及到農民工權益的保護問題，部分地方政府出于代表城市市民本位利益（如市民充分就業）的考慮，在對待市民化乃至農民進城問題上，排斥和抑制多于鼓勵和支持。在政策制度的安排上，不把農民工與市民同等對待，而是采取重堵輕疏、重管理輕服務、重義務輕權益、重城市就業輕農民工安排的政策。

第三，子女受教育權的保障。由于農村學校教育素質的普遍較低，家庭教育缺失，中途輟學一系列原因而出現新生代農民工接受教育程度較低，需要接受必要的職業技術培訓，而目前許多城市將其僅作為廉價勞動力，而沒有納入城市人力資源培訓和開發規劃。同時許多農民工子女由于沒有城市戶口，在接受九年制義務教育后就是回家接受后續教育或放棄教育進入第二代、第三代農民工序列。實際上反映了一個教育不公平問題，即現在還難以完全做到農民工子女和城里的孩子享受同樣的、均等的、教學方面的服務。

第四，社會保障權不健全。明確農民工的社會保障權，按照分類分層保障原則為農民工提供社會保障。農民工在城鎮就業與生活，遭遇著城鎮勞動者可能遭遇的各種生活風險，如工傷事故風險、疾病風險、失業風險、其他意外生活風險以及生活貧困等，農民工遭遇上述風險的普遍性正在成為現階段新的社會問題與社會風險累積的生成條件。目前，新生代農民工享受到的社會保障項目非常有限，很多項目不能續轉，只能離崗退保。如有些城市規定必須繳費滿15年才能得到基礎養老金，未到退休年齡要提前領取養老金的農民工只能支取個人賬戶的個人繳費部分。這些不合理的制度安排使農民工的養老保險演變成為一種不確定的強制儲蓄，最終降低了農民工抵御風險的能力。而且享受到的社會保障水平非常低，醫療衛生保健問題難以解決，工傷和職業病防治問題較突出。近幾年不斷增長的農民工工傷事件（許多甚至是惡性事件）和學術界將農民工視為社會弱勢群體的事實，反映了農民工對社會保障權益的訴求不僅是客觀的，而且是正當的、迫切的。

解決新生代農民工權益保障問題，要立足當前，著眼長遠，抓緊解決實際問題，逐步解決深層次的問題。為此，需要多管齊下，包括創新體制、更新觀念、立法保護及輿論導向等，但政府承擔起自己的責任將是最重要的。完善相關法規，在確立農民工平等權益的同時，賦予農民工維權的法律手段與有效途徑。規范用工制度，切實推行勞動合同制，為解決農民工問題奠定穩定的基石。社會（主要是城市社會）要樹立公平、正義、共享的核心價值觀，用平等的理念與包容的心態實現對農民工的真正開放，并對農民工融入城市采取真正歡迎與積極鼓勵的取向；改造社會氛圍，營造讓農民工融入當地社會的軟環境。企業要遵守國家的勞動法規及相關法律與政策，樹立與現代文明相適應的財富觀，平等地對待農民工，并承擔起相應的社會責任。農民工自身則需要不斷提升自己的素質，提高一技之長以謀求更廣闊的發展空間，并有理性的、長遠的發展規劃。

三、促進農民工向產業工人轉變，是解決“民工荒”的根本之策

新一輪用工短缺的更深層次原因在于，我國在推進市場經濟的過程中，出現了工業化、城鎮化和市場化進程的不協調；在推進工業化的進程中，較少重視通過制度創新來推進城鎮化，以實現在工業化進程中農民工向產業工人的身份轉變，實現由農民向市民的身份轉變，實現城鄉二元結構向城鄉統籌發展的轉變。

新生代農民工的基本取向還是要涌入城市，要圍繞這一點來破除體制障礙，制定政策措施。“涌入城市、公平對待、權益保障”，這實際上是制度改革的過程，就是要推進公共服務的均等化，使他們能夠長期穩定地在城市就業和居住。具體說，則著重于分期分批解決他（她）們的社保、醫保、失保、住保和教育保障問題。一是把他（她）們納入城鎮職工社保和失保體系，使他（她）們在脫離土地后，失業有低保托底，退休時有社會統籌養老；二是讓他（她）們病有所醫，教有所學（當下著重于生存技能培訓和再教育）；三是保障他們居者有其屋——這一條最關鍵，是確保他（她）們最終轉變為“市民”的基礎之基礎所在；四是對于80后農民工，他（她）們的子女幼教及入學也必須以輸入地政府的公辦教育為主承擔。

特別是新生代農民工，他們大多出生在城市且在城市文明的熏陶下生活多年，已經基本具備產業工人和城市居民的基本素質，國家和社會及企業組織只要注重技能培訓并以引導，假以時日，新生代農民工向現代產業工人的轉變是沒有問題的。但目前要實現這種轉變最缺乏的是制度安排，缺乏的是戶籍制度安排，尤其是戶籍背后的公共服務制度安排。而對于新生代農民工來說，能否實現農民工向產業工人身份的轉變，能否實現成為市民的利益訴求，直接決定著他們對這座城市的歸屬感，也直接關乎我國的工業化、城市化和現代化進程。

當前，尤其需要強調的是，社會各界必須采取積極措施提高農民工工資待遇，建立有效的工資增長機制。盡快提高農民工的勞工成本，包括提高最低工資標準并進一步細化，使之更具操作性，通過確立平等的談判與協商機制來確保農民工工資增長機制正常化，通過財稅政策強勢引導雇主為農民工提供職業福利。農民工勞動報酬與福利的提升，不僅能夠直接提高數億農民工及其家屬的購買力，進而改變我國經濟過度依賴對外貿易與投資拉動的弊端，而且可以促使農民工素質得到提高，農村居民的民生問題獲得進一步改善。因此，必須摒棄片面的勞工成本低優勢說，代之以適度提高農民工的勞工成本（含工資、保險及福利），并促使經濟社會協調持續發展。

與此同時，針對農民工非農化的現實及工業化、城市化進程的態勢，國家應進一步改革農村土地承包制度，通過賦予農村土地承包權的實質權益，讓農民工自主選擇戶籍身份置換，既保障農民工可以在滿足規定標準或條件下完全融入城市化、工業化進程，又促進農村土地的集約經營與規模效益。一種標準的確立意味著一種新秩序的建立，農民工的發展將會因此而進入有序向上流動的通道。

綜上所述，當前“民工荒”的問題實質是農民權益問題，農民工問題也是農民工權益保護問題。農民工在城市的生活和工作面臨的種種困境，市民化進程的舉步維艱，迫切需要黨和政府以公正為理念，出臺相關的社會政策來幫助他們改變目前的邊緣狀況，提升社會地位，享有同等的國民待遇，推進中國的城市化進程。