中國環境管制的現狀、問題及其對策

○劉志闊 劉承毅 （浙江財經學院 浙江 杭州 310018）

一、引言

近年來，我國環境保護事業雖然取得了很大進展，但主要污染物排放量超過環境承載能力，生態環境受到不同程度的破壞，環境污染事故時有發生，環境形勢依然十分嚴峻（國家統計局，2009）?！吨袊h境經濟核算報告2004》顯示，2004年全國因環境污染造成的經濟損失為5118億元，占當年GDP的3.5%，而當年全國環境污染治理成本為2874億元，占當年GDP的1.8%。在環境管制方面，國家雖然重視環境法制建設，采取加強環境管制的策略。但是，環境保護中有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還比較普遍，環境違法處罰力度不足以及違法成本低、守法成本高等問題還很嚴重，有些地方甚至存在著嚴重的地方保護主義（溫家寶，2006；國家審計局，2009）。

正如有些學者指出，中國目前的環境問題是現行的經濟發展方式的結果，而這種經濟發展方式又是特定發展階段的產物。由于中國改革開放以來的高速經濟增長在很大程度上是依靠地方政府片面追求GDP及其帶來的財政收入所推動的，由此轉向更加注重增長的可持續性，是一個與激勵相關的政治經濟學行為（蔡昉等，2008；齊曄，2008）。因此，環境管制是否與地方政府動機激勵相容，是所有環境管制政策能否得以有效實施的關鍵。

基于以上現狀，本文主要分析我國環境管制的法律法規體系、環境管制機構設置以及相關的管制政策三個方面，從地方政府治理的角度來研究我國目前環境管制體系存在的問題，并給出相關政策建議。

二、我國環境管制的法律體系的現狀及其問題

建國以來，尤其是改革開放30年以來，我國的環境立法有了很大發展，現已初具規模，形成了較為完善的環境法律體系。其主要包括：憲法關于環境保護的規定，全國人民代表大會及其常委會通過的法律，國務院制定的行政法規和各部門、委員會制定的部門規章，以及地方人大制定的地方性法規和地方政府制定的行政規章，還有一些單行條例和自治條例對環境污染和環境保護方面的規定等。由此，從規模上和層次上可以看出，我國環境法制建設不斷完善，環境保護事業快速發展。盡管我國環境立法取得了一定成果，形成了較為全面的環境管制法律體系，但是仍然存在一些問題，尤其缺少對于地方政府對環境管制進行不正當干預的限制，即缺乏針對管制缺位或者“政府失靈”情況的制度安排（王曦，2008）。首先，缺乏上級政府環保部門直接制約下級政府環保不作為或不當作為的制度安排。其次，缺乏防止地方政府對本級環保部門不當干預的制度安排。特別是在以晉升激勵和財政分權為特征的中國式治理模式下，地方政府以犧牲資源和環境為代價來追求經濟增長的高速度，這進一步惡化了我國環境狀況，同時也不利于環境管制政策的有效實施。另外，法律對地方政府環境保護部門權責規定過于寬泛，而且缺乏程序性立法，不利于具體操作和實施。因此，我國環境立法還需進一步完善，以限制地方政府對于本級環境執法的不正當干預，防止環境管制中的“政府失靈”。

三、我國環境管制機構體系的現狀及其問題

到目前為止，我國已經建立了多方位、多層次的環境保護法律體系，從立法層面上保證了我國的環境管制有法可依，但是“徒法不足以自行”，仍需要結構合理的環境管制機構來具體執行各項法律法規。我們將分別從權力（立法）機關、司法機關和行政機關三個維度來研究我國目前環境管制組織機構的設置狀況與運行機制存在的問題。

從環境保護的實踐可以看出，我國的環境管制機構的弊端主要表現在以下幾個方面：第一，環境管制組織機構體系缺乏對行政機關執行環境管制政策的有效制約。我國環境管制機構體系的特點是龐大的行政機關與力量相對弱小的權力機關和司法審查機關平行共存。地方各級人民代表大會對地方政府環境管制政策的監督往往力不從心。同時，為了防止司法權對行政權的過分干涉，我國的司法機關對行政案件的審查往往處于一種被動地位，對環境案件的審查亦是如此，由此容易形成地方保護主義。第二，我國的環境保護行政主管部門的地位缺乏獨立性。我國的地方環境保護行政主管部門不僅在縱向上受到上級環境保護行政主管部門的領導，更重要的是在橫向上受到本級人民政府的領導，其財政權和人事任免權由相應的地方人民政府掌握，因此其地位的不獨立性可能導致其行為受地方政府意志的支配，不能有效地行使環境行政權。更為重要的是，在晉升激勵和財政分稅制的制度背景下，地方政府往往片面地追求經濟增長的高速度而忽視環境管制，傾向于做出違背公共目的的行為。

四、我國環境管制政策現狀及其問題

根據環境政策工具的特征及其演變歷程，環境政策可以劃分為三種類型：第一代工具，傳統的“命令—控制”型管制；第二代工具，市場化工具或基于市場的政策工具；第三代工具，自愿環境管制（郭朝先，2007；金碚，2008）。“命令—控制”型管制政策能夠實現較高的管制效果，管制成本也較低，但總體缺乏效率，因為其沒有考慮被管制者的成本差異，會造成社會福利損失，且不利于企業進行技術創新。由于“命令—控制”型管制政策易于實施，其在我國的應用較為廣泛，主要包括：環境影響評價制度、“三同時”制度、排污許可證等?；谑袌龅沫h境管制政策工具主要包括排污費（Baumol and Oates，1988）和排污權交易（Tietenberg，1980）。目前，我國主要有征收排污費、超標后罰款和部分地區的排放權交易等。自愿性環境政策包括由各類國際組織（如UNEP、ISO、國際商會）、工業協會發起的，在法規要求之外，旨在推動排污企業改進環境行為的各種自愿性環境保護憲章、環境行為準則和環境管理標準（馬小明、趙月煒，2005）。

從理論上來看，各種管制政策都能有效控制污染，然而政府管制也是具有局限性的。因為，要保證政府管制的充分有效，就必須首先滿足十分嚴格的條件，而實現這些條件可能比實現市場有效運行的條件更困難（金碚，2009）。我國環境管制政策的執行者主要是地方政府及其環境保護行政主管部門，然而環境保護行政主管部門主要受地方政府領導，而地方政府是否有動力進行環境管制就成為環境管制能否有效的一個核心問題。在以晉升激勵和財政分權為特征的治理模式下，地方政府本身缺乏環境管制的內在動力，同時法律法規體系的不完善使其缺乏環境管制的外在壓力，由此造成的環境管制不到位的情況十分嚴重。如《“三河三湖”水污染防治績效審計調查結果》顯示，淮河和巢湖等5個流域1199個項目的環境影響評價和環保驗收工作不夠規范；海河和巢湖等5個流域的7個?。ㄖ陛犑校┎糠值貐^環境統計數據不夠準確；海河、淮河2個流域的4個省（直轄市）部分地區污染源自動監控設備聯網率低，少數單位甚至違規干擾自動監控設備的正常運行，以逃避處罰。

五、結論及其政策含義

基于我國嚴峻的環境狀況以及環境管制中存在的一系列問題，結合我國改革開放以來經濟高速增長的事實，從長期來看，解決我國環境問題的根本途徑仍然是調整生產結構，促進產業升級，發展循環經濟，實現可持續發展。然而，就目前來看，考慮到我國經濟發展階段和環境保護的實際，環境管制仍是我國環境保護最有利和最有效的政策工具，同時也是促進產業結構升級和生產技術進步的有力保證。由上文通過對我國環境管制法律體系、管制組織機構設置和運行機制以及環境管制政策實施等三個方面的分析，我國的環境管制存在著許多問題仍需進一步完善。

1、完善我國的環境管制法律體系

環境管制政策的實施，會牽涉到多方的利益，而法律是管制的基礎和依據，所以完善我國環境管制體系我們要做到立法先行。由上文分析可知，目前我國環境法律體系還存在著一些缺陷，尤其缺少對于地方政府對環境管制進行不正當干預的限制，即缺乏針對管制缺位或者“政府失靈”情況的制度安排。因此，我國應加強環境管制立法，從法律層面調整地方政府的激勵機制，從制度上限制其不正當干預行為。為此，我國已相應地頒布了一系列規章制度，用來制約地方政府產生違背公共利益的不正當動機，如《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》。然而這并沒有克服地方政府對環境管制的不正當干預，仍存在有法不依、執法不嚴和違法不究的地方保護主義。因此，我們要將環境問責制度納入法律體系，從法律的高度保障地方各級政府行為符合環境保護的要求。

2、完善環境管制組織機構體系

環境法律體系的完善是重要的，同時還需要相應的管制組織機構來有效執行相關管制政策，具有相對獨立地位和統一行政職權的環境管制機構對環境保護事業的發展至關重要。因為管制過程涉及各利益集團的博弈與沖突，意圖保持中立地位的管制機構必須被授予巨大而廣泛的權力，具備相當的獨立性與權威性，才可能實現管制的政策目標（王俊豪，2008）。我國需要加強環境保護行政主管部門的行政執法地位。根據委托—代理理論，代理層級越多，政府偏離公共目標的可能性就越大。在晉升激勵和財政分權制度背景下，隨著行政機關中自上而下代理層級的不斷增多，為制約地方政府的自利行為，我們應當從國務院自上而下層層加強對各級地方政府的垂直監督。同時，從環境保護部至地方各級環境保護行政主管部門，不斷加強各級環境主管部門的行政執法地位，從而保證環境主管組織機構的行政執法效力。

3、加強我國環境管制政策建設

我國現行環境管制政策主要是“命令—控制”型以及最常用的排污收費政策。但我國企業污染排放乃至超標排和違法排放的成本過低，再加上我國環境監測和督察設備、人員配置不足，以及地方政府與企業的“合謀”時有發生，現有的環境管制制度不足以對企業的排污行為產生震懾作用，企業排污成本遠低于污染控制與治理成本（王俊豪、李云雁，2009）。長期以來，我國對環境污染的處罰力度較輕，即使2008年對《水污染防治法》進行了修訂，但該法對環境處罰中的罰款規定對企業的排污行為仍然不具有很強的威懾力。因此，我們要加大環境違法成本，加強對環境污染的懲處力度。同時，完備的環境管制政策是環境污染治理的前提，但更為重要的是政策能夠得到有效的執行，這需要從法律層面杜絕一些利益主體對管制政策的不正當干預，并保證管制機構的相對獨立性。

[1]蔡昉、都陽、王美艷：經濟發展方式轉變與節能減排內在動力[J].經濟研究，2009（6）.

[2]王曦：當前我國環境法制建設亟需解決的三大問題[J].法學評論，2008（4）.

[3]蘇明、傅志華：中國節能減排的財稅政策研究[M].中國財政經濟出版社，2008.

[4]馬小明、趙月煒：環境管制政策的局限性與變革——自愿性環境政策的興起[J].中國人口·資源與環境，2005（6）.

[5]金碚：資源環境管制與工業競爭力關系的理論研究[J].中國工業經濟，2009（3）.

[6]張坤民、溫宗國、彭立穎：當代中國的環境政策：形成、特點與評價[J].中國人口·資源與環境，2007（2）.

[7]郭朝先：我國環境管制發展的新趨勢[J].經濟研究參考，2007（28）.

[8]王俊豪：中國壟斷性產業管制機構的設立與運行機制[M].商務印書館，2008.

[9]齊曄：中國環境監管體制研究[M].上海三聯書店，2008.

[10]王俊豪、李云雁：民營企業應對環境管制的戰略導向與創新行為——基于浙江紡織行業調查的實證分析[J].中國工業經濟，2009（9）.