關于農村宅基地使用權問題的若干思考

○郭圖新 （武漢理工大學 湖北武漢 430070）

土地是一種不可再生的稀缺資源，也是十分重要的生產要素。土地可以建房、可以種植作物，和人們的生活息息相關，也給人們帶來了巨大的價值和經濟利益。針對土地權利歸屬的論證更是成為了人們爭議的焦點，法學界關注有關土地的權利義務和民主平等，經濟學界關注土地帶來的經濟效益和資源的優化配置，國家也十分重視土地問題所帶來的各種社會效應。在我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。對于單位和個人，土地是不可以轉讓的，但土地使用權可以依法轉讓。

一、宅基地使用權的定義及相關法律規定

基地使用權，是我國學說創造的，傳統民法上與此相當的概念為地上權。為使我國用益物權體系臻于和諧，并與農地使用權的概念相呼應，我國制定物權法以基地使用權概念取代了地上權。基地使用權，指在他人土地上有建筑物或其他構筑物為目的而使用他人土地的權利，包括建設用地使用權和宅基地使用權。宅基地包括城市因遺留問題而存在的部分宅基地（比如四合院的老屋）和農村宅基地。農用宅基地是我們通常指的宅基地。

《物權法》第13章規定，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及附屬設施。說明農村宅基地歸集體所有，作為集體成員的農民享有的是宅基地的使用權。宅基地使用權是指農民集體經濟組織成員依法在集體所有的土地上建筑住宅及其附屬設施，供居住使用的權利。在宅基地使用權的取得、行使和轉讓上仍要以土地管理法等法律和國家有關規定為依據。這里物權法采用的是準用性條款。

《土地管理法》第62條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地，經鄉（鎮）政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照第44條農用地轉用審批的有關規定。農村村民出賣、出售房屋后，再申請宅基地的，不予審批。

《物權法》和《土地管理法》都規定了宅基地使用權，但是他們表述側重的角度存在著不同。前者側重于保護農民的使用、收益權，是一種私法的思維方式，而后者側重政府對宅基地的管理、監督和限制，是公法的思維方式。此外，還有2004年的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的規定》，2007年的國務院《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策通知》等等都對宅基地進行了規定。

二、宅基地使用權的特點

第一，宅基地的所有權人是農村集體組織。中國的宅基地屬性是通過國家根本法形式固定下來的。《憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”

第二，宅基地的使用權主體為農民集體經濟組織的成員。宅基地的所有權是農民集體，其使用權是專為農民集體經濟組織的成員設定的，城鎮居民、法人和非法人團體等不能享有宅基地使用權，所以帶有非商品性和不可對外流轉性。

第三，宅基地的使用權取得是無償的。農民宅基地的取得依靠統一的集體的分配，宅基地使用權的取得基于的是農民所屬集體的成員身份，不需要支付對價，帶有一定的社會福利性質。

第四，宅基地的分配采取的是“一戶一宅”制度，并且對于宅基地的面積標準有地區上的限制。我國宅基地使用權原始取得的方式是通過審批的行政許可方式獲得的。新增添的農戶可以申請新的宅基地使用權；因為自然災害等原因失去宅基地使用權的，可重新分配到宅基地。任何人不得違反法律規定搶占耕地等建造住宅。

第五，宅基地使用權設立的目的是供建造住宅及其附屬設施，用于居住和使用。農民可對其進行占有、使用、收益和有限處分。

三、法律的回避和宅基地使用現狀的思考

1、由《物權法》的回避引發的思考

在《物權法（草案）》第162條中，明確規定，宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶；住房轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。禁止城鎮居民在農村購置宅基地。農民依照前款規定轉讓宅基地使用權的，不得再審請宅基地。

草案規定，集體農戶之間可以通過轉讓和繼承取得宅基地使用權。宅基地使用權不可以轉讓、出賣給集體以外的個人和組織，或用于非農建設。立法的用意在于保護農民集體經濟組織的權利和耕地不受侵占，所以禁止集體所有土地向外流轉。但是在《物權法》正式出臺后，卻刪除了物權法草案禁止宅基地使用權流轉的相關規定，但也并未開禁宅基地的流轉。法律對于宅基地的流轉規定變得不明朗起來。第153條也只是規定了宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用《土地管理法》等法律和國家的有關規定。《土地管理法》第63條規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設；但是符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。因為宅基地屬于農村集體所有，我們還是可以得出同樣的結論，即可以在集體內部農戶之間流轉，不可以向城市居民等非農村集體內部的單位和個人流轉。《物權法》之所以做出這樣的調整，并不是剝奪農民在內部可以出讓、轉讓的權利，而是出于對是否可以允許城鎮居民購置宅基地的一種回避。

2、農村居民與城鎮居民的權利比較

城鎮居民是否應當享有購買農村宅基地的權利呢？宅基地是為了滿足農民的居住權利而設定的，是一種憲法性的權利，也毫無疑問的是一種人權。那么城鎮居民在相應的方面是否也得到了滿足？城鎮居民在城鎮內購買開發商建造的房屋，而農民的宅基地是集體無償提供其使用的。有的觀點認為，農民缺少城鎮居民擁有的最低生活保障，所以這一方面是可以均衡的。但是，均衡是一種利益的量化，在民法上可以進行非同質的補償，但是在憲法和人權上，權利屬于一種性質，分析的角度要從權利是有或是無的方面，而不應該從其他權利上找“平衡”。天賦人權，人人在人權和憲法面前平等。如果一個城鎮居民即使享受“低保”但是沒有自己的房屋，他的這項基本權利仍然得不到保障。“居者有其屋”保障每一個公民都有安身立命的場所，來維持其基本的生存需求，是文明社會的體現。現實中農村有一部分人口進城打工，參加到城市的建設中成為了農民工，長久地在城市定居，有些人在城市購買了住房。其在農村的宅基地閑置或是轉讓給他人。這些農民工已經具有了雙重的身份，并且，實際進行了身份性的選擇。既然農民是可以選擇的，城市居民特別是有意愿到農村定居的為什么就不可以進行選擇呢？在這一點上，城鎮居民和農村居民是不應該有差別對待的，兩者都應該具有同等的選擇權利。只是在實施的方式上可以因為已有居住環境的差別而因地制宜，并制定完備的政策和法規加以調整。針對城鎮居民和農村居民在生活質量上的差異，我們也應該全面地進行考量。

3、農村宅基地的設置和使用現狀

從宅基地的設置和用途上考慮，是用于滿足農民的居住需要。居住權是一種基本生存權，是我國公民在憲法上的權利。和千百年來沿襲的農耕傳統相關，農戶之間因為耕種管理的土地的原因居住距離較遠，為了方便農業勞作，需要給農戶劃分土地用于使用居住。

在資源的優化配置方面，宅基地只能用于建造房屋供其居住，而不能用作其他用途。因為農村農戶居住分散的特點，宅基地上的房屋由農戶自己來建造，通常是一層磚瓦平房，或兩三層小樓供自己居住。所以相比起城市中發包給建筑商建造的高層樓房在土地的利用率上低很多。另外，宅基地作為一項財產，對其進行處分也是可以增加農民受益的。相反，僅僅為了保護所謂農民居有定所而不允許其轉讓宅基地，使進城務工農民不能很好利用這項財產的有效收益為其提供在城市發展的必要資金，而受資金困擾。同時又造成了很多“空心村”的現象，實在是得不償失。也很多人認為如果出臺類似政策會造成一系列問題，比如農民流離失所，沒有房屋可以居住等等。從經濟學的角度上來說，每個人都是自己利益的最佳判斷者，農民也一樣，他們會從最有利于自己的角度來考慮。這些閑置下來沒有得到合理利用的宅基地并不利于資源的優化配置，也違背了物盡其用的用益物權設置價值。“農村宅基地使用權的無償設立，是農村住宅社會保障制度的具體體現，但是農村村民取得宅基地使用權后，其社會保障使命即告完成，至于農村村民是否親自享受其宅基地使用權上的利益，則另當別論。況且，農村村民出賣宅基地使用權后會取得價金，這實質上是農村住宅社會保障價值形態的轉化。”

在管理方面，對宅基地的占有除了申請批準外，農民還通過購買，接受贈與和繼承等方式獲得宅基地使用權，這就形成了與一戶一宅規定相違背的一戶多宅現象。按規定超過標準的宅基地，集體應予以收回，但如果宅基地上附著房屋的話，依據宅地不分的原則，事實上很難依法收歸集體所有。另外，不再具有農村居民屬性的人口應當退回宅基地，但在宅基地屬福利性分配和可以無償占有利益的驅動下，要使人無償退出宅基地是很難做到的，造成一種減人不減地的現象。我國目前的法律法規和政策在這方面還缺乏整體規劃。雖然現行政策規定宅基地不能流轉，但事實上私下流轉、私下交易的宅基地隱性市場普遍存在。而沒有相關的登記措施，無法辦理過戶手續，造成交易的安全和雙方的權益得不到保障，引發糾紛頻現，已經是司空見慣。

綜上所述，現行的農村宅基地制度，不僅浪費了寶貴的土地資源，也限制了城鎮居民和農村居民權利的行使，更強化了城鄉差別。因此，從我國人多地少的基本國情出發，在突出農村宅基地制度保障功能的同時，需要適時推進宅基地的市場化改革。

四、解決宅基地問題的一些設想

黨的十七屆三中全會《決定》對農村宅基地問題作了原則性規定，即“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃，納入年度建設用地計劃，并優先滿足集體建設用地。”在宅基地問題上，除了整理后所節約的宅基地可調劑為建設用地這一規定具有新意，比原來規定寬松外，其他未有三中全會之前人們所期望的實質性突破，比如宅基地的轉讓和抵押，總體上還是過去有關法律和政策文件中的原則規定。不過也給深化宅基地改革預留了空間。有鑒于此，本文針對目前農村宅基地制度存在問題，提出一些破解之構思設想抑或建議。

第一，對超面積使用宅基地農戶收取相應的土地使用費，尤其是應加重長期閑置不用土地的成本負荷。通過補償、獎勵等多種方法，引導和鼓勵這些農民把宅基地歸還集體。這樣才能約束多占、超占宅基地行為，利于土地資源的節約，又增加了進城農民的財產性收入。

第二，給予城鎮居民選擇作為農村居民的權利，擴大宅基地使用權的流轉。農村宅基地除可向本集體經濟組織內部成員流轉外，還可以向本集體經濟組織內部成員以外人員進行流轉，限制條件必須是符合申請住宅條件的人員或者外地來此長期從事農業生產的，并準備在此定居人員。其租賃或購買農民住房和宅基地的價格由雙方協商，由市場機制調節，以真正體現農村土地的市場價值。集體經濟組織作為宅基地產權所有者，應收取一定比例的費用。并且明確規定，宅基地的所有權歸屬不變仍歸本集體經濟組織所有，使用權人應無條件接受集體經濟組織管理。

第三，簡化弱化繁瑣的行政審批，做好事前的整體規劃，完備相關法律法規，只有符合法律和規劃的宅基地才可以交易。還權于村民集體，保障村民集體經濟組織對土地所有權的完整性，符合條件的村民如果需要使用宅基地，可以由村民向村民代表大會申請，村委會根據決議與申請人直接簽訂宅基地使用權設定合同。無需再報批鄉鎮和縣有關部門進行審批。與此同時，建立完備的宅基地備案和登記制度，對于新增宅基地、流轉宅基地形成有效的監控。

另外，國家還需要加大宣傳力度，強化節約用地觀念，堅持農民自愿原則，維護好農業農村農民合法權益。例如，在我國的部分農村地區嘗試建筑高層房屋，引導農民集中居住、社區化管理的試點，加強農民住房建設的科學規劃管理，不失為一種改變缺乏規劃占用耕地和分散的居住模式的有意義的嘗試。

五、結論

綜上所述，隨著社會經濟的不斷發展進步，市場的作用在各個領域的不斷深入，農村宅基地也不應絕對地排除在市場規律調整范圍之外。隨著我國社會法制進程的加快，人民的權利意識不斷增強，我們意識到現行的農村宅基地制度在發揮保障作用的同時，也存在著諸多問題，因此，宅基地的改革已經勢在必行。

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