我國危機警務管理參與主體的多元化問題研究※

□錢 潔

（江蘇警官學院，江蘇 南京 210012）

○公安實務研究 主持人：王玉葉

我國危機警務管理參與主體的多元化問題研究※

□錢 潔

（江蘇警官學院，江蘇 南京 210012）

我國轉型時期經濟發展和社會變遷的背景促發了危機警務的理念變遷：要注重公共安全和危機服務的有效治理，在逐步規范化和程序化的基礎上，更傾向于社會的協商與合作。我國轉型時期危機警務要構建多重主體參與的復合治理結構，著重完善危機預警、應急指揮聯動和危機后的恢復與重建機制。在治理的視閾下，我國危機警務應以黨和政府及公安機關為主體，通過國際警務合作、警務信息化建設和社區警務發展等途徑實現危機警務的多元復合治理。

危機警務；危機管理；主體多元化；多元復合治理

荷蘭萊登大學危機研究專家烏里爾·羅森塔爾認為：“危機是一種嚴重威脅社會系統的基本結構或者基本價值規范的形勢，在這種形勢中，決策集團必須在很短的時間內，在極不確定的情況下作出關鍵性決策。”①隨著我國轉型時期公共危機事件的頻繁發生，公共危機管理就成了近年來社會關注、學界研究的熱點。我國學者大多從政治學、管理學或社會學角度對公共危機與公共危機管理的概念界定、公共危機的類型與特性、公共危機的誘因、公共危機管理組織戰略決策問題與政府對公共危機事件的回應，以及公共危機管理體系（機制）的構建等方面展開研究。隨著全球化進程的加快和全球性問題的增多，政府與社群之間的互動加劇，在全球治理視閾下考察危機管理，進而構建新的危機治理體系，是世界各國共同面臨的新課題。危機警務作為危機管理的重要內容和強力措施，既是危機管理的重要組成部分，又是危機管理實施過程的重要保障。在治理視閾下研究危機警務，尋求危機警務的復合治理，成為轉型時期我國危機警務發展的新途徑。

一、我國轉型時期危機警務的內涵及其理念變遷

我國學者付有志最早將危機警務加以概念化，認為“危機警務是一種具體警務,是警察實施危機管理的行為總和。”②較有代表性定義還包括，有學者從危機管理與危機警務的關系出發，認為“危機警務是指政府在危機管理中正確運用警察力量、發揮警察治安職能的活動。”③還有學者認為：“危機警務，即用警務力量來管理和化解危機。它是警察機關在其職能范圍內，針對一系列公共安全威脅，特別是社會震蕩導致的沖突型危機，所采取的各項有關危機預防、處理、恢復的警務工作模式和措施的總和。”④美國著名學者奧斯特羅姆教授經過長達15年的警察服務研究，提出操作化的多中心治理的概念框架，從公益物品和服務的視角，認為警察服務的生產不再是單中心地將公共物品和服務提供給被動的對象，還應包括接受服務的消費者的積極投入，以增強警察服務的有效性。⑤基于這一理論預設，從危機治理和警察管理的視角出發，筆者認為，危機警務是以警察機關為主體，在應對公共危機的過程中發揮其基本職能，并努力尋求其他部門和社會的廣泛參與與合作，以預防、處理和消彌公共危機的一種動態的、全方位的管理過程。

我國轉型時期經濟發展和社會變遷的背景對危機警務提出新的挑戰，同時促進新時期危機警務的理念變遷，主要包括以下幾方面。

（一）轉型時期對有限政府的訴求要求危機警務注重公共安全和危機服務的有效供給。著名政治學家亨廷頓指出：“現代性產生穩定性，而現代化卻產生不穩定性。”⑥在我國經濟轉軌和社會轉型時期，危機事件特別是由人為因素引起的突發性沖突型危機事件頻發，傳統的“全能政府”已不能適應現代社會日益增長的社會需求。在市場經濟條件下,有限政府的理念要求政府的權限主要在于提供市場無法充分提供的公共產品和公共服務,同時通過宏觀調控在一定程度上減輕市場波動引起的社會失衡。故危機警務不僅僅是公安機關單方面的應急強制和行動，而是要在服務理念的指導下，著眼于公共安全和危機服務的有效供給，其有效性不僅源于警察組織體系內部，更有賴于社會各方和公眾的接受與評價。因此，一方面要發揮公安機關現有的資源優勢，充分整合以公共權力、財力、物力、信息體系為核心的社會資源以應對挑戰；另一方面要尋求相關部門的有效配合，廣泛發動相關群體積極參與，擴大社會自治能力以應對危機。

（二）轉型時期復雜多變的外界環境和多元化利益格局使危機警務更傾向于與社會的協商與合作。

危機管理的價值核心是公眾利益至上。而在以往的計劃經濟體制中,強調利益分配上的一元化,在公共利益的口號下指令式的管理方式和純粹的命令服從關系使警察機關與公民之間的隔膜加深,公眾利益表達的不充分既損害了公共利益,也降低了危機管理的效率。轉型時期的危機事件實質上往往是潛在的社會矛盾與社會問題積聚后的爆發，而這背后深藏的是利益主體各自的利益需求和沖突。外界社會經濟環境的多變將社會原有利益格局不斷打破，社會各階層利益矛盾與沖突加劇，最終以危機形式釋放。在這一背景下，單純強制式的限制利益表達、壓抑利益需求往往適得其反，會進一步加劇危機的嚴重性和震動范圍。要從根本上扭轉危機局面，就需要最大程度協調各方利益，擴大社會協商和合作的可能性及范圍，培養公眾的主人翁意識，開辟更多的溝通渠道，做好更廣泛的社會動員，尋求社會各方的有效參與。

（三）轉型時期我國公安管理的法治化要求危機警務走向規范化、程序化。在傳統計劃經濟體制下我國公安管理體系中延續著“家長式”的行政權威，這一方面是受到以農業經濟占較大比重的經濟形態和傳統文化價值的影響；另一方面是由于公安決策咨詢機構不發達，信息系統不健全，導致在公安決策與指揮過程中的一言堂，雖然有民主集中制原則但在實際中往往很難真正的貫徹。轉型時期市場經濟的“規則”機制使法治觀念深入人心，公安決策機構更為健全，咨詢與信息系統更為完善，有形“家長式”權威逐漸轉化為法制的無形權威。危機警務決策不同于常規決策，雖然因面臨時間緊迫、信息有限，決策程序應在不損害決策合理的前提下適當簡化，帶有典型的非程序化決策的特點，但已明顯區別于以往的決策者“拍腦袋”式的決策方式。現代危機警務應著眼于加強預警、應急響應、危機決策、應急指揮、警務執行等方面的機制建設，形成更為規范化、程序化的體系，以提高公安機關的應急警務效能。

二、我國轉型時期危機警務的體系構建

（一）危機警務的參與主體及其復合結構。就警察機構及其所服務的公民而言，其組織內部及組織與公民間的結構，會對危機警務體系的效果、效率及其回應性產生深刻影響。

從治理的視角分析，危機警務的參與主體不應局限于警察組織及其成員，而應涉及具有較強獨立性的多元主體，如媒體、社會公益組織、基層自治組織等各類組織。特別是第三部門的興起和迅猛發展，作為彌補政府、市場失靈的有效補充，將在危機警務過程中日益發揮重要作用。如具有較強知識背景的學術研究和政策咨詢機構，可以為危機警務提供重要的信息分析資源和技術支持；社會公益與自治組織，可以為危機警務提供有效的人力、物力和財力補充等。

危機警務多元主體參與的復合結構可以形成以信任、互動、合作為基礎的平等的網狀結構，以彌補單純科層組織結構的不足，并在短時間內迅速聚集社會力量，融合社會資源，這種復合結構使危機警務處置過程因多元主體的博弈和協商而更具合法性，也在一定程度上降低了因參與主體間缺乏溝通交流而產生的交易成本，實際形成了危機警務處置過程中集體行動的有效協調機制。

（二）危機警務的決策體系分析。著名管理學家西蒙認為，決策貫穿管理的全過程。從這個意義上說，管理就是決策。警務決策是危機警務的核心內容和關鍵環節。公安決策體系包括和平時期常規狀態下的程序化決策和危機時期非常規狀態下的非程序化決策兩方面。危機警務決策系統包括決斷子系統、咨詢子系統和信息子系統。從我國危機警務決策的現實情況看，在非常規狀態下，危機決斷子系統主要是黨委領導下的與危機相對應級別的最高決策層，即公安機關領導者及其副手組成。而在現代社會，特別是信息化帶來的警務管理理念和模式變遷過程中，危機警務決策系統中咨詢和信息子系統日益發揮其強大的決策支持作用。咨詢與信息子系統不局限于公安機關，也不局限于危機后發揮作用。如轉型時期在爆炸、解救人質、群體性事件等沖突性危機情境下，往往需要體系外的技術專家、談判專家、媒體工作者等的積極參與，同時需要對危機在社會群體中的影響規模、嚴重程度、發展趨勢等方面進行信息采集和情勢分析。在危機來臨前的預警工作中，轉型時期的危機預警應與社會風險預警研究和評估體系相結合。“風險預警是建立相應的預警機制，以便及時了解社會風險的積累程度和社會的承受能力，這是社會風險管理的核心環節；風險消減是對將要達到社會承受能力臨界點的社會風險進行釋放和疏導。”⑦理解和準確把握我國轉型時期城市化、現代化、民主化進程中的社會失范、社會轉型、社會控制的現狀，尋求相關信息、技術和理論支持，對于通過有力而有效的危機警務決策化解這一特殊時期警務危機，具有至關重要的作用。

（三）危機警務的系統與機制。學者拉塞爾·林登在《無縫隙政府》中描述了現代社會從生產者導向社會到顧客導向社會的轉變過程，隨著現代社會信息網絡的興起，人們的消費觀念和需求在發生變化，選擇機會的增加在很大程度上也影響著政府機構的活動。⑧傳統的層級節制的科層體系所產生的本位主義、腐敗低效、忽視公眾需求的弊端日益顯現，而世界范圍內以顧客導向的公共服務體系正日漸形成。在我國轉型時期的各類危機警務面前，以公眾利益最大化為核心，發展警務機構及其成員與顧客（即公眾）之間的同盟關系，協同努力來化解危機或改進危機服務，應成為危機警務機制建設的核心價值取向。危機警務應建立起面向公眾需求的高效多元合作機制。

1.預警機制。我國轉型時期危機警務呈現多樣性和復雜性，且組織性和暴力危害性增強，要防患于未然，必須構建完善的預警系統。對公安機關來說，必須高度敏感并快速準確地捕獲危機信息，并將危機預警納入常規化管理工作。著重加強四個方面的建設：首先是信息監測系統建設，包括信息收集、匯總、加工和決策，這要求從技術層面上整合信息資源，特別是加強各地警務信息平臺建設和整合，實現信息系統的一體化，為快速捕獲、識別、分析信息，有效共享和合作奠定堅實基礎。其次是預警組織網絡建設，除公安機關外，媒體、研究機構、第三部門、社會自治組織等，都是預警組織網絡的重要組成部分，要在平時的警務工作中重視與這些組織的溝通、交流與合作，組織多種社會模擬，培育公眾危機意識，以期在危機到來時實現快速一致行動和有效協作。再次是風險預警咨詢系統建設。要努力與公安科研機構、技術專家、談判專家等建立長期合作關系，使預警咨詢工作定期化、常規化。最后是預警法規體系建設，通過完善相關法律法規使預警法制化，并明確和強化各主體責任及責任機制。

2.應急指揮聯動機制。完善的應急決策與指揮機制對危機治理至關重要。目前我國習慣上將危機警務劃分為三個等級。“危險程度和破壞程度最低的危機為三級危機警務，即治安秩序雖然有一定的混亂，但可以得到警方的有序控制，一般由所在轄區公安機關自行處理即可完成；危險程度、破壞程度和公眾恐慌程度較高，治安秩序相當混亂，超出警方常規控制之外，需要公安機關聯合其他公共組織、私人機構共同處理的危機列為二級危機警務；大規模的天災人禍，或是局部地區或全國范圍按照法定程序宣布為緊急狀態，需要政府行政長官統領和部署，需要地方各級政府部門直至中央或國際組織共同協作處理的危機，啟動一級危機警務。”⑨轉型時期的社會特點使啟動二級和一級危機警務的可能性增大，公安機關更需要在橫向上聯合其他公共部門、第三部門和私人機構甚至國際組織共同應對危機。目前我國各級公安機關實施的將110、119、120三臺合一的舉措即是對危機警務管理應急指揮系統建設的有效嘗試。在此基礎上，可以探索創新管理體制，對110、119、120、122等部門在行政體制上納入直屬管理，并通過信息平臺將更多的社會組織納入應急救援體系，實行綜合聯動應急管理。此外，我國公安機關要在完善現有的接處警系統，加強各警種之間的配合和協調作戰的基礎上，探索在危機狀態的非常時期按照預案實現全民動員、社會響應、各類組織聯動的危機警務應急指揮體系。

3.恢復與重建機制。危機后的恢復和重建往往是危機管理中易被忽視的環節，這一環節主要包括兩方面的工作。一是限制危機源。對危機事件及其原因進行深刻剖析，找出其本源。在轉型時期的社會危機，特別是群體性事件的發生多是社會利益分配不當、社會階層矛盾激化等引起的。作為公安機關要及時與政府及相關部門加強溝通與聯系，相互配合以更好地限制危機源，避免類似危機的再次發生。二是對危機涉及群體的心理疏導、安撫和社會幫助。這特別需要基層民警與當地社區自治機構及第三部門的密切配合，共同做好疏導、安撫和援助工作，以恢復秩序，安定生活。

三、危機警務治理的多元主體參與

治理理論強調以政府為核心的多元主體合法參與治理過程，同時又明確存在于政府部門及其他社會群體之間的網絡及博弈關系。危機管理應打破傳統的政府壟斷局面，改變權力單中心和單向度運行的治理機制，形成國家與社會、公共組織與第三部門的復合治理。就我國轉型時期的危機警務而言，應著重強化以下幾個方面。

（一）危機警務的宏觀治理——國際警務合作。經濟全球化使人們活動跨越了國家疆域的限制，也產生了國際性的跨國經濟、社會組織。第三部門（非政府組織）與國際組織、政府組織等正式組織一起成為重要的危機管理的主體。而在全球化的趨同效應下，治理形式的變化使危機參與者和決策者在面對復雜全球危機問題時，不再局限于官僚體制的封閉束縛，而是將目光轉向面對相同或類似問題的國家或地區，尋求協作或學習經驗。“9·11”恐怖襲擊后，美國政府通過國際救援聯絡處與其他國家加強合作，展開搜索和確認恐怖分子的行動，國際刑警組織也在信息采集方面發揮了重要作用。加強國際警務合作，共同應對危機成為當務之急。一方面，要加強警務組織之間、社群之間的互動、交流和協作；另一方面，要充分發揮非政府組織特別是國際組織的作用，使其在危機救援、危機警務管理、危機警務技術研究等領域的優勢得以充分體現。在遵循國際法和國際條約的基礎上，順應各國間協議與慣例，在缺乏等級體制和強制性權威的國際治理中實現共贏。

（二）危機警務的中觀治理——信息警務。在我國自1998年公安部實施科技強警戰略，開展“金盾工程”建設以來，各地公安機關從科技應用與服務實戰的需求出發，已初步建立較為完備的警務信息系統，大大提高了警務工作的科學化、規范化水平。在治理視閾下，警務信息化建設在危機警務中的重要作用主要表現在利用現代網絡與信息技術，從獨立警務向協作警務發展，打破傳統的面對面的合作方式，極大地擴展多元參與主體在時間上和空間上以多種靈活方式相互配合的可能性。信息警務的發展實現了危機警務中決策中樞系統與交警、巡警、刑警、特種部隊及專業技術人員等的信息對接與協同應急處置，同時也增加了警務系統與其他社會應急體系的溝通、交流、互動與協作。在引入高科技大力整合和建設警務信息平臺“硬件”的同時，現階段要加強對警務人員的信息技術培訓，提高其在危機警務中信息識別、傳遞與互動能力。

（三）危機警務的微觀治理——社區警務。現代公共部門的專業化分工加劇和警務機構的專業化改革導致警察素質不夠全面和在社區內的孤立狀態，對技術裝備的過于依賴更加劇了這一狀態的蔓延。我國近年來的社區警務建設使警力下沉，民警重新走進社區，為實現“打防結合、預防為主”的方針奠定了堅實基礎。就危機警務而言，社區警務的建設改變了警察單槍匹馬地制止犯罪、化解危機的局面，通過非危機時期大量地了解社區居民的恐懼和擔憂，與社區內商業集團領袖、社團等建立牢固的聯盟，逐步實現在危機預警階段及時發現危機根源，有效預防危機；在危機進程中快速搜索有效信息，制定應急對策，實現社會應急聯動以緩解和控制危機的蔓延；在危機后修復社會心理創傷，及時恢復常態化的警務運作體系。社區警務已不再是單純的治安管理新模式，同時也擔負著危機防范與治理使命，成為實現公安機關與社會團體、公眾有效協調與合作以預防和化解危機的重要途徑。

注釋：

①參見中國現代國際關系研究所危機管理與對策研究中心《國際危機管理概論》，時事出版社2003年版，第14-15頁。

②參見付有志《危機警務的概念化》，載《中國人民公安大學學報》2003年第1期，第48-53頁。

③參見張兆瑞《危機管理與危機警務》，載《江蘇警官學院學報》2005年第4期，第128-135頁。

④參見王大偉 《論創建中國特色的危機警務模式》，載《中國人民公安大學學報》2005年第2期，第82-87頁。

⑤參見［美］埃莉諾·奧斯特羅姆等著，毛壽龍譯《公共服務的制度建構——都市警察服務的制度結構》，上海三聯書店2000年版，第9-13頁。

⑥參見［美］塞繆爾·P·亨廷頓著，李盛平等譯《變革社會的政治秩序》，上海譯文出版社1989年版，第45頁。

⑦參見童星《社會學風險預警研究與行政學危機管理研究的整合》，載《湖南師范大學學報》2008年第2期，第66-70頁。

⑧參見［美］拉塞爾·P·林登著，汪大海等譯《無縫隙政府》，中國人民大學出版社2002年版，第11-13頁。

⑨參見胡建剛《論我國警務危機管理的運行機制和流程》，載《北京人民警察學院學報》2007年第1期，第86-88頁。

D631

A

1674-3040（2010）03-0041-04

2010-02-10

錢潔，南京大學公共管理學院博士研究生，江蘇警官學院講師,研究方向為公共管理與公共政策。

*本文系江蘇警官學院科研基金項目“政策分析視角下的公共危機管理機制研究”之成果，項目編號08Z14。

（責任編輯：王玉葉）