談用“楓橋經驗”的基本理念指導公安行政行為

□朱建陽

（諸暨市公安局 ，浙江 諸暨 311800）

談用“楓橋經驗”的基本理念指導公安行政行為

□朱建陽

（諸暨市公安局 ，浙江 諸暨 311800）

“楓橋經驗”的基本理念是“發動和依靠群眾，實現專門工作和群眾工作相結合，以人為本，維護穩定，促進社會和諧發展。”公安行政行為要以“楓橋經驗”的基本理念為指導，在執法活動中要堅持“立警為公、執法為民”，把“愛群眾如父母，視法律為生命，保平安盡天職”作為執法活動的基本標準；要盡可能增加行政執法的透明度，及時告知行政執法當事人的各項權利，積極宣傳公安機關行政執法的做法和程序；要特別注重一些所謂的小案件，包括一些小糾紛、小隱患和小信訪的解決，做到矛盾糾紛早排查、早發現和早調解，有效預防這些“小事”向“大事”的轉變。

“楓橋經驗”；以人為本；公安行政行為；和諧社會；浙江諸暨

當前,構建和諧社會是我國社會管理的主旋律，而社會和諧的一個關鍵因素就是社會穩定。公安機關作為維護社會穩定的主力軍，如何在和諧社會視野下實現公正執法，有效解決群眾利益的訴求，追求執法效果的最大化，是一個值得探討的重要課題。近年來，諸暨市公安機關在“楓橋經驗”以人為本的基本理念引領下，積極倡導和諧執法，從源頭上預防和減少公安執法行為與群眾利益之間的矛盾和沖突，最大限度地實現公安行政執法的和諧度。

一、公安行政執法的演革

公安行政執法是公安機關和人民警察，依照法定的職權和程序，執行法律、法規和規章，從而直接影響公民、法人和其他組織權利和義務的具體行政行為。公安機關作為國家重要的行政機關，其基本職能之一就是行政執法。它要求公安機關嚴格按照法律規定，確立規范的、固定的行為模式，借此來規制社會成員的行為，從而達到社會行為的規范、有序。一直以來，公安機關作為國家主要行政執法機構，在不同時期有不同的職責所在。新中國成立之初，警察行政執法的主要目的就是保衛新生的政權，按照國家的意志對各類反動勢力進行嚴厲打擊，肅清敵對勢力，它具有一定的革命性和武裝性。進入社會主義改造階段后，公安機關的主要職責就是按照階級斗爭綱領，完成對各類對象的社會主義改造，有利于社會主義的發展，不斷鞏固人民民主專政制度。改革開放以后，各類法律法規逐步建立和完善，公安機關根據法律法規為經濟社會發展保駕護航，大力推進我國社會的現代化建設，促進社會經濟的發展。在新的歷史時期下，隨著社會政治、經濟形勢和社會格局的不斷發展變化，隨著社會結構調整的不斷深入，隨著全社會公民思想意識的進步，公安機關不但要擔負起鞏固共產黨執政地位、維護社會長治久安、保障人民群眾安居樂業的三大政治和社會責任，更重要的是必須在堅持群眾路線優良傳統的基礎上，結合新的形勢新的任務，積極探索建立起一種新型的、和諧的、互助的、有力的警民關系，在嚴格規范執法同時，以“民生、民意、民樂”為指導，大力提倡和諧執法，不斷增加社會的和諧度，這也是黨和國家的要求、形勢的需要、人民的期盼。因此，當前公安行政執法中在嚴格規范文明的同時，更需要在各個執法環節中體現“和諧”，體現出公安機關的“人文”關懷，體現“執法為民”的理念，盡最大努力實現“民愿”。

二、“楓橋經驗”創新發展的歷程

“楓橋經驗”產生于社會主義改造階段，當時對“四類分子”的改造正如火如荼地進行著，并在一定程度上有擴大化的趨勢。1963年11月，諸暨縣楓橋鎮干部群眾在運動中創造了“依靠和發動群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”的做法，立即得到了毛澤東同志的首肯，并親筆批示“要各地仿效，經過試點，推廣去做”。由此，“楓橋經驗”成為全國政法戰線的一面旗幟。從當時的情況看，“楓橋經驗”在一定程度上沖破了“左”的思想禁錮，率先給遵守政府法律、老實勞動的“四類分子”摘帽，客觀上起到了預防和控制階級斗爭擴大化的作用。摘帽后的“四類分子”像珍惜自己生命一樣珍惜這份公民權，努力為社會作貢獻，他們的家屬、子女也由此放下了沉重的思想包袱，這對當時的社會來說，無疑是增加了和諧的成分。

改革開放后，在建立社會主義市場經濟過程中，隨著新的經濟體制的建立、行政管理模式的轉變和人口流動的加劇，給社會治安管理帶來了新的難題，公安行政執法面臨新的考驗。而這時的“楓橋經驗”，則通過不斷實踐、不斷探索、不斷創新，創造出充分依靠基層和廣大群眾維護社會治安，綜合治理社會治安，促進經濟社會協調發展的新途經、新辦法，為新時期的公安機關提供了寶貴的借鑒，也賦予“楓橋經驗”新的時代內涵和旺盛的生命力。當時的“楓橋經驗”又一次成為全國社會治安綜合治理的典范。

進入新世紀后，隨著社會格局和經濟格局的深刻變化，城鄉之間、區域之間、產業之間以及占有資源不同的人群之間利益分配差距拉大，社會階層分化日趨明顯，加之現實生活中的各種矛盾因不能得到及時有效地解決而導致公眾不滿情緒日趨公開化、擴大化。有效維護社會穩定，促進社會和諧已成為當前公安行政執法的首要任務之一。“楓橋經驗”也隨著社會的發展，不斷創新，全面探索并形成了“黨政動手，各盡其責，依靠群眾，化解矛盾，維護社會穩定，做到小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”的新時期“楓橋經驗”，實現了“矛盾少、治安好、發展快、社會文明進步”的良好局面，為公安行政執法指明了方向。因此，“楓橋經驗”的發展史就是公安工作依靠群眾的發展史，它在不同時期都對公安工作的健康發展做出了貢獻。

三、公安行政執法與和諧社會

如何運用新時期的“楓橋經驗”來有效指導當前公安行政執法，追求執法的社會效果和法律效果的統一，筆者認為首先要清楚地認識到當前公安行政執法中面臨的問題。當前，隨著社會的不斷進步，公安行政執法越來越趨向公開、透明、規范。對公安民警執法水平的要求越來越高，執法監督的力度越來越強，但與之相反的是公安機關的執法環境并不和諧，群體性事件增多、刑事案件高發、人民內部矛盾凸顯、暴力襲警事件時有發生，尤其是因執法不當而引發的上訪、投訴事件甚為普遍。從現實存在的社會問題與公安行政執法引發的諸多矛盾可以看出，公安行政執法的好壞與社會和諧的關系極大，首先兩者之間存在手段與目標的關系，其次也存在因果互動的關系，但目前兩者之間還不能良性互動，存在斷層。

從公安機關自身分析：一是該做好的工作沒做好。表現在公安機關的職責范圍內的工作沒有做到位，直接導致群眾對公安有看法。例如在打擊犯罪方面，目前居高不下的刑事案件發案數，直接影響著群眾的安全感，但公安機關打擊手段單一，特別是對盜竊、搶劫、搶奪等與群眾生命財產利益息息相關的侵財型刑事案件破案率較低，甚至對于群眾扭送到公安機關的犯罪嫌疑人處罰不力，導致群眾對公安機關缺乏信任感，產生信任危機，進而影響警民關系。二是過多地參與了一些非警務活動。目前，基層公安機關常常會參與一些與群眾直接“對抗”的非警務活動，導致群眾與公安機關一定程度上對立。如當前，隨著社會意識等深刻變化，由交通事故、醫療糾紛、征地拆遷等引發的群體性事件不斷增多，公安機關處在維穩第一線，必須面對這些非警務活動，一旦參與了就會把自身推到人民群眾的對立面，群眾很容易把矛頭轉而指向公安機關，直接影響警民關系。三是存在執法不公現象。公安機關由于人員眾多，個別民警違法違紀，辦“人情案”、“油水案”，雖然數量不多，但絕對數不少，公安機關又是社會關注的熱點，加上現在網絡傳媒發達，往往會產生擴大化的效果，直接影響到整個公安機關的聲譽。

四、運用“楓橋經驗”基本理念指導公安行政執法的思考

“楓橋經驗”的基本理念就是“發動和依靠群眾，實現專門工作和群眾工作相結合，以人為本，維護穩定，促進社會和諧發展”。在精神本質上，她強化以人為本的理念，突出了人文關懷，實行最大范圍的和諧。在工作形式上，她善于發動群眾、組織群眾，較好地實現了公安機關專門工作與群眾路線的結合，注重改善警民關系。而現在困擾公安機關執法問題的根源恰恰是群眾對公安執法認識、參與和評價不高的問題。因此，要用“楓橋經驗”的基本理念來指導當前的公安行政執法，充分發揮社會群眾參與治安管理的積極性，實現執法的法律效果和社會效果的統一。

一是發揮“楓橋經驗”的民本意識來指導公安行政執法。縱觀“楓橋經驗”的發展，無不滲透著濃濃的民本意識和群眾利益至上的意識，始終把群眾的利益放在首位，“群眾在我們心中有多重，我們在群眾心中就有多重”同樣反映在公安行政執法活動中，她要求公安機關在執法活動中堅持“立警為公、執法為民”，把“愛群眾如父母，視法律為生命，保平安盡天職”作為執法活動的基本標準,把執法活動與群眾利益做到有機統一，最大限度保護群眾權益。因此，用“楓橋經驗“的基本理念來指導當前公安行政執法，公安機關在行政執法中要把群眾利益放在首位，以維護群眾根本利益為出發點，從群眾最迫切需要解決的實際問題著手，不斷提高公安機關行政執法的水平和能力，充分體現執法的嚴格、公正、文明和規范，努力為群眾營造一個安居樂業的良好環境。只有這樣，公安行政執法才會有價值體現，才能解決好困擾公安行政執法的種種困惑，才能得到群眾的認可和支持。

二是發揮“楓橋經驗”的群眾路線來指導公安行政執法。“楓橋經驗”的誕生和發展一直是依靠群眾發動群眾，緊密警民關系，做到“走得進群眾的家門、坐得住群眾的板凳、拉得起群眾的家常、幫得了群眾的求助、解得了群眾的困難”。用“楓橋經驗”的群眾路線指導公安行政執法，就是要充分調動群眾參與社會治安管理的積極性，建立良好的互動關系。一方面公安機關要盡可能增加行政執法的透明度，及時告知行政執法當事人的各項權利，積極宣傳公安機關行政執法的做法和程序，使群眾充分了解公安的執法，理解公安的辛苦、諒解公安的難處。另一方面，適當讓群眾參與社會治安管理，把一些輕微的案件放權給各級調解組織。在公安行政執法過程和出臺相應規章制度中，多征求群眾的意見和建議。通過與群眾的緊密聯系和溝通，實現公安行政執法的社會效果和法律效果的統一，提高群眾對公安工作的理解率和支持度。

三是發揮“楓橋經驗”的細水成渠來指導公安行政執法。“楓橋經驗”十分注重“小事”的處置工作，特別注重一些所謂的小案件，包括一些小糾紛、小隱患和小信訪的解決，利用“四前工作法”，做到矛盾糾紛早排查、早發現和早調解，有效預防了這些“小事”向“大事”轉變，在一點一滴中體現公安機關實實在在的為民之心、愛民之情。同樣，在行政執法中，一方面公安機關要注重為民辦小事小案，通過辦理小事小案來讓群眾實實在在地感受到公安機關的真誠，感受到公安機關的新變化，真正做到“破小案化民怨”、“破小案積大和諧”；另一方面，公安機關在執法過程中要注意“小節”，一句暖心的話、一個呵護的動作、一個溫暖的微笑和一句適當的提示，體現了對群眾的尊重，營造了公安機關關心人、尊重人、保護人的人文環境。只有這樣，公安機關才能夠贏得群眾的信任和支持，這樣的行政執法才能夠達到事半功倍的效果。

四是發揮“楓橋經驗”謙抑思維來指導公安行政執法。“楓橋經驗”中包含了“非犯罪化理念和輕刑化理念”，即通常所說的“謙抑思維”。比如“少捕少殺”和“大事不出鎮、小事不出村”等都體現了非犯罪化理念和輕刑化理念，她注重對人性的關懷，提倡在條件允許的情況下從寬處置，通過利用社會資源來最大程度地減少矛盾，減輕公共行政資源的壓力。將“楓橋經驗”這一理念應用在公安行政執法上就是寬嚴相濟的政策，寬嚴相適應的協調。因此，在具體的行政執法過程中，要全面理解“楓橋經驗”和司法政策的內涵，做到有的放矢，寬嚴相濟，在適用具體法律規定處理案件時，要充分考慮案件當事人的具體情況，在做出影響當事人具體權益的裁決時盡量保持必要克制，力求以最小的辦案成本獲得最大的社會效益，真正實現法律制度設計之目標,從而最大限度地增加社會和諧因素，最大限度地減少社會不和諧因素，最大限度地緩解社會沖突，最大限度地防止社會對立。

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2010-03-20

朱建陽，浙江省諸暨市公安局副局長。

（責任編輯：尤煒祥）