論我國海洋區域管理模式下的政府間協調機制構建＊

全永波 胡進考

（浙江海洋學院管理學院,浙江 舟山 316000）

海洋區域管理是一種為解決日益增多的跨行政區域涉海主體間的管海或用海矛盾而提出的海洋管理新模式,海洋區域管理為海洋綜合管理提供了一種機制或者是制度的支撐,只有當通過制定適當的制度,才能平衡和管理多種海洋利用的矛盾。[1]因此,其實施成功與否的關鍵在于能否協調好特定區域內各類涉海主體間,特別是特定區域內各層級的海洋行政管理主體之間的關系,這就要求必須建立一套完善的系統的政府間海洋管理行為協調機制。

一、我國海洋管理中政府間協調機制問題提出的背景

我國海洋管理中政府間協調機制問題的提出是理論界和實務部門在深刻反思傳統的分散型海洋行業管理模式和現行的條塊分割型海洋管理模式的弊端,并借鑒國外先進的海洋區域管理模式的基礎上,為協調各類涉海主體的海洋行為特別是為協調各層級海洋行政管理主體的管海行為,從而最終實現管海和用海行為的和諧而取得共識的一個結果。

我國傳統的海洋管理模式是一種分散型的行業管理模式。這種管理模式的優點和弊端同樣明顯,其最大優點是各管理部門專業分工,各司其職,有利于實現管理的專業化和提高管理效率；同時該管理模式的弊端也很大,主要表現為各部門往往只依據本部門職責和從自身利益出發進行海洋管理,由于海洋具有不同于陸地的固有特點即海水的流動性強、海洋空間的復合程度高和海洋的生態系統性更明顯等,多個利益不同的管理主體對同一海域同時進行行業管理,沖突和矛盾的產生是不可避免的。

如果說這種行業管理的海洋管理模式在當時中央集權的計劃經濟體制下,一方面由于國家的海洋管理權由中央集中統一管理,地方沒有統一的海洋管理機構,另一方面由于海洋經濟一時受到忽視涉海主體間的沖突,很少海洋行業管理模式還能勉強維持管理下去的話,那么市場經濟體制已經確立和地方政府權力擴大的現實背景下,隨著海洋經濟的地位不斷上升和各類涉海主體間海洋關系上的矛盾不斷增多,行業管理的海洋管理模式已經越來越不適應海洋管理實踐的現實要求了。于是,海洋綜合管理模式興起并被政府廣泛采用。海洋綜合管理模式雖然能有效克服行業管理模式多頭管理帶來的沖突管理和無人管理等弊端,實現統一管海的目標,但它只能解決某一行政海區內的統一管海問題,而對于跨不同行政海區的海洋統一管理問題卻無能為力。

同樣為解決跨不同行政海區的海洋統一管理問題,又出現了一種新的海洋管理模式——海洋區域管理模式。關于海洋區域管理模式的定義目前尚未形成一致的權威定義,不過,國內的一些研究學者還是對海洋區域管理的內涵作了界定,其中中國海洋大學的王剛和王琪的界定較有代表性,他們將海洋區域管理的內涵界定為：“海洋區域管理是綜合管理；海洋區域管理是基于生態系統的管理,但不應是唯一的,也就是說區域的劃分標準應是生態的,但生態的標準不應是唯一的,需在生態的標準上,結合具體區域的特征,綜合其他區域劃分標準進行劃分；海洋區域管理是公共管理；海洋區域管理是多種手段結合的管理。”[2]

筆者認為,海洋區域管理不一定要打破原有的行政區劃重新劃分行政海域,也可以在現有海域行政區劃的基礎上通過建立一套完善系統的協調機制來整合區域內分散的、沖突的海洋管理方式,實現特定海區各級海洋行政管理主體間管海行為的和諧狀態。

海洋區域管理模式下的海洋行政管理主體除了中央一級的海洋管理主體外,還包括區域內各層級的地方海洋管理主體,由于涉海管理主體多且各層級主體的追求的利益無法達成完全一致,這就要求必須建立一套完善的系統的政府間管海行為協調機制,以實現管海和用海的和諧。

二、海洋區域管理模式下政府間協調機制的理論基礎和現實動因

我國現行的海洋管理體制在機構建設、海洋資源管理等方面已有相當的基礎,[3]但在區域管理的背景下的海洋管理打破了傳統海洋管理的機制模式,為解決區域海洋管理過程中的政府管理行為的和諧,需要研究海洋區域管理模式下政府間協調機制構建的理論基礎與現實動因,進而提出相關機制構建的措施。

（一）海洋區域管理模式下政府間協調機制的內涵

要闡釋“海洋區域管理模式下政府間協調機制”這一專門術語的內涵,需要先從分析協調和機制兩個關鍵詞語的意思入手。在漢語中,“協”字是“一起或共同”的意思,“調”字有“調整和調解”等意義,因此“協調”一詞可被理解為兩個或多個行為主體為達到行為一致,實現共贏,而調整各自行為的一種動作,或兩個或多個行為主體調整各自行為,達到行為一致,實現了共贏的一種狀態。同樣,可用拆字的方法去分析“機制”一詞的內涵,“機”字本義是“器械、工具”之義,“制”字意指使器械停止運動的動作,“機制”的本來含義是指控制某種器械的手段或方法,因此,可將“機制”的意義延伸理解為為控制某一行為主體或運行主體所采取的手段或方法。

綜合上面對協調和機制兩個詞語的涵義分析,可對海洋區域管理模式下政府間協調機制的內涵作如下界定：為調整某一特定區域內各層級海洋行政管理主體之間存在利益沖突的管海行為而建立的一系列調控手段、方法和制度的總和。[4]

（二）構建海洋區域管理模式下政府間協調機制的動因

在海洋區域管理模式下區域政府對海洋管理所投入的人力、物力、財力可能存在重復和浪費,并直接外化為機構層級過多、管理主體繁雜等現象,如何促使構建海洋區域管理模式下政府間協調機制,需要分析相關動因。

1、現有海洋管理體制存在著弊端是構建海洋行政管理行政主體間協調機制的管理環境方面的原因。現有海洋管理體制弊端是管理機構的不統一,分散多頭領導、職責不清造成管理中遇到好事爭相管理,遇到不好的事互相推諉等現象時有發生,不利于海洋事業（如海洋環境的保護和海洋資源的可持續開發）的整體健康發展,為了規范和理順各涉海管理主體的管海和用海行為,保證海洋事業的健康和和諧發展,需要建立一套完善系統的協調機制來整合區域內分散的、沖突的海洋管理方式。

2、海洋自身的特性在客觀上也要求建立一套完善系統的海管主體間的協調機制。海洋與陸地的各自屬性是不同的,海洋的特性主要表現為海水的無盡流動性、海洋空間的多層復合性、海洋環境的完整生態系統性等。正是由于海洋這些特性的客觀存在,當一海域發生污染事故時如果當地海管部門不及時采取有效控制和治理措施的話,相鄰海區必然也會受到污染影響；同樣道理,因為同一海區的上、中、底不同水層的資源一般歸多個海管主體管理,如果某一海管主體只顧著開發自己所管轄的資源,而不考慮自身開發活動對其他管理主體管轄的其它水層資源是否有破壞性影響時,很可能會影響海洋多功能的正常發揮,從而降低海洋整體價值。

3、由涉海管理主體的多元化導致的利益多元化的分化也要求構建一套完善系統的海管主體間的協調機制來整合不同涉海管理主體的利益,以求達到海洋整體利益不受損情況下的多家共贏的結果。

（三）構建海洋區域管理模式下政府間協調機制的現實意義

海洋區域管理模式下政府間協調機制的構建除了具有理論上的意義（即它是海洋區域管理模式成功實施的關鍵性環節）外,還具有外在化的重大現實（也即實踐）意義。其現實意義表現為：

1、海洋區域管理模式下政府間協調機制的構建可以保證特定海域內海洋資源的合理有序開發,保護海洋資源。

2、海洋區域管理模式下政府間協調機制的構建可以使區域內成員共同應對海洋突發事件,從而減少單個海管主體的應突成本,實現規模效益。

3、海洋區域管理模式下政府間協調機制的構建可以整合區域內的給類資源,提高資源的利用率,避免或減少資源的浪費。

4、海洋區域管理模式下政府間協調機制的構建可以使區域內不同成員間實現優勢互補,提高區域的整體對外競爭實力。

三、對我國海洋區域管理模式下政府間協調機制的建構

我國海洋區域管理模式下的政府間協調機制建構是一項長期而系統的工程。這是基于當前我國現行的海洋管理體制還存在著許多不利于海洋區域管理模式實行和推廣的體制性障礙因素,這些障礙因素主要表現為：傳統的行業管理模式還在一定程度上保留著,行業管理模式下的多頭分散式管理有一種個體主義傾向,而海洋區域管理模式是要求有一種集體主義傾向的,兩者存在一定的對立性,但這種對立是可以消除的,消除對立的方法就是將行業管理轉變為綜合管理,綜合管理有集體主義的內涵,是符合海洋區域管理的精神要求的；另一方面是因為海洋區域管理模式無論從理論提出還是實踐時間上來看,其所經歷的時間還不長,不僅理論本身還不夠完善,而且實踐經驗也不夠豐富,而海洋管理的實踐又是在不斷發展的,隨著海洋管理實踐的發展,海洋管理理論也將隨之發展,海洋區域管理理論同樣會不斷發展和走向完善的。

我國海洋區域管理模式下的政府間協調機制建構工作不僅是一項長期的工程,而且還是一項系統性的工程。這項工程的系統性表現為它不只是通過簡單地建立一套協調制度或設立一個區域性海洋管理協調機構就可以順利實現涉海管理主體間的關系和諧了,除了做這些工作之外,還應為協調機制的實施創造一個從中央到地方上下一致的良好政治制度環境和建立一套系統的保障區域協調機制正常運行的激勵和約束機制等。

基于以上分析,我國海洋區域管理模式下的政府間協調機制構建可以通過以下措施逐步構建：

（一）建立各層級海洋管理主體間協調機構,同時要為海洋區域管理模式下政府間協調機制的實施創造良好的政治制度環境,具體措施為：

1、建立一個高層次的區域海洋管理的協調機制,即成立由當地政府領導負責、相關涉海部門負責人參加的協調委員會,具體辦事機構設在海洋管理部門,以改變目前海洋行政管理部門的弱勢。[5]可將國家海洋局現有的三個分局作為區域性的海管主體協調機構。沿海各層級地方層級也應同步成立綜合性海洋管理部門,將當下保留的分散型涉海行業管理部門的涉海職能和人員統一并入新成立的綜合性海洋管理部門,以求真正實現權責相稱的管理原則,從而減少無人管理或搶著管理的現象,并提高海洋管理效率和保障海洋事業的整體健康快速發展,從理論上說這是符合我國的大部制改革思想的。

2、提升國家海洋局的行政級別地位,將它從國土資源部分離出去,使其直接隸屬于國務院管轄。同時將中央其它各涉海部門的涉海職能及其人員并入國家海洋局（當然改革之后名字不宜再叫國家海洋局,可叫海洋部等,國家海洋局分離出去后把國土資源部改名為國地部等,這樣改革之后即使國土海洋部和國土陸地部發生矛盾或沖突,也可通過國務院臨時召開陸海管理協調會議等方式進行協調）。

3、改革各級政府官員政績考核標準,改變過去那種以單一的GDP經濟總量指標來考核政府官員政績的考核辦法,建議推行官員的綠色GDP政績考核制度,這對于實現海洋經濟發展與海洋環境保護和海洋資源節約之間的協調統一是不可或缺的。

4、搭建區域性的海洋信息公共服務平臺,即建立信息協調機制,加強區域內各海管主體的信息協調。現實的很多溝通問題和損人利己行為都是和交往主體間的信息不對稱有關的。因此,建立區域海洋信息公共服務平臺有助于協調區域內各類和各層級涉海主體之間的行為和關系,從而促進區域內和諧海洋目標的實現。

（二）建立一套系統的保障區域協調機制正常運行的激勵和約束機制

1、建立區域利益的平衡機制,如可以設立區域利益補償制度,對因保護區域內海洋生態環境或海洋資源或海域整體利益而付出成本的成員,由分享到因該成員的保護海洋行為帶來的利益和好處的區域內其他成員向有功的成員支付一定的補償費,以彌補該成員為保護海洋所付出的代價。[6]這一制度的建立有利于調動區域成員參與海洋區域管理的積極性,是實現海洋區域管理目標的有效保障機制之一。

2、制定并完善對區域海洋管理協調機構開展工作的績效考評標準,規定其實行政務公開,并通過采取聽證會等社會監督形式加強對區域海洋管理協調機構的監督。

（三）完善區域海洋管理的公眾參與機制

公眾參與海洋區域管理意在激發公眾參與度,這不僅是區域海洋管理能力建設的重要組成部分,而且能夠增加政府決策的透明度,起到減少決策風險、促進決策民主化的作用。

按照新公共管理理論,地方政府在行使公共管理上體現現代經濟學的特點,就是以顧客為中心,即強調服務提供者應對他們的顧客負責,這就要求區域海洋管理過程中政府決策和管理需要提高公眾的參與程度,廣泛聽取專家、社會團體及公眾的意見,建立并完善反饋程序,實現多元主體共同參與模式,形成區域海洋管理政府協調的有效機制。各級政府決策層要達成一個共識,把公眾的參與程度作為改進區域海洋管理的現實力量和社會進步的重要尺度,海洋信息通過相關的政務網和新聞媒介向外發布,鼓勵公眾依法行使相關的知情權,通過公眾參與促進區域海洋管理在機制、政策和行動方面進一步的改進,以利于區域管理方法的最終形成,這在克服管理體制建設和政策組織實施的困難方面具有現實的推動作用。

[1]林千紅.試論海洋綜合管理中的區域管理[J].福建論壇,2005, （7）：113.

[2]王剛,王琪.海洋區域管理的內涵界定及其構建[J].海洋開發與管理,2008,（1）：46.

[3]王淼,段志霞.淺談建立區域海洋管理體系[J].中國海洋大學學報（社會科學版）,2007,（6）：1.

[4]劉芳.治理理念下我國海洋區域管理中的協調機制研究[D].青島：中國海洋大學,2008.

[5]林千紅,洪華生.區域海洋管理的能力建設及其效益分析[J].廈門大學學報（哲學社會科學版）,2005,（4）：65.

[6]張繁榮,薛雄志.區域海洋綜合管理中地方政府間關系模式構建的思考[J].海洋開發與管理,2009,（1）：24.