論新中國成立初年美英對華貿易管制的政策分歧與協調

摘要：面對中國革命勝利不可逆轉，美英調整對華政策。雖然二者目標一致，都力促中蘇分裂，但基于不同的國家安全戰略、國家利益，英國選擇“軟拉”，美國實施“硬壓”并要求英國等仿效。于是雙方在對華貿易政策上不可避免地產生分歧并損害兩國關系。另一方面，美英畢竟是西方盟國而且具有傳統的“英美特殊關系”，雙方又不得不彼此協調。從1949到1957年，美英之間在對華貿易管制方面的矛盾微妙復雜，時而激化，時而緩和。

關鍵詞：美英；對華貿易管制；分歧；協調

中圖分類號：FD91.3

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2010)02-0076-07

一、引言

1949年初，面對中國革命勝利幾成定局，美英被迫考慮新的對華政策。盡管英美都希望運用楔子戰略，促使中蘇分離，削弱社會主義陣營的力量，但是，由于其國家利益、國家安全戰略與對華經濟政策不同，一向奉行實用主義外交原則的英國主張避免管制、促進貿易，利用商業利益將中國引向西方；而致力于推行冷戰戰略的美國則極力避免向中共示弱之嫌，選擇了更加極端和絕對的辦法。試圖建立起可隨時對新中國實施經濟制裁的貿易管制體系，從而左右新中國的政策取向。于是，美英之間在對華貿易管制問題上的分歧明顯表現。

二、主要分歧與協調

(一)新中國成立前后：從各自行動到聯合管制(1949.1-1950.6)

從冷戰一開始，美國就把貿易禁運作為對付蘇聯等社會主義國家的重要武器。1948年3月，美國商務部在對外貿易方面將所有國家分為兩類：R類包括蘇聯和東西歐所有國家，O類是其他國家。對R類國家的任何出口都實行出口許可證制度，稱為R程序。R程序把戰略物質分為兩類：一類是軍火裝備以及與戰爭潛力直接有關的物質，稱為1A；另一類是戰略重要性稍次的物質，稱為1B。美國對華貿易管制始于1949年，在朝鮮戰爭期間實行了全面禁運，并一直延續到1971年。1949年3月3日，國家安全委員會通過的Nsc41號文件是美國政府比較完整地規定美國對華貿易政策的第一個文件。它分析了美國對華政策的目標和達到這些目標的手段，最后認定，美國應該對中國實行出口管制制度，禁止向中國出口可用于軍事目的的所有物質，嚴格控制其它具有戰略意義的物質的出口，并隨著中國事態的發展重新審查美國政策。不過這種貿易管制要比對蘇聯和東歐國家實行的貿易管制寬松：除美國國務院的軍火物資清單所列項目外，禁止對華出口的項目應不超過IA貨單的范圍，并應稍加放寬；對于1A貨單規定的其余部分以及可能還有1B貨單所列項目應在數量上做好控制；1A和1B貨單之外的商品應按商業上的通常考慮準其出口。

美國的對華貿易控制需要盟國尤其是英國的配合。NSC41號文件通過后，美國立刻通知英國，它將對中國，包括香港和臺灣，實行R程序，并要求英國采取類似措施。香港歷來是東亞的轉口貿易中心，英國在此有重大利益，美國的要求將大大損害英國利益。英國只同意禁運軍火，而不同意對其它物質實行許可證制度，認為這是一種“最后的措施”。如果要對個別物質如石油實行許可證制度，也要美、英、荷三國達成一致。此后數月間，美英之間一直為此進行談判，但英國堅持己見，美國無可奈何。

1949年3月22日，美國國務院中國事務科科長石博思以及國際貿易政策科代科長馬丁等官員同英國駐美使館參贊格雷夫斯在國務院舉行會談，解釋美國的對華貿易政策，強調英國合作的重要性。美國打算把目前僅對歐洲實施的R程序運用于對華出口，尤其強調除非對香港向中國的出口實施類似的管制，否則對華出口的許可證制度不會產生太大的實效。格雷夫斯指出，只要周邊的轉口貿易地點依然可以利用，這一出口管制對堵塞香港的漏洞毫無用處。美方表示將把周邊的臺灣包括在R程序內，也將要求菲律賓政府采取類似的限制措施，并確信駐日盟軍最高統帥部將能嚴格管制日本的對華貿易。格雷夫斯說他將向外交部匯報會談內容并請外交部迅速答復。

1949年4月5日，英國使館致美國國務院備忘錄，聲稱對華出口許可證制度“只能作為最后手段使用，而且在任何情況下，此項制度只用于共產黨特別需要的一些物質”。這是對美方的委婉拒絕。但是美國并未放棄打算。4月21日，國務院致英國使館備忘錄。進一步做出解釋并希望得到英國的合作。美國并不反對向中國出口不屬于軍事性質的商品和有充分理由說明將被應用于滿足正常的民用需求的商品；美國只考慮拒絕向中國提供可直接用于軍事的商品和戰略物質，并防止此類物質被轉運到蘇聯、東歐和北朝鮮。美國唯一可用來管制對華出口的手段是建立出口許可證制度。“美國政府希望與英國政府準備一份簡短的聲明，向中共表明我們有能力管制重要商品的對華出口。中國事態的迅速發展要求在此方面立刻采取行動。因此如果英國政府盡早表明觀點，國務院將不勝感激，并準備就出口管制的具體實施與英國大使協商”。

1949年5月31日，英國使館在回復國務院的備忘錄里，英國表示不反對對華實施某種程度的貿易管制，但希望得到更多的西歐國家和一些遠東轉運港的合作；另一方面，英國指出實施許可證制度的諸多困難：英國對中國的直接出口的管制不會有效，除非相當多的轉運點也能被控制。遠東的合作要困難得多，香港、馬來西亞和新加坡自身需要戰略物質，所以必須建立一個能夠保證當地真正需求的制度。這將造成相當困難的實際管理問題。由于許可證制度會妨礙貨物的快速流動，而這是轉口貿易中必不可少的功能，所以最終將對新加坡和香港造成損失，而同時未必能產生實際的管制效果。很難讓人相信，一項僅限于對美國和英國的直接出口以及香港和新加坡的再出口戰略物質的禁令，會對共產黨的力量產生多大的影響。更可能的結果是把貿易從香港和新加坡轉移到更合適的寬松的鄰近地區。

盡管多次勸說，美國卻一直未能從英國政府那里得到明確支持。英國駐美大使給美國政府答復后不久，美國國務院遠東事務司主任巴特沃斯告訴英國駐美參贊格雷夫斯，由于時間所限，美英無法制定共同的對華貿易政策，美國很可能單獨發表對華貿易政策的宣言；如果可能的話，美國會盡量在事前通知英國駐美使館，但英國大使必須在美國政府通知他之前提供一份有關英國對華貿易政策的宣言。這實質上是在脅迫英國政府立即明確表態支持美國的對華出口管制政策。

英國最擔心的問題是歐洲經濟合作組織各成員國能否有效合作以及遠東其它轉運港能否有效管制。為此美方極力打消英國的憂慮。巴特沃斯指出，遠東有美國主導的駐日盟軍總部，那里完全不用擔心；最好先結成英美聯盟，再尋求其它國家的合作。1949年6月10日，國務院通知英國駐美使館，表示美國愿意與英國在倫敦商談對華貿易管制政策，6月11日，美國國務院執行秘書電告美國駐英大使道格拉斯，美國打算派商業部國際貿易局助理局長麥金太爾陪同國際貿易政策局執行局長馬丁赴倫敦進行為期一周左右的談判。幾經周折，英國終于答應面對面協商。

美國為美英倫敦會談制定了一份臨時貨單，希望英國不僅利用現行的許可證制度嚴格管制對華出口英國1A類物資，而且通過行政手段將美國1B類物資置于英國出口許可證管制之下，香港和新加坡則按照英國的標準擴展現行出口許可證管制范圍和程度。英國代表提出了諸多反對理由，他們懷疑美國打算通過管制精選的1B類物資展示西方討價還價能力的策略，并認為這種行為將誘使中共立即報復性地驅逐、沒收外國商人的在華利益。他們主張等中共認識到同西方進行貿易的重要性時再實施這種策略會比較有效。英方最后指出，鑒于因為軍事安全目的而實施出口管制對英國來說是新的外交原則，這需要內閣的批準，所以目前無法給予美方明確的官方答復。

1949年7月26日，英國外交部向美駐英使館提交備忘錄，陳述了英國政府對美國提議的答復：(1)以比利時、法國、荷蘭及其東亞殖民地和盟軍總部對日本實施相似的貿易管制為前提，英國限制向中國、北朝鮮、蘇聯出口戰略物資；否則英國不禁止香港和新加坡向上述地區轉運1A類物資。(2)英國拒絕美國所提議的對精選的1B類物資實行管制，但會密切注視這類物資向中國出口的情況，并準備與美國交換信息，同時爭取香港和新加坡在這方面的合作。(3)英國政府已經命令英國石油公司拒絕簽署任何向中國大量供應、長期供應石油的合同。希望美國和荷蘭的石油公司采取類似行動，同時注意觀察蘇聯遠東地區向中共控制地區轉運石油的任何跡象③。

美國認為英國的合作是美國尋求其他國家合作的最重要的先決條件，原本打算先結成英美聯盟，再以此為基礎爭取歐陸其他國家的合作，但英國的答復卻以比、法、荷的合作為前提，而且還拒絕對精選的lB類物資實行管制，令美國大失所望。1949年7月29日，國務卿艾奇遜致美駐英大使道格拉斯，指示他按下述方針與英國外交部最高層重新討論此事：“西方不能有效地管制對中國經濟至關重要的那些物質的出口，就意味著放棄了能夠保護西方在中國和遠東的重要利益的最有效手段——使人們嚴重懷疑通過有效的聯合措施在亞洲抵制共產主義蔓延的可能性。”④美國將爭取比利時、法國、荷蘭政府在其本國及其遠東殖民地保證采取類似行動，并爭取菲律賓的合作，同時駐日盟軍最高統帥部正在管制戰略物質對華出口。

1949年9月上旬，英國外交部主管遠東事務的次官助理德寧陪同外交大臣貝文到華盛頓與國務卿艾奇遜商討遠東政策，對華出口管制就是討論議題之一。1949年9月9日，德寧與巴特沃斯等會談，再次闡述了實施對華出口管制的必要性。可英國仍未做出重大讓步。9月12日，英駐美使館向國務院提交一份備忘錄，重申英國政府的立場。盡管英國也迫切希望采取能切實有效影響中共政權轉向溫和與合作的措施，但是對華貿易管制必然會被中國視為實施經濟制裁的威脅手段，并可能危及香港的地位以及英國在華的大量投資和對華貿易。更何況，中共過去的行動一貫表明，他們不愿為商業利益而改變政治原則，英國政府認為沒有理由相信實施這種出口管制會產生預期的效果⑤。

從1949年2月美國向英國提出對華實施貿易管制問題到9月的英美外長會談，歷經7個多月，經過互相妥協，美、英之間才達成比美國原來所要求的寬松得多的協定。其要點有5：(1)以法國、比利時、荷蘭及其遠東殖民地的合作為前提，英國禁止向中國、澳門、朝鮮出口1A類物資，香港和新加坡實行同類禁運；(2)英國密切監視對華出口1B類物資的情況，與美國交換情報，但不實行出口許可證制度⑥。只是對1B類物質的出口實行數量控制，在此類物質的出口量過大或損及兩國共同利益時，共同協商采取糾偏措施，同時爭取香港和新加坡在這方面的合作；(3)英美政府在荷蘭政府的合作下，通過與三國主要石油公司簽訂協議，對向中國供應石油產品實行非正式管制，石油制品的出口不超過正常的民用需求，說服大型石油公司不與中國簽訂長期的石油銷售合同；(4)英國勸說英聯邦國家實施相同的管制，美國爭取菲律賓的合作，英美平行勸說西歐各國實施相同的管制；(5)美國確保日本對華戰略出口以及南朝鮮和澳門的轉運受到充分的管制。

(二)朝鮮戰爭時期：在對華多邊貿易管制實施中的歧見與協商(1950.6-1953.7)

1950年6月25日，朝鮮戰爭爆發。6月29日，美國國務院要求美國各石油公司停止向中國大陸銷售或運輸所有種類的石油產品。6月30日，國務院建議英國政府對英國的石油公司提出同樣的要求。兩國代表在倫敦進行磋商后，英國外交部于1950年7月15日通知美國務院。英國將完全停止對中共的石油出口。7月18日外交部發表公開聲明，宣布由英國軍事部門征用遠東地區所有的石油儲備。在志愿軍入朝參戰之后，1950年12月3日，美國對華實施全面禁運。在朝鮮戰爭期間，美英在對香港實施貿易管制問題上一直爭吵不休。美國指責香港對中國大陸的轉口貿易破壞了對華禁運，而英國則反控貿易管制對香港的經濟和社會穩定產生了嚴重后果。英國認為，如果美國繼續奉行目前限制出口的政策將很快導致香港的工廠倒閉，共產黨將利用大批失業工人，使當地經濟更加混亂。1951年2月1日，英國大使在香港政府貿易與工業司司長陪同下向國務院提交了一份備忘錄。提出建議：香港政府保證美國的物質不被轉運到共產黨中國；美國應該制定向香港特許出口的貨物清單；對于非特許出口的貨物，建議美國商務部自動發放許可證，使非特許出口的貨物達到1949年美國對香港出口量的75％，因為此數量相當于香港本地的消費量或轉運到遠東非共產主義地區的數量。1951年3月5日和15日，英國大使再次派代表到美國國務院要求對備忘錄做出答復。

在美國操縱下，1951年2月16日成立了“額外措施委員會”，下設經濟小組專門討論針對中國的經濟措施。由于對華貿易與各國利益攸關，要使“額外措施委員會”完全追隨美國，首先要說服英國。英國認為對華經濟制裁不能為時過早，倉促實行禁運，只能使斡旋委員會謀求停火的努力化為泡影。英國還主張即使禁運，也應當先提出一個較短的禁運貨單。美國政府則稱，不能讓中國誤認為“支持聯合國2月1日聲明的國家沒有決心把它作為侵略者對待”，因此對華經濟制裁不僅不會妨礙斡旋委員會的工作。反而會加強這種努力。美國認為，中國工業嚴重依賴西方，如果得不到西方的原料和零配件供給，那么中國的工業生產會遭到破壞，從而嚴重制約其維持大規模軍事行動的能力。鑒于許多物資具有多種用途，如果對華輸出，它們肯定會首先被用于軍事目的⑧。英國則認為如果提出對中國實行完全禁運，那是不可能指望得到所有主要國家——尤其是印度、緬甸、巴基斯坦的配合的；更何況中國經濟并不嚴重依賴進口，即使這些國家都參加對華禁運，也不會達到預期目標，因此根本無法指望通過全面禁運改變韓戰進程。如果禁運，只能加強中共在國內的地位。英駐美使團一再照會國務院，要求放寬對香港的禁運，并稱香港政府可以保證不把美國輸入的物資轉運到中國。美國則認為英國夸大了禁運對香港的影響。在2、3、4月，美國不斷對英施壓，英國政府終于表示，如果斡旋委員會和平解決朝鮮軍事沖突的努力失敗，英國同意采取經濟措施，即對戰略物資實行有選擇的禁運。1951年5月14日，在美國一再施壓的情況下，額外措施委員會通過了美國提出的對中國實行禁運的決議。

據美國海軍部門的情報，從1950年7月1日到1951年11月30日，共有330艘非社會主義國家的船只與中國進行貿易，其中一半以上(167艘)是英國注冊的，總噸位超過100萬噸。艾奇遜致電艾登，轉達了杜魯門對這種情況的“嚴重關注”。幾天后《美國對香港和澳門實行出口許可證制度》出臺，規定美國除對香港、澳門的軍火與所謂戰略物資禁運外，只能對兩地輸出“滿足當地居民最低限度需要”或“向非蘇聯地區轉口”的不具有戰略意義的物資，一旦發現這些物資可能向共產黨國家轉運，或可能用來作為原材料制造向共產黨國家出口的產品，則應停止港、澳出口。這個政策給香港帶來了極大損害，引起英國嚴重不滿。1952年2月22日，艾登在寫給艾奇遜的信中解釋道，美國對香港貿易的限制已經給該殖民地的貿易和工業帶來嚴重影響，造成大量失業，希望美國放寬限制。事實上，港英當局表面上懾于美國壓力頒布了多項有關禁運的法令，做出嚴格執行禁運的姿態；另一方面暗地支持英商同中國大陸進行貿易。1952年3月14日，艾奇遜回復艾登，美國知道，“美國政策禁止出口到共產黨中國的那類物質，確實經由香港被大量運送到了中國大陸。”但是美國也完全了解香港對禁止戰略物質流入共產黨中國做了實質性的努力，為此美國提出了新方法，即美國允許給香港就對共產黨中國禁運的那些物質發放許可證，以滿足香港的合理需求，但對列于美國安全清單之內而未被香港禁運的那些物質，香港當局必須實施禁運，或充分解釋為什么不能這樣做。

英國商務部在1953年3月提出的一份報告中聲稱，既然其他歐洲國家允許它們的商人向中國出售英國政府不允許本國商人賣給中國的貨物，那么英國對華禁運的實際效果就“不是不讓中國得到這些物資，而是讓歐洲大陸上別的國家的商人去做本該由我國商人做的生意”。英國商務部建議政府放松對華貿易控制，只禁運真正的戰略物資，而允許向中國出口非戰略物資。美國政府認為，要加強“聯合國軍”在談判中的地位，就要加強而不是放松對中國實行禁運。1953年3月7日。杜勒斯與艾登在華盛頓舉行會談。美方對一些在英國注冊的船只可能向中國轉運貨物表示極為關注。鑒于當時英國在西亞和非洲遇到一系列棘手的問題，如在蘇伊士運河區與埃及的爭議中處境困難需要美國支持，因此在美國的壓力下，英國只好妥協，同意采取兩項新措施：“對于在聯合王國和殖民地注冊的船只實行新的許可證制度，使英國船舶不能載運來自英國的戰略物資前往中國”；不讓載運戰略物資前往中國、蘇聯或其他社會主義國家的船舶在英國口岸加煤。

(三)朝鮮戰爭結束后：在緩和對華貿易管制和廢除“中國差別”上的分歧與協調(1953.7—1957.5)

朝鮮停戰協定簽字前后，1953年7月7日和31日，NSCl52／1、152／2號文件相繼出臺，美國要維持對華禁運，把對華貿易控制保持在比蘇聯及東歐國家嚴格得多的水平上。然而韓戰結束后，許多工業國經濟緩慢發展，開始向外向型轉變，它們不愿意再實行貿易禁運，盟國要求放松對華貿易控制的呼聲越來越高。由于馬歇爾援助計劃的終止，《巴特爾法案》也就失去意義，美國政府對不追隨其實行東西方禁運的國家也無從實行制裁。因此，美國從1953年開始連續幾年與14個盟國進行了談判，在很大程度上放松了對蘇聯的貿易管制。但是美國駐“巴統”代表堅持此緩和不適用于中國。1954年，巴統將限制輸往蘇東國家的戰略物質和設備種類從266減至170種，但并未對輸往中國的禁運清單做任何調整。英國對此提出批評，中華會社指出這樣做只能有助于蘇聯向中國提供更多的機械和其它物質，顯然有損英國的利益。朝鮮停戰后，許多西方國家已經走到英國的前面。1953—1957年問，日本商人與中國貿易部門簽訂了一系列貿易協定，西德和法國對華貿易額也不斷增加。1955年12月16日，英國《金融時報》報道瑞典和瑞士向中國出口發電廠設備，而英國政府仍然將此類設備列入對華禁運的貨物清單之中。當時在西方國家，除美國外對華貿易限制最嚴厲的是英國。事實上，許多未獲英國貿易部批準的對華貿易合同被法國、西德或者日本等競爭對手輕易拿得。另外，香港和馬來西亞也要求英國放松對華出口限制。

從1954年起，英國抓住一切可利用的機會和美國商談力促緩和對華貿易管制。然而美國一直沒有明確表態。1955年12月，英國外交大臣麥克米蘭向美國國務卿杜勒斯提出，本年12月31日以前，如果美國不同意緩和對華貿易禁運，英國將從1956年起單方面廢除“中國差別”。與麥克米蘭會晤后，杜勒斯告訴艾森豪威爾總統，不能指望英國在“中國差別”上有更多的妥協，“英國現在向我們展示了多邊管制體系分崩離析的景象”。在英國的幾乎是最后通牒的威脅下，美國政府表示同意在即將到來的美英首腦會談中與英國協商‘中國差別’問題。在美英首腦會談(1956年1月31日—2月1日)后發表的艾森豪威爾一艾登公報宣布，兩國政府將“根據變化的局勢重審對中國的貿易管制。”

在國家安全委員會第269次會議上，杜勒斯表示，“要想避免多國貿易管制的徹底崩潰，美國就必須做出某種程度的讓步”。1955年12月28日，國家安全委員會決定設立對外經濟政策委員會，負責起草、制定對共產黨國家貿易管制政策的具體方案。1956年1月26日，對外經濟政策委員會提出報告稱：“自由世界國家應該加強而不是緩和對大陸中國的管制”。如果為了維護多邊主義而必須做出讓步，可以從日本最近提出的“例外程序”物質清單中選擇19種。作為交換條件，英國政府要保證提高對蘇聯貿易管制的標準，特別是應該恢復對銅線出口的管制。艾森豪威爾政府經過幾個月的爭論表決，最后于1956年4月決定，在“中國委員會”對華禁運物資中挑選出81種不太重要或一般重要的物資，巴統成員國可以作為“例外程序”向中國出口，美國政府不會提出反對。于是，英國開始采取積極步驟。1956年5月，英國宣布將更充分地利用禁運政策中的例外程序，“批準在適當條件下向中國出口未列入(禁止輸往)蘇聯清單的貨物”。

英國政府認為，由于西歐其它國家的禁運政策與英國不盡相同，他們仍然能夠向中國出口英國禁運的貨物，或者通過東歐國家向中國出口西歐的工業制品，特別是蘇聯和捷克斯洛伐克能夠從西歐獲得卡車和拖拉機，然后再向中國出口。因此，禁運并沒有產生它應該具有的效力。1956年6月，英國政府向3家英國公司頒發了許可證，批準向中國出口60臺(每家各20臺)農用拖拉機價值近12萬英鎊的合同。美國表示反對。英國外交部和駐美使館辯稱拖拉機不屬于戰略物質之列。接著，英國政府又給馬來亞和新加坡發放出口許可證，允許各殖民地向中國出口“合理數量”的天然橡膠。在此后幾個月里，英國政府又繼續發放了多項許可證，允許向中國出口鋼鐵、拖拉機、卡車和機床等。1957年3月，英中貿易委員會敦促英國政府完全取消對華禁運，或者至少將對華貿易限制放松到與對蘇東國家相等的程度。如果美英雙方無法達成協議，英國就將采取單獨行動。1956年10月蘇伊士危機爆發，美國不支持英國的干預行動，兩國關系受到很大損害。爾后，英國力圖修復英美關系，因此決定在對華貿易問題上采取下一步行動之前與美國達成諒解。所以在1957年3月，首相麥克米倫上任剛兩個月便前往百慕大與艾森豪威爾會晤。雙方會談的問題之一就是對華貿易。美國方面認為，在匈牙利事件后應當加強對蘇聯集團和中國的貿易限制，尤其是“對任何會導致更多的戰略物質流入中國的放松措施無法予以同意”。英方對美方的態度感到失望，但并不打算改變立場。1957年5月，在巴黎統籌委員會所屬的中國委員會會議上，英國支持法國與美國對抗。結果這次會議未能做出任何決定。為避免拖延，英國代表團在會議結束時發表聲明，宣布英國政府準備單方面放松對華貿易限制。1957年5月30日外交大臣勞埃德在下院宣布“我們將對中國采用與對蘇聯集團同樣的清單”。同時，英國駐美使館提交給美方一份篇幅很長的辯護書，告誡美國不要因此傷害英美關系以及西歐與美國的關系。辯護書指出，推遲解決或部分解決這個問題將不會使任何人感到滿意。這只會成為產生摩擦的持續性根源，并進一步在英國和其它歐洲國家產生反美情緒。

美國在震驚之余終于認識到放松對華貿易限制乃大勢所趨。1957年10月，美國主宰的巴統終于決定取消原先的對華特別限制。

三、分歧原因

在中國革命即將取得全面勝利之際，美國被迫調整其對華政策。它一度考慮對中共采取“利誘”，防止即將誕生的共產黨中國成為蘇聯的附庸，在中蘇之間制造分裂。然而，“利誘”很快就被“威逼”所取代，在經濟領域中主要體現為對華貿易管制包括后來發展到對華全面禁運。

究其原因，主要有以下幾點。

首先，置身于冷戰的大背景，在冷戰思維的主導下，在國內敵視中國的公眾輿論影響下，美國的對華政策必然要符合其全球冷戰戰略。杜魯門政府打算在亞洲扶持日本，使之取代中國成為美國在遠東地區的主要盟友和戰略基地，確認中共政權是天然的敵人，應盡可能遏制和削弱其影響。為此，美國政府在政治、軍事等手段之外，積極尋求經濟武器。他們認為“正是在對華經濟關系領域中，美國具有對付中共政權的最有效的武器”。

第二，“失去中國”的情感因素和“院外援華集團”(The China Lobby)對中美貿易的強烈反對是一個不可低估的原因。所謂“院外援華集團”，是一股親蔣反共的極右勢力，它由一些國民黨官僚和一群美國右翼政界的核心人物組成。早在20世紀40年代初期，蔣介石為爭取美援派宋子文赴美活動，用重金收買了一些美國代理人，后來又有孔祥熙父子和宋美齡在美的活動，拉攏收買了政界、軍界、商界、新聞界和宗教界人士，從而逐漸形成了美國的“院外援華集團”或稱“中國幫”。他們或奔走于美國政界，游說于議會走廊，或煽動于新聞媒體，影響甚至于某種程度上左右美國對華政策的制定與實施。后來竟然發動了一場追究“丟失中國責任”的運動，指責杜魯門、艾奇遜、馬歇爾等人沒有采取更堅決有效的措施扶蔣反共。所以，“院外援華集團”對中美貿易的激烈抵制是美國政府實施對華貿易管制的一個重要因素。

第三，美國駐華外交官對建立中美貿易的反對立場也是一個不可忽視的原因。美國駐華大使司徒雷登說：“對領事官員的虐待(尤其指沃德事件)，對美國的動機和行為故意歪曲的持續的反美宣傳，中共官方通過控制的新聞媒體在中國民眾間煽動反西方情緒，這一切無法讓我們建立互相友好合作的氣氛。”美國駐北平總領事柯樂博主張通過貿易制裁讓中共嘗嘗遠離西方世界的苦頭。

第四，為了避免重要的戰略物資經由中國轉運到蘇聯和其他東歐國家，美國認為自己作為反共領袖必須對華實行貿易禁運或管制。

第五，朝鮮戰爭的爆發和志愿軍入朝參戰使得中美完全對立，導致美國對華貿易管制不可逆轉。

第六，在朝鮮戰爭結束后，美國對華敵對情緒仍未消減，麥卡錫主義仍支配著美國政治。國會中雖然共和黨享有微弱優勢，但共和黨內意見并不一致，一些共和黨議員，如諾蘭一直是最敵視中國政權的。盡管美國政府內部在對華貿易管制方面的確存在不同意見，但當時美國國內的政治氣候對于放松對華禁運仍然非常不利。在這種情況下，對艾森豪威爾政府來說最保險的做法自然是維持現狀。1954年到1955年的第一次臺海危機使美國政府內在對華貿易管制問題上持強硬立場的陣容增強，這使得放松管制在短期內更不可能。

與美國一樣，雖然英國也要“防止共產主義的擴張”，力圖保持其亞洲殖民地的穩定。但英國與美國的做法卻有所不同，它贊成“軟”的一手。英國之所以主張寬松的對華貿易政策，主要有以下考慮。

首先，英國很少卷入中國內戰，中英交惡相對不深。二戰期間英國經濟遭受重創，包括經濟、軍事在內的整個國家的綜合國力，已大不如前。在中國內戰期間，英國心有余而力不足，無法按照自己的好惡干涉國共之爭，于是英國政府對國共雙方基本采取“中立”態度，從而客觀上避免了像美國那樣積極扶蔣反共而深陷“中國事務的泥潭”。因此，英國政府處于相對超然的有利地位，從而在對華政策的調整方面享有較大的回旋空間，使其有可能以相對靈活、務實的態度對待新中國。

其次，英國一向奉行實用主義的外交傳統。盡管中英存在意識形態的嚴重對立，但是英國并不囿于意識形態。英國政府考慮更多的還是切實的自身的國家利益。英國外交家帕默斯頓說過：沒有永久的敵人，也沒有永久的朋友，只有永久的利益。英國力圖“把一只腳留在中國門內”，以便維護其在亞洲大陸的利益和威望，維護其在香港的利益。

第三，英國在華擁有巨大的商業利益。二戰后，英國的經濟瀕于崩潰：近1／4的國民財富毀于戰火，而且為了應付戰時必要的進口以及向美國購買軍火，英國變賣了42億英鎊的海外資產。二戰結束時英國淪落為世界上最大的債務國。作為以對外貿易立國的國家，英國經濟復蘇的關鍵在于對外貿易。1947年1月20日，英國政府發表白皮書指出，若要恢復到戰前的水平，英國必須使出口增加75％，而此時英國的許多傳統市場已經喪失。亞洲是英國經營了近百年之久的最重要的國外市場之一，英國曾以承認東南亞一些國家的獨立作為交換來維持那里的傳統市場。可以毫不夸張地說，為了獲得亞洲的貿易機會，哪怕只有一線希望，英國也決不放棄。而中國是亞洲規模最大、最具潛力的市場，英國在華的商業利益價值3億英鎊，無論什么理由都不足以讓英國放棄中國市場。早在1946年6月，英國首相艾德禮宣稱：“我國的對華政策是盡一切可能進行雙邊貿易。”

最后，在英國出現了以中華會社為代表的勢力強大的商業團體，強烈呼吁擴大對華貿易。后來由中華會社等多家團體組織發起成立了英中貿易委員會，旨在溝通中英兩國的貿易渠道，促使政府放寬對華管制。

四、結束語

大約在1949年初，英美幾乎同時意識到中國革命勝利不可逆轉，對中國形勢的分析及其初步的政策考慮也大體一致。雙方都認為新政權將面臨經濟困難從而需要與西方保持經濟關系，中國也可能出現獨立于莫斯科的傾向，或出現第二個鐵托。為此應力保在華影響，運用楔子戰略力促中蘇分離。但區別在于英國的大方向是“軟”的一手，即決定在“中國門內留一只腳”，只要中共對英國在華利益采取容忍政策，英國將保留所有經濟武器而不付諸實施，也絕不撤出中國；同時要讓中共意識到與西方友好合作的重要性，并將其誘上西方道路。上述方案是唯一選擇。而美國則要等特“塵埃落定”，有“軟”、“硬”兩種選擇。并且的確曾一度考慮“軟”的一手。然而，隨著冷戰的展開，中國完全向蘇聯“一邊倒”的外交政策的出臺以及《中蘇友好同盟互助條約》的簽訂等，美國選擇了“硬”的一手，并要求英國等西方盟國仿效。于是美英在對華貿易方面不可避免地產生分歧并損害兩國關系。另一方面，美英畢竟是盟國而且具有傳統的“英美特殊關系”，雙方又不得不對此協調。從1949到1957年，美英之間在對華貿易管制方面的矛盾時而激化，時而緩和。在新中國成立前后以及朝鮮戰爭期間，英國的讓步多一些，而朝鮮戰爭結束后，當英國發現自己的損失再也無法承受的時候，表現得非常強硬，單方面廢除了“中國差別”，美國被迫做出較大妥協。

(責任編輯 彭建國)