加強水能資源管理 科學開發農村水電

水能資源是水資源不可分割的重要組成部分，是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源。我國水能資源十分豐富，蘊藏量和可開發量，均居世界第一位。湖北省不僅水能資源豐富，而且水能資源開發程度已高達90%以上，大型電源點已基本開發完成，水能資源已成為稀有的自然資源。“十一五”期間，湖北省搶抓機遇，因勢利導，加強了水能資源管理，推進了水電工程管理向資源管理、無序開發向有序利用、工程水電向民生水電及可持續發展水電的轉變。但同時，在水能資源管理和利用上也還存在一些問題或不足之處，表現在河流規劃難以滿足新時期水能資源開發需要，無償使用水能資源的現象仍較普遍，工程建設與環境保護的關系沒有很好地處理，河流生態未實現根本性的改觀等等，影響了水能資源的優化配置和可持續利用。如何將水能資源管好用好，是關系到湖北經濟建設和社會發展的大事，須進一步規范水能資源管理，推進水能資源有償開發，促進水能資源的科學合理利用，適度開建新項目，大力更新改造老項目，推動農村水電科學開發，促進當地山區經濟發展和社會進步。

一、理順水能資源管理體制

加強水能資源管理刻不容緩。一是由于水能資源具有有限性和稀缺性，必須正確處理好發電、防洪、灌溉、供水之間的關系，以取得最大整體效益。二是工程建設對上下游、干支流水文情勢、生態、用水功能會產生影響，土地淹沒、移民搬遷對社會穩定會產生影響，工程質量安全對國民經濟和人民生命財產安全會產生影響。因此，水能資源開發不能完全采取市場方式，必須采取政府監管下的準市場方式，加強對規劃和建設的監管，加強協調，充分發揮水能資源開發綜合效益，盡量減少不利因素的產生。加強水能資源管理，最根本地是要靠體制機制的創新，要借新一輪機構改革的東風，進一步理順水能資源管理體制，明確水利行政主管部門在水能資源開發利用的行政與行業管理、農村水電公共服務兩個方面的功能;省、市、縣三級水利行政主管部門都應有專門的農電管理機構和人員編制，機構設置應力爭按行政處(科)室安排，促使職能盡快歸位。

二、 強化水能資源管理制度

水能資源開發具有明顯的社會公共屬性，水能資源開發不消耗水資源，不會造成河道污染，但會引起不同河段的水文情勢變化。如果河流規劃、項目開發方式、實施方案選擇不當，對土地淹沒、移民、環境等的影響估計不足，就會誘發一系列生態與社會問題。國家已開始實施最嚴格的水資源管理制度，而水能資源是水資源的重要組成部分，同樣也應實行最嚴格的管理制度，切實做到“五個著眼于”、“五個突出”。

第一，管理理念上著眼于依法行政，突出規范化管理。水能資源是可再生的能源資源，支撐經濟發展的戰略資源。湖北省水能資源開發程度高，大型電源點已基本開發完成，僅40余萬千瓦零星資源未開發，水能資源已成為稀有的自然資源。為此，須將水能資源管理作為農村水電工作的核心和基礎，把工作重點盡快由工程水電轉移到資源形態的管理上來，進一步強化行政管理和行業管理職能，規范水電開發市場和充分發揮水能資源使用效益。要加快立法進程，將農村水電和水能資源管理工作納入法制化管理軌道，爭取盡快出臺水能資源管理條例。

第二，規劃思路上著眼于可持續發展，突出統籌兼顧。河流水能資源開發規劃是進行河流水能資源開發的前提和依據。要遵循全面規劃、統籌兼顧、綜合利用、講求效益的原則，以保護生態和效益最大化為前提，加強水能資源規劃編制及執行力度。一是更新理念。要改變過去那種單一注重總量最大，要求水能資源充分利用，梯級銜接緊密，最好做到滴水不漏的總體規劃思路，變開發利用優先為節約保護優先，在保護環境的基礎上有序開發、綜合利用，既不能過度開發造成河道斷流、下游供用水緊張，也不能使水能資源閑置浪費;既要充分考慮水能資源的合理利用，也要兼顧土地、林地、環境保護的需要。二是抓緊抓好。河流規劃是政府行為，各級政府要安排相應的工作經費，按新的規劃理念全面啟動河流規劃編制(修編)工作，以滿足項目開發需要，對開發任務已完成的河流也要及時啟動河流規劃復核工作。要改變市、縣政府借助項目業主力量進行局部河段規劃、調整的做法，充分體現河流規劃的整體性、綜合性和前瞻性。以前編制規劃時，對保護河流生態環境、維護河流健康生命的理念體現不充分。現在修編規劃時，則要充分征求環保部門的意見。而新編河流規劃在正式批復前，須有經環保部門審批的規劃環境評價報告。三是嚴格執行。經法定程序批準的流域綜合規劃或河流水能資源開發規劃是河流開發的法律依據。未經規劃的河流上的項目或與規劃不符的項目，任何部門或單位不得辦理有償轉讓手續，不得進行項目審查、審批。

第三，投資者選擇上著眼于打造高坎進入平臺，突出市場優化配置。湖北省是全國最早提出對水能資源權屬管理、資源有償轉讓的省份之一，但到目前為止，法制化建設、具體規范、有償出讓金的實際收取等卻相對滯后。要盡快出臺水能資源開發使用權管理辦法，就開發使用權出讓與轉讓、終止與延續，出讓金的核定、征收與管理等做出明確具體的規定并堅決執行。要通過搭建水能資源高坎進入平臺，嚴把投資者選擇關口，把優良資源配置給有豐富的水能資源開發管理經驗、信用等級高、信譽良好、開發資金充足、愿意接受政府監管、愿意承擔社會公共責任的優良企業，切實優化水能資源市場配置，從根本上改變投資者只注意挖掘投資商機，忽視風險防范;只注意“跑馬圈河”、盲目擴張、大鋪攤子，不考慮自身經濟實力;只愿意挖掘資源經濟價值，不愿意承擔公共責任和義務;只重視與發電有關的工程建設，不愿意配套建設水保、環保設施等錯誤傾向。要加強對已建成投產的水電站轉讓行為的管理，防止因業主選擇不當帶來新的管理難度，形成新的防汛安全、生產安全隱患。要加強水能資源有償轉讓費和水資源費的征收，充分發揮其在水能資源優化配置、節約保護中的經濟調節作用。水能資源有償轉讓費應優先應用于水能資源調查評價、規劃、保護和農村水電發展及資源所在地移民扶持等，不得挪作他用。

第四，保護舉措上著眼于事先預防，突出標本兼治。水能資源開發前及開發過程中，如不考慮對河道健康生命的保護并采取相應的工程措施，不考慮施工對水土保持、環境的影響，不考慮工程建設對上下游、左右岸用水戶的影響，其代價將是十分沉重的，甚至會影響到社會的穩定。因此，一方面要適應經濟社會的發展需要，加大水能資源開發力度;另一方面，在規劃、設計、建設過程中，一定要充分考慮人與水的和諧、工程與河流的和諧。對過去已開發的河流，如果水能資源未得到合理利用或開發方式不能滿足環保需要，就要根據國民經濟對電力的需求，在進行重新規劃的基礎上，進行二次開發，從根本上解決資源未科學利用、技術落后與設備陳舊、河道斷流等問題;如暫時不具備二次開發條件，要督促項目業主根據環保需要，在重新進行河流規劃復核、項目水資源論證的基礎上，對取水設施進行改造，增加水庫調蓄能力和增建生態流量泄放設施，如項目業主拒不進行改造，應采取行政處罰措施;對無法進行改造且對環境影響大的項目，應堅決關停。對新規劃河流，一定要充分論證，選擇合理的開發方式和規模，國家鼓勵興建具有調蓄能力的水庫電站，原則上不再批準純引水式電站建設，禁止建設裝機1000千瓦以下的純引水式電站;對那些確需采用引水式開發且效益較好、對環境影響較小的項目，首先要盡可能建庫蓄水，使工程具有一定的調蓄能力，其次是必須留足生態基流和明確確保生態基流下泄的工程措施和管理措施;項目開展可行性研究或初步設計前，必須先進行水資源論證并申辦取水許可證。

第五，資源利用上著眼于提高效率，突出產業鏈建設。小水電具有點多、面廣、開發成本相對較低的優點，但由于過去已建小水電站絕大多數采用純引水式開發方式，受來水量時空分布不均勻的影響，加上上網電量和電價受限，資源得不到有效利用，大量雨洪資源白白流失。為化解矛盾，湖北省過去通常采用配套建設磷、鐵高耗能化工企業的方式來消耗小水電豐水、低谷電能，盡量利用雨洪資源。在當時的歷史條件下，采用這種方式不僅推進了小水電的大發展，而且帶動了地方經濟的繁榮。但磷、鐵高耗能化工企業在生產過程中會對環境造成很大的污染，已被國家列入限制建設之列，且受世界性金融危機的影響，現有磷、鐵化工產品產量也面臨萎縮，迫切需要尋找新的電能消耗方式，擴大中小水電產業鏈。目前選擇配套制氫是個方向。由于常規能源日益枯竭，國家正采取措施，鼓勵開發利用新能源。氫能作為替代性清潔能源，應用領域正在不斷拓寬，有著廣闊的發展前景。從有些地方的試點情況來看，在首先保證電網需求后，制氫裝置大量消耗了小水電相對廉價的電能，既有效提高了水資源利用效率和發電企業的效益，也使制氫企業得到了相當可觀的經濟效益，且氫能在生產過程中對環境基本不構成影響，沒有后期環境治理壓力。

三、構筑水能資源開發項目質量安全屏障

水能資源開發和水電工程安全運營直接關系到公共利益，如果項目前期工作和建設管理工作不過硬，極有可能出現質量安全事故，產生病險工程和導致工程失事，給上下游、左右岸人民生命財產造成難以估量的損失和長期災難性影響，引發復雜的環境和社會問題。為杜絕工程質量隱患，確保工程安全高效運行，應通過嚴把“六道關”，構筑水能資源開發項目質量安全屏障。

一是嚴把勘察、設計、論證關。新建、擴建和改造項目勘察、設計單位必須具備與項目規模相應的資質。水行政主管部門要按規定的分級管理權限，加強項目前期工作審查(審批)。設計方案一經審查批準，任何單位、個人都不得隨意更改。未按規定的管理權限履行審查(審批)手續的項目，一律不得開工建設。一般性的設計變更須得到設計、監理部門的文字許可;重大設計變更須由原設計單位編制設計變更專題報告，報原審查單位審查(審批)。在未得到原審查(審批)單位的同意前，不得按變更方案實施。對那些不經批準，自行開工建設或擅自變更設計方案的項目，一經發現，要立即責令其停工整改;情節嚴重的，應予以通報，記入相關單位市場準入資信檔案，并追究相關人員的責任。二是嚴把招標投標關。參與投標的勘測、設計、施工、監理、設備供應及安裝的單位應具備相應資質并在省級水行政主管部門進行資信登記。無資質和未進行資信登記的單位，不得參與投標。招標程序要符合國家相關規定，評標專家須在水行政主管部門設立的招標投標專家庫中抽取。水行政主管部門應按水利工程建設項目招標投標管理辦法加強對水能資源開發項目招標活動的監管。三是嚴把質量監督管理關。工程建設過程中，應形成項目法人負責、監理單位控制、施工單位保證和政府部門監督相結合的質量管理體系。工程不論大小，開工前，項目法人都必須向水行政主管部門質量監督機構申辦質量監督手續，未辦理質量監督手續的工程不得開工建設。如無質量監督機構出具的質量監督報告或質量評價意見，工程一律不得進行驗收，不得投入使用。質量監督機構應按有關規定開展質量監督工作，并加大巡回檢查的力度。四是嚴把開工管理關。開工報告未審批或未備案的工程，主體工程一律不得開工建設。五是嚴把施工過程管理關。水行政主管部門要加強工程施工全過程管理或監管。如果發現工程施工、監理單位未在水行政主管部門進行資信登記，資質不符合要求，施工、監理工作不規范，存在轉包、變相轉包和違法分包的現象，應立即責令停工，并采取堅決的處理措施。項目監理是保證工程建設質量的關鍵環節，項目業主必須充分發揮監理單位作用，明確賦予監理單位權力;監理單位應選派有資格的人員組成監理機構，常駐施工現場，認真履行職責，強化施工過程中的質量控制，一旦發現施工過程中出現質量問題，應按規定報告，及時處理。施工企業應建立健全質量保證體系，制定和完善質量責任及考核辦法，建立質量責任制和環境保護責任制，確保施工質量。水行政主管部門要與環保行政主管部門密切配合，切實加強項目施工過程中的水保、環保監管，進一步落實責任追究制度，發現問題要及時整改。六是嚴把工程驗收關。要嚴格按省級政府制定的驗收規程規定做好各類驗收工作。工程在完成分部工程、單位工程、階段性工程、專項工程、全部工程后，應及時進行相應的驗收。未進行驗收或驗收不合格的工程，不得投入使用或進行后續工程施工，未進行竣工驗收的工程不得投入正常運用;重大設計變更審批程序不完善的項目，不得進入驗收程序。過去已建成投產但未辦理驗收手續的工程要抓緊做好驗收工作。

四、 確保水能資源開發項目防汛和生產安全

防汛是天大的事，也是水能資源開發過程中和工程投入正常運行后天大的事。為保證工程度汛安全，不論是在建工程項目還是已投入運行項目，均要認真落實行政首長負責制和項目法人負責制，汛前要切實加強防汛檢查，決不能走過場、裝樣子，發現問題要及時下達整改通知書并跟蹤督促整改，直到問題得到圓滿解決;汛期項目業主與防汛責任人要常駐現場，無特殊情況，不得擅離防汛第一線;要落實好防汛指揮系統和防汛搶險隊伍、物資通信器材、專項資金等，為工程度汛作好充分準備。在建項目必須編制年度度汛方案或防汛預案并及時報批，第一個汛期度汛方案未審批的項目主體工程不得開工建設;已投產水庫電站項目必須編制防洪搶險應急預案，經有關部門批準后作為應急搶險救災的依據，未批準防洪搶險應急預案的項目不得投入正常運用。要建立和完善防汛信息系統及信息通報制度，進一步完善預測、預報、預警機制和應急搶險和救護機制，牢牢把握防汛工作的主動權。要嚴格按度汛方案或預案的要求科學組織施工和按水庫調度規程的要求進行防洪調度，不得存有任何僥幸心理。要堅持在建、已建電站工程汛期24小時防汛值班制度，提高防汛值班人員工作責任心、防汛技術水平和應急處置能力，保證防汛信息快捷傳輸和正確處理，為有關部門或單位及時進行防汛決策提供準確依據。為切實加強安全監管，按照屬地負責、分級監管的原則，要盡快出臺《水能資源開發項目安全生產管理辦法(細則)》，以明確各級水行政主管部門安全生產管理職責。

要高度重視水能資源開發項目安全生產監管工作，貫徹預防為主的方針，加強安全基礎管理，深化專項整治，進一步加大安全督查和責任追究力度。要強化工程施工、運行過程中的安全檢查，不放過每一個安全生產細節，發現問題要責令立即整改;對因不服從監管或不認真履行職責、失職瀆職而造成安全事故的，應依法追究責任。項目業主是項目安全生產的直接責任人，要會同監理、施工、設計單位制定安全施工技術措施，編制安全生產應急預案，明確監理、施工單位的安全生產責任，督促施工單位落實施工期安全措施。一旦出現事故，要及時做好調查處理。要通過采取強有力的措施，達到減少或消除事故隱患，提高生產效率的目的。

五、 加快民生水電建設步伐

中央明確提出加強水電農村電氣化建設，擴大小水電代燃料建設規模。在繼續抓好水電農村電氣化縣、小水電代燃料生態電站及項目區驗收工作同時，要研究提出“十二五”及2020年新農村水電電氣化的發展思路、奮斗目標，按照地區經濟社會發展規劃、新農村發展規劃、退耕還林規劃和農村能源發展規劃的總體要求，在流域規劃及河流水能資源開發規劃的基礎上，加緊開展新農村水電電氣化規劃編制工作，爭取擴大建設范圍和建設規模。在積極爭取政府公共財力支持的同時，逐步建立水能資源開發和電站更新改造項目所涉及范圍內的原居民參與利益分配的機制，使山區群眾更直接地共享水電農村電氣化、小水電代燃料電源點建設成果，使項目業主和當地群眾真正成為“一家人”，使水電開發、當地經濟發展、農民脫貧致富、生態環境改善真正做到“四位一體”，共同開創和諧局面。

六、加強農村水電行業管理

根據已建和再建工程建設管理職能交織的狀況，水行政主管部門必須從防汛、安全、改造、進步等方面入手，切實加強農村水電行業管理。一是加強水能資源開發市場監管，逐步建立市場準入制度，對參與水能資源勘測開發勘測設計、招標代理、施工、監理、設備制造、材料供應等從業單位進行資信管理。二是充分利用水能資源開發項目核查清理職能，以防洪保安為切入點，繼續組織做好違規水電站的清查整改工作。三是加大已建電站更新改造和標準化管理力度，做好水電站大壩安全注冊管理，實行定期鑒定制度，保證電站安全運用。對已建水電站項目進行認真檢查，做好電站更新改造規劃，為有計劃地進行電站改造、提高機組運行效率創造條件。四是充分發揮水電行業協會作用，繼續爭取提高中小水電電價和落實上網電量保護政策，為中小水電生存和良性發展創造寬松的環境。五是進一步加強水電國有資產管理，確保國有資產保值增值。六是發揮勘測、設計、科研優勢，大力推進農村水電科技進步。要著重做好河道最佳生態流量、已建電站生態流量系統改造、電站生態流量泄放管理機制的研究，大力推廣新技術、新材料、新設備，推廣以整裝機組模式為特征的生態發電機組運用，強化以“無人值班、少人值守”為目標的自動化控制設備在電站建設中的應用等。

責任編輯:達名流