論公共危機管理中的政府決策機制

當前，我國正處在經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化的改革開放關鍵時期，突發性公共危機事件由非常態變為常態、由偶發變為多發。從2008年汶川地震到今年玉樹地震，從湖北石首事件、吉林通鋼事件到近期全國各地多起針對兒童的襲擊事件等，都對我國政府的公共危機管理能力提出了嚴峻挑戰。

一、公共危機與危機管理

在西方國際政治中，“危機管理”(Crisis Management)這一術語產生于20世紀60年代，原意指“贏得外交勝利的藝術”①，一般以針對國家安全和國際爭端的危機為主。隨著時代的發展，“危機管理”一詞不斷被賦予新的內涵，廣泛運用于政府管理、公共關系等各個領域。近年來，許多學者對“危機”一詞從不同角度進行了定義，其中著名危機管理學家羅森·塔爾的定義被廣為認同:“危機是對一個社會體系的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件。”相對于政府的常規性決策環境而言，危機事件往往處于一種非常態的社會情境，是各種不利情況、嚴重威脅、不確定性因素的高度積聚。從其內涵來看，公共危機主要具有以下特征:

1. 危機發生的突然性。危機事件的突然性是指對危機于什么時間、什么地點、以什么樣的方式暴發，以及暴發的程度等情況，人們大多都是始料未及、難以準確地把握。它反映了危機事件具有極大的偶然性和隨機性。這一特征要求政府在非常有限的時間內做出反應，形成正確的判斷，以爭取到寶貴的時間，使損失盡可能的最小化。

2. 危機受眾的廣泛性。公共危機是一種對公共利益產生較大影響的事件，如危及公共安全、損害公共財產和廣大民眾的私有財產，甚至嚴重破壞正常的社會秩序、危及社會的基本價值等。公共危機本身就能夠引起公眾的高度關注，其解決也必須要有公權力的介入，不能夠在一定群體中自行解決。

3. 危機損害的嚴重性。由于危機常具有“出其不意，攻其不備”的特點，不論什么性質和規模的危機，都必然不同程度地會給社會造成破壞，甚至混亂和恐慌，而且由于決策的時間以及信息有限，往往會導致決策失誤，從而帶來無可估量的損失。這種損失不僅體現在人員的傷亡、組織的消失、財產的損失和環境的破壞，而且也體現在危機對社會心理和個人心理所造成的破壞性沖擊，并進而滲透影響到社會生活中的各個層面。

4. 危機前景的不確定性。公共危機是一種急遽而突然變化的狀態，事態和未來發展推移具有不可判定性。危機的實際規模、具體態勢和影響深度是不能或者難以準確預測的。

5. 危機后果的連鎖性。一個危機事件的暴發往往會導致其它危機事件的暴發，從而引起一系列的連鎖反應，也稱為危機事件的“多米諾骨牌效應”或“漣漪效應”。一個已經暴發的危機事件，既是“前因之果”，也是“后果之因”，它就像一粒石子投進水中引起陣陣漣漪那樣，對外部會產生一系列的影響，甚至初始的小危機事件會引發更大的危機事件。

6. 危機決策的緊迫性。危機一旦暴發，其破壞性的能量就會被迅速釋放，并呈快速蔓延之勢，如果不能及時采取有效措施加以應對，危機事件就會在短時間內處于一種失控的狀態，特別是在飛速發展的信息技術極大地縮短了時空距離之后，一點點小的失誤都會在瞬間釀成軒然大禍。這就使得危機留給人們反應、決策、處理的時間極其有限。

7. 危機性質的雙重性。公共危機是一把雙刃劍，危險與機遇總是相伴而生的。盡管有些危機事件難以完全避免，但危險之中也蘊含著機遇，一方面，公共危機以極大的危害性威脅著公共利益的安全;另一方面，危機的發生也暗含著新的機會。危機事件就好像是一個分水嶺，它有50%的可能走向更壞，也有50%的可能走向更好。每一次危機既包含著導致失敗的根源，也孕育著成功的種子。

作為公共事務的管理者和公共秩序的維護者，對危機事件實施應急管理是政府的一項重要職能，也是一項責任。實施有效的危機管理，規避和化解所遇到的各類危機，并充分利用危機中的機遇，以增強政府對不確定環境的適應能力，是當前環境下任何一個政府都必須承擔的艱巨重任。政府在危機事件中的管理能力，是一個責任政府取信于民的關鍵所在，也是衡量政府綜合能力的一項重要指標。

二、目前我國公共危機管理存在的主要問題

在經歷了冰雪災害、汶川地震、全球金融海嘯、玉樹地震等重大公共危機事件之后，我國政府在危機管理方面積累了豐富的經驗，危機管理的水平和能力正在逐步提高，政府危機管理體系和制度正在逐步完善，但是客觀、理性、科學地審視我國的政府危機管理，不難發現無論是理論研究還是實際操作都相對滯后，仍需進一步完善與發展。

1. 政府決策部門危機管理意識還不夠強烈

當前，中國社會進入矛盾凸顯期，各類深層次社會矛盾逐漸顯露，有的還比較突出。我國政府在推進社會轉軌進程中，對社會運行中潛藏的各種風險和危機還缺乏足夠認識，缺少完善的風險評估機制，導致風險不能被及時發現和有效防治。特別是對于一些群體性突發事件，一些領導干部思想麻木，習以為常，有的甚至存在“刁民論”、“鬧事論”、“抹黑論”的思想，對于一些已處于萌芽狀態的問題沒發現，延誤了化解矛盾的有利時機。一些領導干部怕擔風險，不敢處理，擔心問題解決不好，所以能拖就拖，敷衍了事。有些干部由于平時忽視自己的學習和各方面能力的鍛煉提高，一遇到群體性事件就顯得驚惶失措，指揮不得章法，措施不得要領，甚至激化矛盾。

2. 缺乏全局性的公共危機管理法律保障體系

從整體上看，我國還缺乏一部對危機共同規律進行總結，對危機管理具有普遍指導性的《危機基本法》。盡管，我國政府危機管理的法律體系已經初具規模，在某些領域已有一些危機管理的單方面的法律，如《突發公共衛生事件應急條例》、《國家突發公共事件總體應急預案》、《中華人民共和國突發事件應對法》，以及政府職能中部分關于處理危機的法律、規章、應急預案，但這些畢竟只是針對特定領域重大危機的立法，而且這些法律本身具有很強的獨立性， 部門管理色彩很重， 在客觀上就造成了對每一年度或者更多的時間內可能產生的各種危機事件缺乏宏觀性的總體考慮， 對一些明顯可能成為危機事件的問題缺少事先詳細的預警分析， 導致政府對危機事件的處理在法律上往往是撞擊式的被動反應。

3. 缺乏對NGO和其他社會力量的重視

非政府組織(Non-governmental Organization)在國際上正在不斷發展壯大并逐步走向成熟，并以其創新、公平、適應性、效率、溝通等優勢在公共危機處理中發揮著積極作用，承擔起政府和企業并不擅長的職能②。我國傳統的危機處理模式是靠政治動員，政府一直處在主導地位，并習慣于以行政為主導的行為程序，但這種方式在應對危機過程中的局限性和成本值得思考。公共危機的“公共性”決定了僅靠政府來完成危機管理是遠遠不夠的，必須要有NGO等民間力量的參與和合作。而傳統政府管理思維則忽視民間力量和社會力量的實力，限制了民間組織在公共危機中扮演角色和發揮作用，未能給這支力量發揮作用提供適度空間和保障。

三、優化我國政府公共危機決策機制思考

世界著名的政策科學家葉海爾·德羅爾曾經說過:“危機決策是逆境中政策制定的一種特殊方式，它對許多國家具有極大的現實重要性，對所有國家則具有潛在的至關重要性。危機越是普遍或致命，有效的危機決策就越顯得關鍵。”③為了減輕公共危機對國家發展、社會安定的不利影響，做到處變不驚、審慎應對，必須采取切實有效的措施，全方位地加強公共危機管理。

1. 加強危機決策意識，建立危機預警機制

在和平穩定時期，人們往往缺乏危機意識，一旦發生危機事件，公眾通常驚慌失措。因此，我國的各級政府首先應從黨和國家發展的高度認識危機管理的重大意義。

政府應當樹立危機理念，認識到危機是一種客觀存在的社會現象，不僅要有在危機發生之時迅速作出決策的危機決策意識，在平常的常規決策中，也要樹立危機意識。必須保持敏感度，實時調整、更新危機應對戰略;在日常的公共決策中，應以廣大群眾利益為先導，采取科學民主的決策方式，在源頭上降低危機事件發生的可能;在應急的非常規決策中應制定行之有效、有的放矢的危機管理計劃，并及時總結，以修正、調整常規性決策，建立科學合理的危機治理結構;政府相關部門應重視普及日常社會教育，建立起完善的公共危機預警機制，定期組織公眾進行危機教育培訓和應急演練，提高民眾的危機應對技能，從而增進社會整體的抗逆水平。

2. 健全和完善全局性的國家危機管理法律體系

目前我國已經頒布和制訂了部分應對危機狀態下的法律法規，但從整體上來看，當前最核心的問題在于我國憲法中沒有關于危機狀態或者緊急狀態的規定，政府緊急管理權也沒有明確的憲法授權，我國尚沒有一部完整的危機或者緊急狀態管理法。因此，通過制定全局性危機管理方面的法律，從立法的高度規定重大危機下領導權力體系、危機管理的基本原則、重大危機信息通告與發布制度、應急預案及啟動標準、復合型危機發生之后的危機應對等，有利于維護政府的公信力、權威性和合法性。

所以，全局性的危機法律是把危機管理真正納入法治化的軌道，從戰略的角度提高政府的危機決策能力的前提。在制定新的有關危機管理的法律的同時，政府也要積極、及時地審視現有的危機管理政策、法律法規，對其效力和適用性進行評估，對于已經不適合實際局勢的危機管理政策、法律法規應當及時予以修正、更新和改進，使其符合實際需要。

3. 積極動員社會力量參與公共危機管理

民眾與NGO的參與，一方面可以緩解危機在公眾中產生的副作用，使公眾了解真相，祛除恐懼，消除危機制造者希望危機伴生的流言、恐慌等副產品，起到穩定社會、恢復秩序的作用;另一方面也可以有效降低政府救治危機的成本。

由于社會力量的參與，信息通道不再堵塞，政府決策的可信度和可行性得到提高。特別是一些專業NGO的參與將給危機的處理帶來更多積極的效果。相比我國NGO的嚴重缺位狀態，美國社會的NGO在應對突發事件時的反應就相當主動和積極。“9·11”事件中從世貿中心受到攻擊的第一刻起，美國社會的各種NGO不用動員，就立即自發地行動起來:各地教會號召教徒們為死難者的靈魂祈禱，各種慈善團體為死難者家屬募捐，志愿者們紛紛奔向獻血站。美國之所以在災難時刻社會能夠自發啟動，那是因為在美國人的日常生活中有太多的NGO在發揮作用了。所以我國必須積極倡導NGO參與社會事務的管理，建立和完善NGO的管理制度，為NGO參與社會危機管理敞開道路，并積極調動各種社會力量，參與危機管理。

社會是一個不可分割的整體，一場危機可能涉及到社會中的每個人，只有全社會和衷共濟、共度難關，才能戰勝危機。政府要努力拓寬社會參與渠道，形成全民動員、集體參與、共渡難關的局面。只有有效地組織社會力量，讓社會大眾積極參與到政府的救災行為中，而不是被動地過分依賴政府，才能更快更好地戰勝危機。

注釋:

①Holbroad，Carsten: Supperpowers and International Conflict，St.MartinsPress，NewYork，1979年版。

②鄧云轍:《NGO參與公共危機管理的功能分析》，《科協論壇》2007年6月，第48—49頁。

③葉海爾·德羅爾:《逆境中的政策制定》，上海遠東出版社1996年版。

責任編輯:徐建秋