隨遷農民工子女教育券的可行性分析

摘要:隨著我國城市化進程的加快，大量農民工涌入城市，隨之而來的是隨遷農民工子女的就學問題。隨遷農民工子女上學難已經是不可回避的問題。引進教育券制度解決這一問題，已成為各農民工集中地區的一個重要政策。在現有的探索中，教育券制度的可行性已經日益凸顯。中央和地方政府應該進一步制定財政政策，實施制度創新，以期為教育券制度在隨遷農民工子女上學難問題的應用中創造一個良好的前提和基礎。

關鍵詞:教育券;農民工子女;教育

中圖分類號:G40-052.2 文獻標志碼:A 文章編號:1673-4289(2010)07-0008-03

隨著我國城市化進程的加快，大量農村富余勞動力涌入城市。農民工為了讓下一代生活得更好，大多選擇把子女帶到所就業的城市上學，這就使得隨遷農民工子女的就學問題日漸突出。隨遷民工子女就學問題將是未來我國教育發展中的一個普遍而長期的問題，它關系到農村富余勞動力的轉移，關系到城市的建設與發展以及社會穩定的維護。為解決好隨遷農民工子女的就學問題，教育部、中央編辦、公安部、發展改革委、財政部、勞動保障部等部委于2003年9月聯合發布了《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》。根據該意見要求，進城務工就業農民子女流入地政府負責進城務工就業農民子女接受義務教育的工作，以全日制公辦中小學為主，地方各級政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學要建立完善的保障進城務工就業農民子女接受義務教育的工作制度和機制，使進城務工就業農民子女受教育環境得到明顯改善，九年義務教育普及程度達到當地水平。

一、國家對隨遷農民工子女就學問題的重視及我國經濟發展的現狀為實行教育券提供了可能

隨著我國經濟的發展，義務教育開始在全國范圍內普及，隨遷農民工子女就學似乎應該不成問題。但事實上，我們發現，許多地方隨遷農民工子女沒有學上。我們應清醒地認識到，隨遷農民工子女的就學問題是城市化過程中必然會出現的教育問題。導致隨遷農民工子女無法正常上學的關鍵還在于由誰來負擔教育經費。因此，在當前的條件下，在地方政府愿意解決這一問題的前提下，我們認為發行教育券可以有效地解決這一問題。國家規定義務教育是免費的，因此，我們可以把國家應承擔的教育費用作為教育券發放到家長手中，讓接受義務教育的學生自由地選擇學校。同時，因為發放教育券可以有效地解決隨遷農民工子女的就學公平問題，這對于大多數務工就業不穩定、住所不固定的家長來說，發放的教育券相當于其子女在流入地學校就讀的許可證，公立學校在學額有余的情況下，就可以考慮接受隨遷農民工子女入學就讀，減輕了農民工家庭的部分負擔，從而幫助家庭經濟困難的隨遷農民工子女就學。

隨著我國農村義務教育管理體制的重新確立，政府轉移教育經費成為可能，即國家可以把義務教育階段少年兒童應得的教育經費以教育券的形式發給農民工子女，作為其在異地就學的費用，然后再由流入地學校向政府兌換現金。這在我國現階段應該說完全有能力也有可能實現。因為我國在計劃經濟時代就有著豐富的票證管理經驗，如那時候實行的布票、糧票、油票等，雖說是計劃經濟時代的產物，但其管理經驗也可以用于我們現在的教育憑證的發放上。另一方面，國家經濟這些年的巨大發展，也為實行這一制度提供了可能。而建立教育券制度，既可以緩解流入地政府辦學經費緊張的狀況，也可以為民辦學校的發展提供資金，更能保證廣大農民工子女在外地接受義務教育的權利。浙江大學吳華教授曾提出國家實施教育券的構想:“國家給每個適齡兒童發放同等面值的教育券，不管農村和城市的孩子?！眳墙淌谡J為，對于農民工子女，流出地政府必須發放教育券，使“資金跟隨孩子”。而領有教育券的孩子，只要持有教育券無論流動到哪里，都有享受義務教育的權利。他們在流入地城市接受義務教育時，所在城市在教育券的基礎上具體補充了多少教育投入，中央政府根據教育券就能了解得非常清楚。所以，在義務教育制度的基礎上，政府財政把基本義務教育經費(按戶口和年份)劃撥到本行政區應當接受義務教育的人口帳戶上或教育銀行，具體管理義務教育經費，不再直接撥給學校。相關部門可以向接受義務教育的人口發放教育券，學生憑券就讀義務教育學校，以保證?？顚Ｓ?，讓受教育者把屬于自己的那一份義務教育經費花好[1]。綜上所述，實施教育券制度，政府將教育經費直接發放給學生，避免了經費被占用、挪用或投入不足而使得教育發展受到的消極影響。此種方法提高了教育經費的利用效率，保證了政府對教育的投入。同時，家長和學生有了經費的掌控權，就可以促使公辦學校與民辦學校、公辦學校與公辦學校之間展開教育質量的良性競爭，促使公辦學校在隨遷農民工子女就學問題上放下架子。此舉措有利于農民工子女融入城市環境，促進教育和諧發展。

二、各地政府提高對隨遷農民工子女就學的認識，加大力度解決這一問題

隨遷農民工子女的教育問題，不僅僅是單純的教育問題，而且是一個社會問題，這引起了整個社會和政府的關注。各地政府已經認識到城市外來務工人員對地方經濟發展的作用，并開始努力解決他們的后顧之憂，特別是解決他們子女的教育問題。如截至2006年底，南京市接納隨遷農民工子女義務教育人數共計6.77萬人，其中小學生5.41萬人，初中生1.36萬人，他們在南京的就學率達到99.85%。在南京，隨遷農民工子女義務教育工作實行“以公辦學校接納為主，適量扶持簡易民辦學校”原則，在公辦學校就讀的人數占就讀人數的82%，還有18%在外來工子弟學校就讀。嚴格按照江蘇省六廳委(2004)38號文件規定，公辦學校不得向農民工子女收取借讀費和擇校費，而且還得對符合規定的進城務工農民子女免收雜費。近年來，南京市在教育收費、招生考試等方面不斷為隨遷農民工子女就學創設公平的政策環境，一方面通過不斷擴大公辦校就讀比率，讓更多農民工子弟按“同城待遇”就讀公辦學校;另一方面通過規范管理與積極扶持并舉，不斷改善民辦民工子弟學校辦學條件和辦學水平。南京市教育局將外來工子弟學校的經費使用、學籍管理、校園安全、教育教學、教師選聘、教研培訓等工作納入全市常規教育管理之中，統一進行督導評估[2]。

在泉州，2004年市政府就隨遷農民工子女教育問題專門下發文件，規定具有“三證”(務工證、暫住證、無違反計劃生育證明)的隨遷農民工其子女可到居住地附近的小學或由當地教育部門統籌安排就讀。隨遷農民工子女小學畢業升初中，由當地教育局統籌安排到所屬片區的中學就讀。隨遷農民工子女入學收費實行與當地學生一樣的收費標準。在寧波，政府首先初步建立起保障隨遷農民工子女就學的機制，形成以公辦學校接納為主，流動人口子女學校就學為輔的格局。其次，加強對民辦子弟學校的扶持和管理，使之逐步走上規范的辦學軌道。市政府每年投入800萬元用于改善這些學校的辦學條件。再次，初步建立起扶助困難家庭子女入學的救助機制，各級政府撥專款或通過慈善機構出資助學等形式，幫助隨遷農民工子女中困難家庭子女就學。2008年，寧波市還免除了隨遷農民工子女義務教育借讀費等。在上海，首先明確政府責任，建立了非戶籍人口子女教育管理網絡。上海市政府專門建立了農民工工作聯席會議制度以加強對隨遷農民工子女教育工作的領導，各區縣教育局還成立專門機構或指定專人負責農民工子女學校的管理工作。其次，落實“兩個為主”，不斷提高公辦學校的接納能力。2002年以來，隨遷農民工子女在上海全日制公辦中小學就學人數逐年增加，公辦學校吸納隨遷農民工子女的比例從2002年的38.56%提高到2007年的58.85%。從上海各區縣來看，2007年盧灣、靜安、黃埔、徐匯、虹口等7個中心城區已經連續三年實現隨遷農民工子女公辦學校全吸納。

通過發放教育券，改善隨遷農民工子女受教育機會在我國也有比較成功的實踐，這就是浙江的瑞安市。從2003年起，該市實行農民工子女就學陽光政策，并將“教育助學憑證”制度向外來務工人員子女延伸。該市規定，凡在瑞安的外來務工人員，只要持暫住證和夫妻雙方任何一方企業出具的證明，其子女即可無條件地在當地就近的公辦學校入學，享受與當地市民一樣的“同城待遇”，免除學費。不僅如此，該市還向1000名生活特別困難的外來務工人員子女發放“助學憑證”，小學每人每年240元，初中每人每年420元，保證他們上得起學。瑞安“教育助學憑證”經費來源有四塊:市政府預算內撥款、從人民教育基金中提取的、從高中段學費總額中提取的10%和社會捐助?！敖逃鷮W憑證”在當地教育系統內部封閉運行，以保證助學經費全額到位。截至2006年初，該市共接收3.1萬名外來務工人員子女入學，占該市義務教育階段學生總數近1/4[3]。

三、發放教育券解決隨遷農民工子女就學需注意的幾個問題

在隨遷農民工子女就學過程中，雖然說通過國家和各流入地政府的努力能在一定程度和范圍內解決隨遷農民工子女就學難的問題，但在實際操作中，有些問題我們也需要考慮到，這主要表現在以下幾方面:

首先，由于隨遷農民工子女存在“流動性大”的特點，因而對他們的就學很難進行規劃，給流入地和流出地的教育都不可避免地帶來不可預期性。因此，隨遷農民工子女就學雖說應當以流入地政府管理為主，但這并不意味著流出地政府無須承擔任何責任。流出地政府、縣級教育行政部門、學校等不僅要建立農民工子女登記制度，同時應給每個流出的學生在戶籍所在地注冊學籍，凡是到異地就學者須在戶籍所在地學校填寫《登記卡》，隨身帶往就讀學校，期滿隨身帶回《登記卡》和畢業考試成績報告單。這有助于對隨遷農民工子女就讀、轉學情況進行監控。

其次，要關注隨遷農民工子女的心理健康問題。由于農民工子女的父母忙于生計，經常有意或無意地忽視了對孩子心理的關注和教育，所以這就更需要我們用更多的愛心去關心他們，用耐心教育他們，用信心幫助他們。

再次，我們認為教育券應考慮由中央部門統一制作，各級政府負責將教育經費通過教育券形式直接發放給農民工子女，并明令禁止教育券用于其他用途流通于市場，只允許在政府、學校和家庭之間流通。另外，教育券也可以考慮采取實名制和適時制，在教育券上標明使用者姓名和使用年限，以防止部分家長轉讓教育券或延遲使用，確保學齡兒童按年齡上學，避免浪費教育資源。同時，政府應該加大宣傳力度，讓城市學校和城市居民接受農民工子女，逐步實現農民工子女持券就近入學目標，使他們在義務教育階段享受“同城待遇”。政府部門在制定相關的政策法規時，還應該對教育券的制作、發放和兌現工作加強監督，對運作過程進行宏觀監控，避免實施不到位或假券泛濫的現象發生。

最后，中央財政應增加轉移支付力度。目前跨省流動兒童流出地主要為四川、安徽、湖南、湖北、江西等中西部農業大省，流入地則以東南沿海地區和特大城市為主。義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年所必須接受的教育，政府在其中的角色主要是作為教育投資者與管理者?，F代政府的主要職能就是為全社會提供具有公益性的公共產品。教育作為一種公益性的事業，政府有責任有義務為其提供資金。因此，中央財政對跨省流動隨遷農民工子女教育負有不可推卸的責任，需要向流入地所在省市提供專項轉移支付，以提高流入地的各省市對解決這一問題的積極性。

參考文獻:

[1]費菊瑛，朱柏銘.“券”解民工子女義務教育難[J].江蘇農村經濟，2006，(5):56-57.

[2]中共南京市委黨校課題組.南京市外來務工人員子女教育現狀的調查與思考[J].中共南京市委黨校學報，2008，(1):87-90.

[3]陸健.義務教育經費當按生撥款[N].光明日報，2006-3-23(3).

(作者單位:宜春學院，江西，宜春 336000)