代課教師問題的回顧與反思

在我國教育發展的特殊時期，代課教師應時而生，代課教師的出現有其歷史必然性及現實的合理性。在當前大規模“清退”代課教師之際，我們有必要對這一群體的歷史進行一個簡單的回顧，并由此反思我們的教育政策在制定、執行過程中的偏差。

在2001年《關于基礎教育改革與發展的決定》中，國務院首次在正式文件中提出了“堅決辭退不具備教師資格的人員，逐步清退代課人員”的要求。2006年3月27日，在教育部以“代課教師清退”為主題的新聞發布會上，發言人宣布“在很短的時間內，將要把中小學代課人員全部清退”，由此拉開了清退代課教師的歷史性序幕。自此之后，關于“清退”及清退后的安置，便成了大家普遍關注的問題。隨著一些地方清退代課教師最后時限的臨近，代課教師問題再次成為輿論焦點。2010年1月21日教育部明確表態，不規定代課教師清退時限，并強調對代課教師問題要“有情操作”，不能簡單地一“清”了之。

代課教師是指在農村學校中沒有事業編制的臨時教師。代課教師雖然沒有任何“名分”，并且沒有完全享受教師應有的待遇，但卻在特定的歷史階段發揮了積極的作用，特別是在西部及偏遠農村地區為維系義務教育承擔著歷史責任。“應當說，這些代課人員在特殊歷史時期和特定情況下，為我國的教育事業特別是農村基礎教育事業的發展付出了辛勤勞動和努力。”

代課教師的歷史沿革

代課教師的產生

代課教師最早在學校出現，一般認為是由于公辦教師因病假、產假等原因而由學校臨時招聘的代課人員，數量不多，并且是短期的，是名副其實的臨時代課。代課教師的主要作用是頂編代課和頂替因事或因病暫時不能上課的正式教師。也就是說，只要存在正式教師因事因病等原因不能來上課等情況，就會有代課教師存在的理由。在我國，中小學教師缺編一直是一個歷史問題，解放初期尤為突出，而正式教師因事或因病暫時不能上課，又是一種常見的現象。為了不影響學生的學習和學校的正常教學，只能聘請相關人員代課。代課教師作為正式教師的一種臨時補充形式，是與公辦教師同時產生的。

代課教師的發展

根據有關教育統計資料顯示:從1949年到1980年，還并未把代課教師作為一個獨立群體進行統計分析。從1980年開始，全國開始整頓民辦教師隊伍，一些省市規定1980年12月31日后不再吸收新的民辦教師。1981年代課教師被作為獨立的一項統計指標進行統計，從而使代課教師的發展狀況和規律逐步顯現出來。

因原國家教委下發通知，全國各地自1987年1月1日起，停止招收民辦教師，并按國務院要求逐年將民辦老師轉為公辦。因此，自1987年民辦教師認定被截止之后，農村中小學校里大量補充的非公辦教師，一般被冠以“代課教師”的稱謂，其代課的性質也逐步發生變化，由短期代課而變成長期頂編頂崗任課，原來代替上課的內涵基本消失，甚至原來部分不能按時轉公的民辦教師也加入了代課教師的行列，短短幾十年，我國代課教師的數量增長十分迅速。1986年全國普通中小學代課教師為36.82萬人，1990年為55.24萬人，1996年上升為91.86萬人，到1997年已經達到100.55萬人。

代課教師的演變

代課教師的存在，開始是作為正式教師的一種臨時補充形式，發展到后來卻發生了巨大的變化，主要表現在以下幾個方面:

1.數量不斷增多

1997年全國中小學代課教師數量突破100萬人。廣西中小學代課教師最多的年份也是1997年，達到15.16萬人，其中小學代課教師為13.05萬人，中學代課教師為2.11萬人。

2.代課教師成因復雜化

代課教師的產生主要有兩個原因:一是正式的或固定的教師因病或因事暫時不能上課，需要有人頂替工作;二是由于財政支出不足，中小學教師缺編嚴重，需要補充人員到教師隊伍中來工作。總體來說，代課教師形成和存在的原因比較簡單。而發展到現在，產生代課教師的成因，除了以上兩個原因外，還有許多其他更為重要和復雜的原因，比如公辦教師缺口大，中小學教師隊伍流失嚴重，教師隊伍得不到及時補充，等等。

3.內涵和外延發生變化

以前的代課教師是臨時頂替正式的中小學教師或頂編工作的人，含義明確、范圍清楚。發展到現在，代課教師的內涵已發生很大的變化，已經不再是臨時代課，而是演變成長期在崗或是一種職業了。有的教師代課長達10年、20年，甚至更長。因此，“代課”一詞已經失去了它本來的意義，而是變成一種固定的工作了。

4.影響越來越大

代課教師由原來的作為中小學教師的一種臨時補充形式，目前已經演變成為一種固定形式的工作并且影響越來越大，表現出許多新的特點:弱勢群體、收入低、勞動強度大、責任重、迫于生計的群體等。由于代課教師人數多、分布廣，整體素質不高等特點，給中小學教師隊伍的規范化建設和科學化管理增加了難度。總的來看，代課教師由最初的頂替、頂編，因事或因病等請假的正式教師，逐漸發展、演變成為一種長期在崗的工作。可以說，代課教師的內涵已發生了質變，而且其規模、影響都發生了很大的變化，已經成為貧困地區中小學師資不可缺少的重要組成部分。如果沒有這些代課教師，有些地方的基礎教育工作甚至根本無法進行。因此，從某種意義上來說，代課教師問題已經成為繼民辦教師問題之后，又一個影響我國基礎教育改革、發展和穩定的社會問題。

代課教師產生并存在的原因:

歷史必然性與現實合理性分析

代課教師作為特定歷史時期內，由最初的短期臨時性職業，逐步演變成為長期穩定的專業職業，必定有其歷史必然原因和現實合理性的需要。

首先，20世紀80年代末至90年代初，農村小學改變學制，由五年制改為六年制;1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》中提出，到20世紀末基本普及義務教育的目標。這二者都需要擴充基礎教育教師的數量，因此各地增聘了大量的代課教師。

在社會主義市場經濟條件下，教師人力資源的流動已不再是計劃經濟時代的國家包辦，而是由教師自主選擇。由于西部農村大部分地區的自然及生活條件比較惡劣，公辦教師和師范院校畢業生就業后的生活安置都是一大困難，再加上西部農村經濟落后、交通不便、信息閉塞等消極因素，也給教師的生活和工作帶來了一定程度的不利影響，所以正規教師和大學畢業生往往選擇去大城市工作，不愿扎根在西部農村從事基礎教育工作。

一邊是教師不愿去，一邊卻是身負“普九”壓力。1993年發布的《中國教育改革和發展綱要》中明確提出了到20世紀末基本普及九年制義務教育的目標要求。為在2008年完成西部“普九”的任務及滿足“普九”過程中急速上漲的適齡兒童入學需求，聘用大量代課教師，充實教師隊伍，也是西部農村“普九”的現實需求，直接造成了西部農村代課教師數量猛增的結果。2001年國務院辦公廳轉發的中央編制辦、教育部、財政部頒布的《關于制定中小學教職工編制標準的意見》中，明確規定了按在校學生數核定中小學教師編制的新標準。新標準的具體規定為:初中:農村為18.0∶1，縣鎮為16.0∶1，城市為13.5∶1;小學:農村為23.0∶1，縣鎮為21.0∶1，城市為19.0∶1。新標準的頒布和實施確實為我國加強中小學編制管理和教職工隊伍建設，提高教育教學質量和辦學效益等方面發揮了一定的積極作用。但由于西部農村基礎教育的教學點布局具有分布廣、規模小、學生少等特點，使得許多教學點的學生人數都少于新標準的規定人數，所以新標準的實施反而加劇了西部農村師資短缺的矛盾，甚至有些地方還出現了兩個教學點才能配備一名老師的情況。以陜西省藍田縣九間房鄉為例，目前九間房鄉的農村小學教師編制，按師生比1∶23核編就超編;但山區教學點、初小(一到四年級的小學)多，大多為20～30人一個班，按班級數1∶14核編就缺編。教師供求矛盾的惡化，迫使西部農村基層政府只有采取聘請代課教師補編的辦法，來維系正常教學的開展，在這種情形下，代課教師就順理成章地登上了鄉村教師的講臺。

其次，社會轉型期間，我國的經濟和教育政策體制發生變化。這是大量代課教師產生的主要原因。20世紀80年代以來，隨著財政體制改革的推進，包括教師工資在內的十幾種支出下放到鄉財政，為鄉村和學校招聘代課人員提供了經濟條件。為保證農村義務教育的順利發展，農村義務教育管理體制由縣、鄉、村三級辦學改為以縣為主。以縣為主的核心是建立教師工資專戶，確保教師工資的足額發放。一些地方為減少區縣財政的負擔，嚴把教師入口關。一方面，基礎教育教師緊缺;另一方面，師范院校大中專畢業生找不到工作，無法就業。各地區縣政府在財政資金短缺的情況下，不得不聘請代課教師，以緩解師資短缺的矛盾，這也是促成代課教師增長的原因之一。2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》發布，為保證農村義務教育的順利發展，農村義務教育管理體制由縣、鄉、村三級辦學三級管理改為以縣為主。以縣為主的核心是建立教師工資專戶，確保教師工資足額按時發放。一些地方為減少區縣財政負擔，以2001年核定的師生比為標準，嚴把教師入口關:中師生、大專生不包分配，本科生嚴格考核，面試加試講，考核合格成為合同制教師。制定2001年師生比的意圖是以2001年教師數量為基數，三年內不再增加編制。現在的情況是，教師減員嚴重，而教師的工資由區縣統一發放，區縣財力有限，保住現有教師工資的正常發放尚有很大困難，更是無力負擔新教師的工資。各地政府在財政資金短缺的情況下，不得不聘請代課教師，以緩解師資短缺矛，這就使得已逐步退出教育系統的代課教師數量又有所增加。

第三，經濟、文化落后地區的人才流失是導致代課教師存在的重要原因。經濟、文化落后地區和地理環境惡劣的地區是很難吸引和留住人才的，大量的人才流失也是促使代課教師存在并不斷增加的一個重要原因。貧困地區對教師的需求很大，但卻很難吸引人才，城鄉經濟和收入水平差距的不斷拉大，導致大量的農村骨干教師流失，只能由代課教師頂崗。由于歷史、體制等多方面原因，我國有限的教育經費投入還長期側重于東部沿海發達地區和高等教育的發展，致使西部農村基礎教育成為我國教育投入的最薄弱一環。近幾年，農村“費改稅”和義務教育“一費制”政策的實施，雖在一定程度上減輕了農民的負擔，但對勉強度日的西部農村政府財政來說卻是雪上加霜，根本無力對基礎教育進行再投入。教育投入的長期嚴重不足，直接造成了西部農村基礎教育整體辦學條件差、教師工資水平低的局面。例如:西部某縣農村小學教師的月均工資最低的只有482元，而東部某縣教師的月均工資則是1771元，兩者相差3.67倍。西部農村過低的教師工資待遇，使得基礎教育教師崗位很難吸引公辦教師和大學生前往任教，連僅有的在職公辦教師也是“身在曹營心在漢”，教師的流動現象非常嚴重。即使有上級教育部門派來的公辦教師，當地政府也無法支付教師的全額工資，教師大量缺編自在常理之中。考慮到一個在編教師的待遇能夠養活好幾個代課教師，聘請代課教師自然就成為西部農村基層政府緩解財政壓力的一種現實選擇。

對“清退”代課教師政策的思考

代課教師退出歷史舞臺是歷史發展的必然，但這種必然并不一定就能演變為“代課教師短時間內全面清退”。教育政策的終結必須配之以一系列配套的方案措施，在代課教師的“清退”問題上，要突出強調地方教育主管部門全面履行責任，根據國家“清退”政策的設計安排，結合本地實際作出政策上的回應，保證政策的實施。

農村地區“代課教師”政策終結的方式應盡量避免“一刀切”。雖然教育部新聞發言人明確了“清退代課人員并沒有時間表”，但同時也表達了“在很短的時間內，將要把余下的44.8萬中小學代課人員全部清退”的預期。“清退”工作中應該根據不同地區存在的問題，在政策的執行方式、時間上都應該有相應的調整，給地方政府一定的“裁量權”，使“代課教師”問題得到妥善解決。“一刀切”的方式會使國家教育政策的威信受到損害，也不利于“清退”的順利進行。

在此還需要反思中小學代課教師被清退后，農村地區特殊崗位以及代課教師未來的安置等相關問題。在“清退”政策實施之時，甚至在政策出臺之前，必須要解決好兩件事情:其一，解決好代課教師退出后，農村地區特別是邊遠地區的中小學教師的“缺編問題”。在地理位置、交通、醫療諸方面待遇不盡如人意的情況下，在農村教師“人心思走”的背景下，政策制定和執行中必須考慮到邊遠小學、教學點在代課教師離開后能否找到公辦教師的“繼任者”，或以怎樣的方式安排這些特殊崗位的教學工作，保證農村義務教育的普及工作不受影響。同時，師資的匱乏將可能直接引發輟學率的新的反彈，導致大量農村兒童失學。代課教師實質上已經成為支撐我國農村義務教育的重要力量，特別是在那些最偏遠、貧困的地區，代課教師更是義務教育師資的主要來源。在缺乏可行性補充計劃的情況下，數十萬代課教師的“全部清退”將很可能給貧困、偏遠農村和山區的義務教育工作帶來毀滅性的打擊，大量農村兒童可能由于師資的匱乏而被迫輟學，失去最后接受教育和脫盲的機會。其二，代課教師雖然不是國家編制內的“正式教師”，但是他們的確為農村地區的義務教育做出過不可替代的貢獻，對于如何合理、妥善地安置這些必須“下崗”的人員，是政府必須慎重考慮的問題。代課教師構成的復雜性決定了安置方案必須細致可行，同時要體現國家、社會對其工作的肯定和對其未來生活工作的負責。通過制度性設計，確保被清退者的權利和權益得到公正的保障。“清退政策”涉及幾十萬代課教師，直接關系到他們未來的生活命運。因此，政策終結方案要精心設計，要預先考慮到可能會發生的種種問題，制定出詳盡的政策終結方案。

(作者單位:中共甘肅省委黨校)