欠發達地區實施教育公平的思考

摘 要：教育公平是社會公平的基礎之一，是人生公平的起點。目前，我國教育的不公平主要表現在東部地區和中西部地區、城市和農村之間基礎教育發展的不均衡。中西部地區教育發展相對落后，尤其是廣大農村基礎教育薄弱。我們要理解教育公平的含義，了解教育不公平的表現，認識教育不公平的危害，努力促進欠發達地區實施教育公平。

關鍵詞：教育公平；欠發達地區；均衡發展；舉措

中圖分類號：G52 文獻標識碼：A 文章編號：1009-010X（2010）11-0004-05

新中國成立以來，特別是改革開放以來，教育公平已成為我國推進教育事業發展的主旋律。為了保障貧困地區學生的受教育權利，黨和政府加大投入，通過“貧困地區義務教育工程”、東西部地區對口支援、農村義務教育學校教師特設崗位計劃等措施，改善農村地區辦學條件，提高農村地區師資水平，縮小城鄉教育發展差距。在一系列惠民政策的推動下，讓每個孩子都能“上得起學”的理想漸成現實，“上好學”的希望不再遙遠。教育涉及人民群眾的切身利益和社會發展的各個方面，接受教育不僅是現代社會公民的基本權利，而且教育本身也是改善人的生存狀態、實現個人發展提高、縮小社會差別的重要手段。實施教育的公平性和公益性原則，實現義務教育的均衡發展，保障人民群眾享有接受良好教育的機會，促進教育公平，對保障社會公平、建設全面小康、構建社會主義和諧社會具有極為重要的意義。因此，促進教育公平，辦好人民滿意的教育，已日益成為社會教育事業的重要需求。

一、教育公平的含義

教育公平是指人民群眾能夠自由平等地分享當時、當地公共教育資源的狀態。所謂教育公平，主要包括這樣幾方面的內容：

（一）教育起點的公平。

教育起點的公平包括受教育權利平等和受教育機會均等兩個方面。

（二）教育過程的公平。

現階段我國在教育過程中的不公平現象，主要表現為東部經濟發達地區與中西部欠發達地區、城市和農村之間辦學條件的差異，重點學校與薄弱學校之間辦學條件的差異，教師隊伍素質上的差異等等，都造成了人們在接受教育過程的不公平。

（三）教育結果的公平。

教育結果的不公平，主要表現在區域之間、城鄉之間、人群之間、學校之間、男女生之間、教育教學質量、升學率的差異等。

二、教育不公平的表現

我國人口眾多，地域廣闊，各地經濟文化發展極不平衡，特別是社會轉型期，各種因素和歷史欠賬所造成的影響，“教育不公平”的現象在一定程度上依然存在。主要表現在：

（一）地域的差距。

首先，表現在青少年實際享有的就學機會上存在很大的差距，近年來，東部地區已開始普及高中階段教育（即12年義務教育），而西部地區尚處在實現九年義務教育階段。

其次，從教育資源的占有量和人均教育經費支出來看，東部地區為1874元，西部地區平均為1017元，東西部地區之比為1.8∶1。

在經濟發達的東部省內，經濟發達地區與欠發達地區之間的地域差距，也呈現越來越大的趨勢。麗水市由于經濟尚處在工業化的初始階段，歷史欠賬多、起步晚，教育總量投入不足，不僅制約了校舍、儀器設備等硬件建設，而且制約了校長、教師的培訓提高以及教師待遇的改善等的軟件建設。因此，拉大了與發達地區教育質量的差距，欠發達地區考入重點大學學生的總數也相應較少。2009年浙江省高考第一批上線考生人數，麗水市上線人數基本與2008年持平，應屆生人數卻有所增加，但麗水市的上線率只有5.4%，嘉興市上線率為12.84%，金華市上線率為12.72%；舟山市總人口不到麗水的一半，參加高考的人數也只有麗水的一半，但第一批上線的人數卻有1049人，比麗水市多了348人。這一情況說明，麗水市的教育水平和質量與浙江省經濟發達地區比較，確實還存在較大的差距。

（二）城鄉的差距。

據教育部教育發展研究中心調查統計：目前農村人口15歲以上青少年平均受教育程度僅為7.28年，比城鎮低2.4年。

從教育資源享有看，2006年全國教育經費執行情況統計公告顯示：全國普通初中、小學生均預算內教育事業經費支出分別為1896．56元和1633．51元，而農村初中、小學生均預算內教育事業經費支出分別只有1717．22元和1505．51元，分別低于全國平均水平179．34元、128元。2004年，小學生均教學儀器設備值農村為167元，城鄉之比為2．9∶1；初中生均教學儀器設備值農村為269元，城鄉之比為1．4∶1。這種教育資源上的不公平，必然帶來教育機會和結果的不平等。從師資隊伍的學歷水平來看，2005年全國小學具有?？埔陨蠈W歷的教師城市是78%，農村是47%，農村比城市低31個百分點；全國初中具有本科以上學歷的教師城市是62%，農村是24%，農村比城市低38個百分點。

教育資源的不公平，必然帶來教育機會的不平等。以麗水市為例，2009年上省重點高中麗水中學錄取線的考生，市政府駐地的蓮都區除城鎮和碧湖鎮外，其余的老竹、聯城、雅溪、大港頭四個鎮農村中學全部剃了光頭，充分說明麗水市區域內城鄉教育質量的差距仍很大。

（三）校際的差距。

義務教育公平的另一制約因素，是同一地區學校之間的差距。在20世紀五、六十年代，為了實現工業化目標，在當時教育資源有限的條件下，為了給高等院校輸送“尖子”，我國實行“精英教育”，設立一批重點中小學，這在當時具有某種歷史合理性，但到了今天，重點學校制度不僅已失去科學性和合理性，而且它的反教育性已經顯露。由于層層設置重點學校，加劇了教育區域內部資源配置的失衡，導致在地區內學校之間差距的擴大，人為地制造差距，制造了一批“薄弱學?！?。以麗水市為例，目前市區公辦學校校舍、設備、師資和管理都已達到發達地區的現代化水平，但市區卻還有幾所“三無”——無固定校舍、無固定師資隊伍、無固定生源（主要吸收外來低收入農民工子女就讀）的民辦學校。這種把學校、學生分為不同等級，為了選送少數“尖子”學生，而使多數兒童的利益受損的教育，是違背義務教育的性質和宗旨的，損害了義務教育的公平性和公正性。

由于重點學校享有了特殊的教育政策，如享有選擇生源和資源配置的優先權，引發了“擇校”熱和“擇校經濟”，一些重點學校通過入學考試選拔的學生，還不如收取 “贊助費”、“擇校費”入學的學生多。其結果一是將貧困家庭子女排除在優質教育之外，二是重點學校創收的經費，不但穩定了本校優秀的教師隊伍，還吸引了非重點學校的教師加盟，導致非重點學校教學質量越來越差。

（四）階層的差別。

20世紀80年代以來，我國實行梯度發展的經濟戰略，允許部分地區和部分人先富起來，有效地促進了經濟的快速發展。但與此同時，也導致了社會階層的逐漸分化，貧富差距逐漸拉大。據1999年第三季度城鄉居民家庭收入的調查結果，占總戶數20%的高收入戶占居民家庭總收入的42.4%；占總戶數20%的低收入戶僅占總收入的6.5%，兩組居民的人均收入比為8∶1。貧困農民、進城農民工、殘疾人，以及失業職工人群是貧困階層的主要組成部分。同時，由于義務教育階段實際教育收費不斷增加，貧困階層子女受教育的權利也受到不同程度影響。近年開始，國家雖然已經取消了義務教育階段收費，但由于優質重點學校 “擇校費”門檻高，使一些家庭經濟力量匱乏的學生失去了“擇校權”，這也是一種“教育的不公平”。

（五）性別的差異。

女童不能享有教育公平，這是一個全球性教育問題，主要集中在發展中國家和不發達國家。我國女童教育問題主要集中在經濟不發達、交通不便、少數民族聚居的西部農村、山區和牧區，女童入學率低于男童。1997年，我國3775萬青壯年文盲中，女性占了70%。

三、教育不公平的原因

（一）經濟欠發達，財政收入少，無法擴大對教育的投入。

欠發達地區由于財政收入少，辦學條件和教育裝備建設方面欠債多，總體辦學條件差、裝備水平低、教育資源嚴重短缺、教師待遇差，缺乏有效的激勵機制，優秀教師、優生外流現象嚴重，從而導致教育、教學質量與經濟發達地區的差距越來越大。以浙江省為例，2009年麗水市生產總值為542.02億元，杭州市的生產總值為5098.43億元，寧波市的生產總值為4214.6億元，杭、寧兩市的的生產總值分別為麗水市的9倍、7.7倍；2009年麗水市的財政收入為37.42億元，杭州市的財政收入為520.79億元，寧波市的財政收入為432.77億元，溫州市的財政收入為195.64億元，杭、寧、溫三市的的財政收入分別為麗水市的14倍、11倍和5.3倍。目前，麗水市所轄9個縣（市、區），還有若干個要靠省財政補貼過日子，因此，要擴大對教育的投入，往往心有余而力不足。

（二）區域內教育經費投入的失衡。

區域內教育經費投入的失衡，會造成辦學條件的差距加大。城鄉差距加大，導致教育觀念、教師素質、配置等一系列問題上的失衡。

1.城鄉之間教育經費投入的失衡。2009年麗水市初級中學生均預算內教育事業費為6791.56元，而農村初級中學生均預算內教育事業費只有4350.03元，普通小學生均預算內教育事業費為6355.66元，而農村普通小學生均預算內教育事業費只有4512.88元；初級中學生均預算內公用經費為735.27元，而農村初級中學生均預算內公用經費只有529.49元，普通小學生均預算內公用經費為569.318元，而農村普通小學生均預算內公用經費只有443.45元。

2.地方財政對重點學校的投入高于對薄弱學校的投入。過去幾年中，教育資源持續不斷地向城區集中，城區資源向重點學校傾斜，從而拉大了城鄉教育之間的差距，重點中小學與普通學校之間的差距。辦學水平、教育質量的不均衡造成的直接后果是擇校生的增多和農村學生輟學率的增高。城區大部分學校班額超標，有的學校60多人擠在一間普通的教室里上課，嚴重影響了教育質量和師生身心健康。

（三）教師待遇低，師資隊伍素質低。

近三年，麗水市流向市外的骨干教師達345人。這種優質教師資源單向流動的現象，使校際間、區域間的師資力量配備差距擴大，在一定程度上加劇了義務教育的失衡。目前，教師績效工資實施后，麗水市教師人均年收入與發達地區教師人均年收入要少2~5萬元，這種差距勢必導致欠發達地區有更多優秀教師流向發達地區。

據麗水市教育部門統計，全市義務教育專任教師15659人中，學科帶頭人只有195人，只占1.3%；特級教師只有8人。一些教師教育觀念陳舊，教育方法簡單，難以適應新形勢下實施素質教育的要求。

1.教師的師德素養有待提高。一些教師缺乏敬業精神，職業倦怠，出勤不出力，敷衍應付現象日見突出，有的教師以家教為“主業”，以學校工作為“副業”，缺乏責任心，甚至參與賭博，品行低下，損害了人民教師的形象，影響了教育事業的發展。

2.教師業務素質偏低。麗水市從事義務教育的農村學校教師尤其是小學教師總體素質較低。小學教師中相當一部分是由小學、初中、高中學歷的代課教師轉正為公辦教師的，沒有受過專業教育，大部分僅憑自己日積月累的教學經驗開展工作的，教法陳舊、觀念落后。在大規模的學歷補償教育和在職進修學習浪潮中，中小學教師學歷達標很高，但實際教學能力和整體素質并沒有同步提高。

3.教師培訓質量較低。培訓方式單一，培訓時間短，培訓層次低，培訓效果不明顯等問題仍然突出，多數只是“完成了培訓任務”，增加了培訓的數字比例而已。因而教師的教育理念陳舊，教育方法落后的狀態未得到明顯改觀。

四、教育不公平的危害

教育不公平，對社會的公平及穩定形成極大的挑戰，其消極影響表現在以下幾個方面：

（一）影響我國現代化的進程。

教育是國之大計、民生之本，是經濟建設和社會發展中起著基礎性、先導性和全局性作用的一項最基本、最關鍵的社會事業。今天的教育，就是明天的科技、后天的經濟發展和社會文明。青少年不但是我國未來產業工人的主力軍，也是農業現代化的主力軍。隨著工業化和城市化進程的加快，我國中西部地區特別是廣大農村的青少年由于種種原因選擇外出打工，其中部分人初中沒畢業就輟學了，他們受教育的程度直接影響技術工人的素質，影響了經濟發展的方式轉變、經濟結構的調整和國際競爭力的提高，從而影響我國工業化和現代化的進程。

目前，我國企業要求90%以上的崗位需要初中以上文化程度的工人，其中70%以上崗位需要達到高中以上文化程度。技術水平方面，80%的崗位需要達到初級工人的水平，81%的崗位需要熟練工人。農民工靠力氣吃飯的日子已經越來越困難了，但由于區域、城鄉教育的巨大差別，使經濟落后地區農村青少年接受教育的機會存在著事實上的不公平，他們中的許多人既不能成為“合格”的現代工人，也不能成為現代農業的經營者，從而成為制約我國現代化進程的一大瓶頸。

（二）影響新農村建設的進程。

有資料顯示，在能提供化肥、高產種子等投入以改進耕作技術的情況下，上過四年學的農民從生產中所得產量比未上過學的農民高出13%。農民文化程度的高低影響了農民的收入。

以欠發達的浙江省麗水市為例，農村勞動力受教育程度普遍較低，不能適應現代農業發展的要求。據統計，大專以上涉農人員僅有877人，占涉農人員總數的1.01%；高中程度的75854人，占8.67%；初中程度的341475人，占39.02%；小學程度的361990人，占41.38%；未上過學的86380人，占9.93%。有關部門對留鄉勞動力375份有效問卷統計，高中學歷24人，僅占6.4%，初中學歷77人，占20.5%，小學及小學以下的占2/3人數還要強。另外，農村干部教育程度也普遍不高，村支書中，高中以上學歷僅占34.63%，村主任中高中以上學歷的只占27.53%。由于大多數中、青年勞動力向二、三產業轉移，實際在家從事種養業的勞動力以老年人為主。麗水全市農村常住人口勞動力41歲以上的占54.2%，51歲以上的占31.29%。農民增收難的直接原因在于農業人口素質偏低，在競爭中處于劣勢。

然而，一些發達國家的農業勞動力都具有較高的知識素質，如法國7%以上的農民具有大學文憑，53%的農民受過2～3.5年的職業培訓；日本農民中大學畢業生占5.9%，高中畢業生占74.8%，初中畢業生占19.4%。

農民的文化水平，還關系到新農村建設的進程。目前高中（中專）教育，特別是大學教育收費門檻高，多數低收入家庭望而生畏。一些低收入家庭處于“不送子女讀書長期貧，送子女讀書立即貧”的兩難境地。農村許多低收入家庭因此陷入了“貧困——受教育程度低——知識技能少——致富能力弱——貧困”的惡性循環。這些人大多數缺乏知識和技能，即使外出務工，也只能從事一些廉價的體力活，難以形成資金積累，還有些人困守在山區從事簡單的農業生產勞動，一旦遇到自然災害，很容易返貧，成了制約新農村建設的一大難題。

（三）影響社會主義和諧社會的建設。

公平正義是和諧社會的本質特征之一，教育不公平影響到經濟落后地區和農村居民子女將來的職業、經濟收入、社會競爭力，造成了新歷史條件下的“窮二代”，影響了社會階層的有序流動，埋下了地區之間，特別是城鄉之間階層矛盾的隱患，這與建設和諧社會是背道而馳的。社會要穩定，社會的不同階層就必須流動，沒有這樣的有序流動，就會導致社會的動蕩和不安定。所以，實現不同階層合理流動的重任就落在了教育公平上。中國人民大學社會系的一項大規模全國性抽樣調查顯示，學歷的高低和個人進入社會白領階層的機會成正比，因此，教育是獲得相應地位、層次的重要手段。從這個意義上講，教育均衡發展是實現國家長治久安、促進和諧社會建設的基礎性工作。

五、實現教育公平的舉措

教育公平，是一項綜合的全局性的系統工程。教育公平的實現，需要一個較長的歷史過程，它是和社會經濟文化發展水平相聯系的，只能通過經濟發展和社會進步，提高教育的總投入和教育資源的均衡配置，縮小地區的差異，促進教育機會均等，逐步加以解決。這要求我們從依法保障公民平等接受義務教育的權利和建設全面小康和諧社會的戰略高度，著眼于全民素質的持續提高，堅持面向每一個學生的發展需求，把為城鎮、農村所有適齡兒童和青少年在起跑線上提供均等的義務教育機會和條件作為各級政府的崇高法定職責，把義務教育均衡發展作為促進教育公平以及社會公平的重要戰略舉措。當前為了實現教育公平，要解決好以下幾個問題：

（一）轉變觀念，樹立科學的義務教育均衡發展觀。

教育公平的主要責任在政府。各級政府要認真學習和落實十七大報告、今年“兩會”和全國教育工作會議精神，樹立科學發展觀，充分認識義務教育均衡發展不僅是義務教育本質要求的集中表現，是實現教育公平的基本要求，是解決“擇校”問題的有效途徑，也是提高教育質量的重要基礎，必須用公平、公正、均衡、和諧的觀念來指導我國的教育改革，從促進不同區域和城鄉所有兒童都能享有平等的受教育機會、教育條件與教育過程的基本點出發，制定教育目標體系和政策。同時，必須強化政府是實現教育公平 “第一責任人”的意識，進一步明確義務教育是社會受益率很高的公共事業，主要應該由政府提供。

（二）改革機制，投資重點必須向經濟落后地區和農村轉移。

政府必須進一步改革投資體制，實現政府投資辦學重點的轉移，為推進教育公平奠定可靠的物質基礎。各級政府特別是中央和省級政府應按照《教育法》的有關規定，在保證教育經費持續增長的同時，切實糾正義務教育總投資中政府公共經費比例過低的現狀，特別是要加大對中西部地區和省內欠發達地區農村教育和弱勢群體子女入學的扶持力度，建立教育財政專項轉移與支付制度。

（三）強化職責，政府要確保困難群眾都能夠接受教育。

政府必須強化職責，加快給予進城務工人員隨遷子女“同城待遇”的步伐:將進城務工農民隨遷子女義務教育納入全市義務教育總體規劃；進一步增加定點公辦學校的數量；推進零障礙入學。進城務工人員隨遷子女就學問題，是我國在城鎮化加速過程中面臨的重要課題，也是我國政府推進教育公平面臨的巨大挑戰。這是政府義不容辭的職責，更是政府執政為民的體現:推進教育公平，就要讓困難群體沐浴在公共財政的陽光下。根據麗水市的實際，建議省級政府在實施“山海工程”過程中，把加大對欠發達地區教育的投資列入戰略扶貧的重點項目，并且設置農民工和農村貧困家庭子女免費義務教育補助專項資金，努力為千萬農村適齡兒童和農民工子女一生的發展，打下更加公平和良好的基礎。

（四）加強培訓，縮小城鄉學校之間的師資水平差距。

欠發達地區教育要發展，政府就要給他們輸送人才。當前城鄉教育水平差距依然明顯，其中城鄉師資素質的差距是最大的差距，教師資源配置不均衡，結構性矛盾比較突出。提高農村教師的師資水平已成為發展農村教育的當務之急，事關農村教育發展全局。城市教師，尤其是優秀、骨干教師到農村學校支教，不僅能夠幫助和帶動當地教師提高教育素質與教學能力，而且能夠顯著提升農村學校的教育質量，縮小城鄉教育差距，逐步實現教育公平。政府要大力支持教師隊伍建設，積極組織城市中小學為農村培養、培訓大批教師，并鼓勵城市教師到農村任教，資助農村教師到城市進修。

參考文獻：

［1］段曉芳，慕彥瑾.教育公平視域下的義務教育資源配置［J］.教育測量與評價:理論版，2009，（5）:21～22.

［2］堯新瑜，劉 婷.論義務教育均衡問題的公平取向［J］.徐州工程學院學報：社會科學版，2009，（4）:77～80.

［3］張慧芳.對城鄉教育均衡發展的思考［J］.宿州學院學報，2009，（4）:38～40.

［4］周大平.縣域內教育公平：推進我國教育公平的基點［J］.河南教育:基教版，2009，（9）:22～23.

［5］馬錫華.麗水教育的地位與競爭力［EB/OL］.麗水教育網，2009-7-23.

［6］盧子躍.在麗水市教育大會上的講話［EB/OL］.麗水政辦訊報，60期，2009-9.

［7］2010年麗水市農辦課題組.麗水市農村貧困人口的現狀、問題與思考［R］.

［8］吳 晶，黃小希.讓教育的陽光溫暖每一顆心我國教育公平邁出重大步伐［N］. 新華每日電訊，2010-7-12.