縣級行政運作模式創新研究*

霍高原

(中共山東省高唐縣委,山東高唐 252800)

縣級行政運作模式創新研究*

霍高原

(中共山東省高唐縣委,山東高唐 252800)

山東省高唐縣自2008年建立起“一個工程七條線”的行政運行模式,合理地打破了部門分工,充分發揮了縣級人力資源優勢,成功構建起扁平化行政運行機制。本文以高唐縣“一個工程七條線”行政運作模式為案例,通過個案分析和比較分析揭示其體制特征,進而對當代縣級行政運行模式中存在問題及其原因進行了探究并指出了該模式對于提高縣級行政執行力的意義。

一個工程七條線;行政模式;管理流程再造

縣作為一級行政單位,有著較長的歷史淵源,經過長達2000多年的發展演進,縣級行政確立了其在國家政權體系中的基礎地位。概括起來,當代縣級行政具有工作的基礎性、組織機構的完整性、發展的相對獨立性三大特點。也正是因為這三大特點使縣級行政創造性地開展工作成為可能。縣級行政不僅是國家政權體系的基礎性架構,而且具有承上啟下的作用:作為溝通城市與鄉村、宏觀經濟與微觀經濟的中間環節,既是縣域經濟和社會發展的決策指揮機關,又是落實黨和國家方針、政策的執行機關。并且,縣級行政適于進行工作創新的試點。作為嚴整的一級地方政權,其位置適中,功能齊全,具有綜合性、典型性,改革的經驗具有向上和向下推廣的價值。縣級行政機關以農村為依托,以城鎮為中心,具有明顯的銜接性,處于城鄉經濟的結合部,經濟活動“自給自足”的程度高;政府管理包括了工、農、商、學、軍等各個方面,具有較強的綜合性。

縣一級在無法對行政機構進行自主性改革的前提下,如何創新行政運作模式,整合組織資源,構建符合縣域實際的運作機制,扭轉經濟社會發展的被動局面,需要進行多方面的探索創新,從而形成符合實際發展的體制機制模式。

一、新形勢下傳統行政模式存在的問題和原因探析

任何體制機制的創新和變革,都難以超脫所處的環境和所處行業的使命或本質。尤其是行政運作模式的創新,更需要從事實出發,在深入洞悉政府職責的基礎上,提出改進的方案和措施。

就縣級政府而言,政府職能主要包括政治職能、經濟職能、社會職能和文化職能。改革開放以來,隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展成熟,縣級政府的主要任務和職責也隨之發生變化。縣級政府自主權不斷增強,政府的核心職能由過去的以社會治理為主,轉變為以經濟職能為主,即以發展縣域經濟為工作重點。縣級政府通過履行其經濟職能來組織、協調生產要素和利用市場調節縣域內經濟活動、配置經濟資源來發展縣域經濟。隨著市場經濟體制的不斷完善,縣(市)政府在根據市場經濟內在要求,擴大自主職能和履行服務職能等方面不斷得到加強,整合縣域內的物質、人力、信息等資源,為企業發展服務。由于我國仍然以政府為主導的發展方式,縣級政府的經濟職責主要是提供信息、規范企業行為、創造良好的發展環境,以推動縣域經濟發展,并在經濟不斷發展的基礎上,實現社會建設、文化建設的不斷提升。

(一)傳統行政模式存在的問題(以高唐縣為例)

1、行政部門之間條塊分割。高唐縣在行政模式沒有創新調整之前,仍然沿襲傳統的部門分工模式,也就是金字塔式的管理模式。事權基本上以單個部門為中心開展的。單個部門對其分管的縣級干部負責,部門間橫向聯系較為松散,一旦遇到部門間需要協商的事務,經常出現互相推諉扯皮現象。

2、行政職能的越位和缺位。由于受傳統行政運行模式的影響,縣級行政還沒有從大包大攬的方式中擺脫出來,仍然管了一些“管不好、不該管、管不了”的事情。行政許可事項仍然較多,盡管近年來,高唐縣取消了多項行政性事業審批,但仍存在宏觀管理“微觀化”、“以批代管”等問題,特別是對社會事業的管理還不夠充分,公共服務能力還比較弱。同時由于財力上的原因,在某些程度上存在公共產品和服務供給不足,在醫療、保險、教育等方面距離群眾的需要還有一定的差距。盡管近幾年,在社會民生保障方面的投入有了大幅提升,但仍不能滿足群眾的一些基本社會需求。

3、與垂直管理部門關系不夠理順。按照中央的要求,稅務、工商、質監、藥監、國土等部門先后實現了省以下垂直管理,這種做法雖然有利于加強集中統一領導和管理,但從實際情況來看,造成了縣級事權、財權劃分不合理,權力向上傾斜。由于人事權、財權縣里對這些部門沒有剛性約束,地方涉及到這些部門的工作,協調起來相對困難,造成了縣級行政有責無權等一些問題,影響了縣級行政運行的順暢。

4、五大班子協調不夠。由于國家干部人事制度的安排,政府任職年限確定為52周歲,到齡后,不再擔任行政實職,調動到人大、政協任同級別領導,基本上脫離了縣里的事權中心。地方武裝部門由于其工作位置的特殊性,與地方的聯系相對較少,對地方的發展關心不夠,只是在征兵、抗旱防汛等方面參與到地方事務中來。黨委、政府、人大、政協、武裝系統地方幾大班子協調不夠,難以激發出地方組織各層面應有的活力和力量,形成發展合力,甚至耗散組織能量,不能形成推動地方經濟社會發展的龍頭作用。

5、部門間信息難以共享。傳統行政運行模式以部門分工為主,對部門間的協同缺乏制度性的約束,不可避免地出現部門利益至上的現象,有意無意之中,部門間信息資源的傳遞和共享出現了嚴重的衰減和偏移,信息孤島現象在縣級層面表現地較為嚴重。

(二)傳統行政模式存在問題的原因分析

1、傳統行政觀念的影響。各級行政并沒有完全從以往的慣性思維模式中擺脫出來,行政工作人員的觀念仍帶有較多計劃經濟觀念的痕跡,“管”的觀念占據主導位置,服務意識、服務能力較為欠缺,導致管理方式依靠簡單的行政命令為主。作為縣級行政權機關,多數時間偏重于參與微觀經濟活動,對基本的社會管理和公共服務關注的不夠;主要表現對經濟發展關注的過多,在某些程度上忽視在經濟生活與其它社會事業之間進行統籌和協調;熱衷于作表面文章,投資一些見效快、易出政績的短期項目,而不愿提供一些見效慢、周期長但具戰略性的公共產品。這些行為直接的后果,就是部分經濟指標雖然暫時上去了,但與人民生活密切相關的社會的發展卻相對滯后,廣大農村發展的基本需求未能得到保障和滿足。

2、傳統的行政管理體制不合理。我國實行自上而下的壓力型管理體制,即“一級政治組織為了實現經濟趕超,完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。”①榮敬本等:《從壓力性體制向民主體制的轉變》,中央編譯出版社1998年版。在壓力型體制中,上級行政機關根據發展規劃,制定各項經濟社會發展目標,并加以具體化和數字化,以指標和任務的形式分派給各下級行政組織,并以這些指標、任務的完成情況作為評價、考核下級行政機關的主要依據。因此,縣級行政不僅擔負著本地經濟和社會發展事務的重要職責,還承擔著從中央、省、市逐級傳遞的各項目標指令。

3、事權分離的財政體制。完善規范、責權明晰的分級財政體制的核心應該是以事權為基礎劃分各級行政的財權和稅權。1978年后,由于地方財權、稅權過于膨脹,曾一度造成中央財政收入占GDP比過低的現象。因此,我國于1994年進行了以分稅制為基礎的分級財政體制改革,初步理順了中央與省級行政之間的財政分配關系,但省以下各級行政之間的分稅制體制仍不夠科學合理。主要表現為:從事權來看,從中央—省—市—縣—鄉,越往下事權彈性越小,剛性越強。地方承擔了一些本該上級財政承擔的義務,盡管上級財政有轉移支付,但不能解決問題,如九年制義務教育、教師工資發放等。同時還有一些省級以下地方行政還要承擔一些事先沒有界定清楚的事權,比如社會保障、公務員漲工資等。這就造成了財權從鄉—縣—市—省—中央向上層層相對集中,與之對應的是縣級沒有充足的財力進行社會建設。

4、缺乏一套干部全面參與中心工作的政策體系。由于沿襲舊的行政運作模式,高唐縣級政權機構沒有構建起符合縣級實際的行政運作模式,沒有一個長期科學的發展規劃和任務目標,經濟社會的發展缺少持續性。在干部激勵問題上,不能激發起干部干事創業的積極性、主動性。對人才本就相對缺乏的縣級,更顯得人力資源的不足。創新縣級行政運作模式,建立一套科學的工作推進落實機制,對于縣級人力資源管理、縣級行政組織扁平化建設,特別是提高縣級行政執行力,加快縣域經濟社會發展,有著重要的意義。

二、高唐縣提高縣級行政效率運作模式的架構

高唐縣提高縣級行政效率的新行政運作模式簡稱為“一個工程七條線”,通過這種架構思考和安排縣域政治經濟生活中面對的各項問題和任務。

(一)變革的總體構想

1、問題導向:一切從實際出發。組織管理模式的改進或再造過程基本的思路有兩種:問題導向式和框架導向式。兩者的區別主要在于切入點的不同,前者從具體的問題切入,衡量標準是問題是否解決;后者從框架和體系切入,衡量標準是框架和體系的完善和科學。我國傳統行政運行和改進大都遵循框架導向式,雖然建國后按照國家的統一部署,經過6次機構改革,行政效能卻沒有得到實質提升。

縣級的核心職能就是經濟職能,經濟職能是政治職能、社會職能、文化職能的基礎。如果將縣委、縣政府視為一個組織的話,這個組織的根本使命就是要發展經濟,緊緊抓住發展這個主要矛盾不動搖,這是一切工作和核心、中心。而企業是地方經濟發展的平臺和龍頭。發展縣域經濟的核心問題就是培植壯大一批支柱、骨干、重點企業。根據高唐發展實際,總結近年來高唐發展得失,中共高唐縣委、縣行政提出了重點培植壯大以縣內2家支柱企業、5家骨干企業、8家重點為中心工作,為繞著這一中心,還要做好優化環境、城鄉基礎設施等方面的工作。

2、行政扁平化:管理流程再造。管理流程再造是按市場導向和企業目標,組合一系列相互關聯的管理或工作行為,合理、順暢、快速地將組織的資源投入轉化為效益產出。它將傳統的按專業劃分、金字塔型的多層級管理模式,改造為以流程為導向的管理模式,實行“扁平化”的組織結構。再造過程涉及企業組織結構的變革、利益關系的調整、管理方式的轉換等多個層面。管理流程再造是難度很大的基礎工作,但對提高組織的執行力具有非常關鍵的作用。按照問題導向的原則,以點構線,以線帶面,循序提高,逐步實現管理流程的再造。同時不斷以“事要解決”為切入點,在流程再造的每個環節保證“點上突破、線上提高、面上穩定”,降低流程再造的成本和風險。

推行“一個工程七條線”執行模式之前,高唐行政運行模式以部門分工為主,以部門任務和職能為核心,在這種部門分治體系下,審批申報條件繁瑣、審批環節手續繁瑣、業務流程冗長重復、部門間橫向聯系少、行政效率低下,影響了工作開展。扁平化要求業務流程建立在流程式設計基礎上,即按照完成一件事的一系列先后順序、先后工作環節或步驟來設計組織結構,這就要求要堅持制度化、程序化、便捷化的原則,將分散于各部門的職能進行重新組合,對多余的部門和重疊的流程予以合并,對不必要的管理程序予以精簡取消,達到簡化程序、縮短時限、降低成本、提高效率的目的。主要對三個方面進行優化:一是優化行政部門內部的業務流程,即改變行政內部機構重疊、中間層次過多的狀況;二是跨行政部門的業務流程,即打破部門界限,使業務所涉及的各個部門、所需要的各個環節以及各種資源一體化;三是優化不同行政部門之間的業務流程,即優化發生在兩個以上部門之間的業務,逐步實現同層次和上下級行政機構之間的信息交換和信息共享。

3、部門協同:形成組織發展合力。組織結構理論認為,一個合理的組織結構應包括決策、執行、監督和參謀咨詢四個系統組成。決策精干高效,執行迅速有力,監督嚴格公正,咨詢參謀準確發達是組織執行力的重要保障。四個系統相互獨立又相互配合,共同構成一個科學合理的組織結構。目前,縣級行政機構設置中,各職能部門執行上級部門和縣委、縣行政的各種命令;行政監察和審計等機構負責監督和檢查;在縣級行政中,各系統之間職責交叉,溝通不暢,協調困難,縣級行政決策遲緩,執行軟弱,監督不力,參謀信息不夠準確。因此,改革縣級行政組織結構,按照結構優化、形態扁平、職能合理和人員精予的要求設置縣級行政機構,是提高執行力,解決這一問題的有效措施。

4、“一個工程七條線”:行政運作模式的建立。組織運行模式的建立,是組織使命、組織面臨的環境、組織結構、組織文化等綜合變量的表現。從組織使命看,經濟職能是縣級行政工作的中心。從組織面臨的環境看,1997—2003年是高唐實施大工業帶動戰略,進行第一次創業,實現了高唐發展史上的第一次輝煌。但2003年后,發展偏離了經濟中心,所以在2008年初,縣十屆三次縣委全委(擴大)會議確定了“二次創業,再鑄輝煌”的總體奮斗目標。高唐最大的矛盾、最根本的矛盾、最主要的矛盾就是發展經濟、發展工業經濟。高唐的第一次創業,得益于大工業帶動,第二次創業同樣依靠工業經濟的帶動。

為此,高唐縣委、縣政府經過多方征詢、斟酌反復,最終確立了建立“一個工程七條工作線”的落實機制。“一個工程”即“258”工程,以培植壯大縣內2家支柱企業、5家骨干企業、8家重點企業為切入點,重點發展縣域經濟。圍繞著“258”工程,將全縣面上的工作分布為“七條工作線”:一是優化經濟發展環境工作線,負責全縣經濟發展環境的治理和優化;二是城鄉基礎建設工作線,負責處理城鄉基礎設施建設中的重大問題;三是社會穩定工作線,負責處理平安建設、政法綜治以及信訪穩定工作中的重大問題;四是服務業及社會事業發展工作線,負責處理服務業及各項社會事業發展中的重大問題;五是民營經濟暨招商引資和項目資金爭取工作線,負責處理民營經濟、招商引資、項目資金爭取工作中的重大問題;六是農業和農村經濟工作線,負責處理農業和農村經濟發展中的重大問題;七是基層組織建設暨考核獎懲工作線,負責處理基層組織建設和考核獎懲工作中的重大問題。各條線有縣委、人大、政府、政協及有關的分管領導人組長,負責各條線的工作。

(二)高唐縣“一個工程七條線”行政模式組織方式

作為縣級,最根本的任務就是抓落實,同時要充分發揮縣級人力資源優勢,最大限度地凝聚起縣級行政力量,提高行政執行力,將上級政策、縣域發展戰略落到實處。從組織的中心任務為導向,在充分調研、集體討論、征求社會多方意見的基礎上建立形成的“一個工程七條線”行政模式,實現了制度整合、流程整合、觀念整合、服務市場和社會的整合,推動了層級治理模式向復雜治理模式和網絡治理模式的轉變。

從制度整合看,“一個工程七條線”行政運作模式整合了八個方面的工作制度,各條線上的工作制度既有各自重點,又互相聯系,基本涵蓋了整個縣域工作的重點。各條線平時按照各自工作重點,分線作戰。遇到涉及多方面的工作,線與線之間便于溝通聯系,提高了行政效能。

從觀念整合看,“一個工程七條線”行政運作模式整合了人大、政協、地方武裝方面的領導力量。在傳統的行政運行模式下,人大、政協、地方武裝方面的領導力量遠離縣里中心工作,該模式能夠最大限度地整合這些部門人力資源,發揮好這部分地方精英的領導作用,使他們由旁觀者轉變為參與者,營造起團結干事的工作氛圍。

從流程整合看,打破了原來以部門事權分工為主的行政運作模式,將全縣的工作分布為八個方面,將全縣100多個部門根據其工作職責,整合為七條工作線,減少了組織層級結構,有關的領導干部和部門整合在一條線上,加強了部門間橫向聯系,提高了組織的溝通效率。

從市場和社會整合看,是構建服務型政府的重要舉措。市場經濟時代的政府職能社會服務職能越來越重要。服務型政府則主要職責是為經濟和社會發展服務,而不是參與經濟生產的具體活動。“一個工程七條線”行政運作模式中,每條工作線直接或間接包含了為經濟和社會發展服務。即:“258”工程是核心,招商引資暨民營經濟和項目資金爭取、農業和農村經濟和經濟建設直接相關,服務業及社會事業發展主要是以服務社會發展為主要職責。優化經濟發展、城鄉基礎建設和基層組織建設暨考核獎懲工作為了經濟社會發展提供強力保障。“一個工程”和“七條線”重點突出,操作性強,互相聯系,有機整合。

(三)“一個工程七條線”的運作方式

高唐縣“一個工程七條線”的運作方式分為三個階段。第一個階段是戰略形成階段。在明確組織使命的基礎上,提出并確定組織目標。通過對組織面臨的外部環境和組織內部環境的分析,作出組織的戰略選擇,進而形成組織發展戰略。第二個階段是戰略分解。在既定發展戰略指導下,根據組織所掌控的資源,綜合考慮組織文化、組織能力等因素,進行戰略分解。第三個階段是戰略執行。在前兩個階段的基礎上,推動組織戰略的實施,將組織戰略任務分解到各組織執行主體,推動任務目標的落實。

在具體的操作中,以服務業及社會事業發展工作線運作模式為例。在宏觀運行上,在戰略形成階段,工作線的常務副組長召集衛生、勞動、教育、民政等社會事業部門,通過總結前一年相關工作并結合對服務業發展的內、外環境分析的基礎上,形成戰略目標。然后對目標進行分解,落實到線上各部門,各部門根據戰略目標,制定出具體的工作計劃,落實到有關科室,加以落實。從微觀運行上看,主要是包括領導及協調機制和保障機制。領導及協調機制即成立由縣委副書記牽頭,多名縣級干部共同參與的服務業和社會事業發展領導小組,統籌指導服務業和社會事業發展。保障機制主要是跟蹤服務制度、季度匯報交流制度、現場服務辦公制度等,及時掌握服務業發展情況,分析存在的困難和問題,并及時協調解決。

三、高唐縣新行政模式的潛在作用

(一)有利于提高干部的計劃能力。上級決策往往是從全局一般情況出發制定的,不可能對各地各部門千差萬別的具體情況做出毫無遺漏的詳細規定。所以,基層行政要根據本地的實際情況,對上級政策進行必要的信息篩選加工再決策,細化行動方案,使各項具體政策既與中央和上級政策在目標方向上保持一致,又能適合本地區的實際情況,達到原則性與可行性的統一。

(二)有利于提高部門間協調能力。從縱向上看,方針、政策、決策等必須通過建立有效的溝通渠道才能傳播給執行者。而下級執行者對這些方針、政策、決策等的執行程度取決于上級對其傳遞與解釋的有效程度。從橫向上看,由于一項決策的實施常常涉及眾多機關和執行人員的分工合作,難免產生分歧、矛盾,對決策的執行積極性會產生消極影響。這些關系的協調與否直接關系到決策能否被準確無誤地加以執行,同時也關系到目標的實現程度。與傳統的行政運作模式相比,“一個工程七條線”有效地克服了有關職能部門間的沖突。從組織理論角度看,減少了層級結構,推動了組織扁平化變革,增加了溝通的直接性和精確性,有利于縣委決策的無偏傳播,體現出縣委對政府工作的引領指導作用。

(三)有利于提高領導干部的控制能力。控制存在于行政執行過程中的各個環節,各個階段。執行的過程也是控制的過程,也就是使組織行動的方向符合決策要求。基層行政的控制能力就是指基層行政在依據計劃標準衡量計劃完成情況,糾正計劃執行的偏差,以確保計劃和執行目標實現的過程中體現出來的能力。基層行政必須運用各種機制,控制執行過程中的種種矛盾和沖突,應付各種突發事件,把各種矛盾和沖突置于合理的秩序范圍內,從而為政策、決議、計劃等的有效執行以及目標的順利實施創造一個良好的運行環境。“一個工程七條線”行政運作模式把職能業務聯系較多的部門聯在一起,用一個大的工作面進行統領。涉及全縣面上的工作,如重點項目建設、招商引資等工作的開展,涉及到多個部門,一旦某項工作開展起來,進展到什么程度,如果缺少部門阻礙組織的協同的話,作為分管的領導同志很難及時發現工作進度,也就無法及時進行服務。工作中出現偏差,也無法及時修正,等到問題爆發出來是,解決起來可能會很困難。如在社會穩定線上的涉及到信訪問題,只要線上的信訪局、公安局、穩定辦等職能部門坐在一起,進行信息的溝通協調,就很容易了解掌握那些信訪案子辦理進度,對容易引起不穩定的因素較容易地做到了然于胸。如果缺少“工作線”形式,盡管可能某個行政部門在某些方面的職能都是強有力的,但如果信訪局、公安局、穩定辦各自為戰,對一些信訪案子辦理情況可能會失去控制,工作中一旦出現穩定方面的問題,就會無從下手,找不到問題的癥結。

(四)有利于人大、政協更好發揮職能。我國現行體制中,地方重要官員的選拔一般采取異地任職制。這種干部交流機制在一定程度上克服了“一人得道,雞犬升天”的現象,可以讓擬選任干部脫離原有的人情關系網,防止組織上的任人唯親,但也在很大程度上造成了本地優秀人才的流失。而“一個工程七條線”行政運作模式,將縣級人大、政協領導干部納入縣級中心工作分工中來,讓縣級人大、政協領導干部在參與經濟社會發展中心工作的同時,更好地收集參政議政素材、深入一線監督法規決議的落實,實現感性認識到理性認識的提高。

四、結論

縣級行政運作模式的改革,是縣級政府保持政令暢通、提高行政效率、建設服務型政府的重要保證。改革開放30年來,國家進行了6次大的行政機構改革,改革重點放在了機構設置、人員精簡方面,縣級也相應進行了改革。但縣級仍然沿襲傳統的以部門事權為中心的行政運作模式,條塊分割,影響了行政效能。盡管有些縣級對行政模式進行了創新性探索,但沒有形成體制機制上系統的運行模式。高唐縣立足經濟社會發展實際,以政府的經濟職能為核心,創造性地提出了“一個工程七條線”的行政運作模式,對縣級資源進行了整合利用,對縣級工作進行了劃塊分類,形成了符合高唐發展實際的工作模式。從理論上看,該模式是組織理論、激勵理論、全面質量管理理論等現代管理理論的創新應用,對現代管理知識在行政運作方面的應以進行了探索;從實踐上看,該模式的建立,提高了政府執行力,最大限度地開發利用了縣內人力資源,形成了發展的合力,有力地推動了高唐經濟社會又好又快的發展。

(責任編輯:陸影)

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A

1003—4145[2010]10—0154—04

2010-09-01

霍高原(1966-),中共山東省高唐縣縣委書記、縣人大常委會主任。