公民參與與構建責任政府*

韓 慧

(濟南大學政治與公共管理學院,山東濟南 250022)

公民參與與構建責任政府*

韓 慧

(濟南大學政治與公共管理學院,山東濟南 250022)

責任政府的構建離不開公民廣泛而有序的參與。公民參與的實質意義是監督政府活動、強化政府責任。我國公民參與存在的問題是導致政府責任缺失的重要原因。完善公民參與的法律制度,培育公民參與的自覺意識,健全非政府組織的參與機制,是當前實現我國公民廣泛而有序的參與,構建中國特色社會主義責任政府的重要舉措。

公民參與;責任政府;參與意識;非政府組織

一、公民參與的實質意義是監督政府活動、強化政府責任

公民參與是指公民通過合法途徑以直接或間接的形式對政府行使公共權力、管理公共事務和制定公共政策等活動作出評價和施加影響的過程,是公民依照憲法和法律享有的一項重要的民主政治權利,其實質意義是監督政府活動、強化政府責任。在公共管理理論發展歷程中,對公民參與在公共管理中作用的認識是不斷發展變化的。建立在工業文明基礎上的官僚體制將公共事務看作專業性很強的工作,主張行政管理的專業化和職業化,排斥公民對公共事務管理的參與。20世紀60年代以來,伴隨美國推動公民對社區公共事務管理參與的實踐,理論界先后興起的新公共行政學派、新公共管理學派和新公共服務學派,從不同角度闡述了公民參與公共事務管理的必要性和重要性。公民參與公共事務管理成為當代政治生活的主題。公民參與公共事務、監督公共權力的行使和影響政府決策的制定及執行,能夠防止政府濫用公共權力,實現政府決策的科學化和程序化,促進公共事務管理的民主化與合法化。廣泛而有序的公民參與實現了公民權利與政府責任的雙重回歸,是強化政府責任的重要途徑,是構建中國特色社會主義責任政府的必然要求。

公民參與是防止政府濫用公共權力、促使政府承擔責任的強大制約力量。在公共管理領域,政府責任和公共權力是密切相關的。政府被授予多大的權力,就應該承擔多大的責任。權力具有自身的規律性,它固有的侵略本性并不依某個人的意志為轉移。法國政治思想家孟德斯鳩曾說:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界線的地方才休止。”①[法]孟德斯鳩:《論法的精神》(上冊),商務印書館1961年版,第154頁。英國的阿克頓勛爵指出:“權力導致腐敗,絕對權力導致絕對腐敗。”②[英]阿克頓:《自由與權力》,商務印書館2001年版,第342頁。避免政府濫用公共權力最有效的方式是對權力的運用加以嚴格的監督和約束。制約權力有多種方式和途徑,但促使政府履行職責和承擔相關責任的最強大力量和最有效方式,是通過公民對政府公共管理活動的有效參與,實現對政府運用公共權力的有效約束。

公民參與是一個監督政府活動、強化政府責任的過程,也是實現公民與政府良性互動的過程。公民參與政府公共事務管理,改變了過去那種政府與公民之間消極對抗的關系模式,代之以積極的相互溝通與協商合作。公民參與下的政府決策和公共事務管理,體現出一種外在力量對政府行政行為的壓力與威懾,政府為了避免受到懲罰,勢必在憲法和法律允許的范圍內行使公共權力,制定公共政策,管理公共事務,切實履行與其權力相對稱的職責。同時,公民參與和監督下的公共事務管理,能夠避免政府因無效或錯誤管理行為而回避責任現象的發生,從而保證政府積極責任和消極責任的實現。

二、構建責任政府進程中公民參與存在的問題及影響

(一)公民參與意識增強與制度供給不足之間的緊張關系,造成公民參與的非理性、突發性和無組織性等問題突出

隨著改革開放的不斷深入和社會主義民主政治的不斷推進,公民參與的愿望不斷增強,但是公民參與的制度保障與公民參與的積極性很不相稱。從而影響了社會的安定與和諧發展。當前,我國只有憲法、立法法等幾部法律對公民參與作了原則性的表述,而沒有專門的法律對公民政治參與的程序作出規定,公民參與的范圍、內容、途徑、方式和救濟路徑等仍然存在很大的模糊性,制度化的政治參與渠道和有效的壓力釋放機制都存在欠缺。當公民的利益要求不能在制度框架內得到解決時,人們只能采取非制度化的方式,表現為突發性的無組織參與甚至是非理性的暴力沖突,如違規上訪、靜坐示威、暴力抗法、圍堵和沖擊政府機關等。

(二)公民參與的渠道不暢與公民參與的組織化程度低并存,造成公民參與的效能低下

公民參與的渠道是公民利益要求信息到達政府決策中心的通道,其暢通與否直接影響到公民利益要求的解決,決定公民參與的質量。隨著我國政治體制改革的不斷深入和政治文明建設的不斷推進,基本形成了一套遍布全國每一個行政層級的人大、政協、共青團、婦聯、工會等公民參與的官方半官方的組織渠道,以及業務范圍涉及經濟、教育、科技、文化、衛生、體育、環保、公益等社會各領域的非政府組織渠道。但在實踐中,公民參與的官方半官方組織形式化、官僚化現象嚴重,眾多參與渠道受政府壟斷信息和政務公開不足等影響而產生阻滯,造成公民參與的渠道不暢,從而影響了公民參與的動機與效果。現有的非政府組織雖然為公民參與提供了新的平臺,但由于其獨立性不強、行政化傾向嚴重,造成其權威低下,人們對這些非政府組織的參與功效信心不足,導致公民在參與過程中很少以組織的名義出現,從而影響了公民利益表達的效果和功能。公民政治參與的渠道不暢與參與的組織化程度低,嚴重影響著公民參與的動機和效果,造成公民參與的效能感低下,制約和阻礙了我國責任政府的構建。

(三)公民參與的高期望值和參與主體的低能力水平之間的失衡關系,造成公民參與的冷漠化

隨著市場經濟體制的逐步完善,人們的主體意識、利益訴求越發強烈,開始積極關注與自身利益相關的各項公共政策,謀求在政策制定中體現自身利益。由于我國最高權力機構的公共政策與公民利益密切相關,這就容易使相當一部分公民的參與實踐往往指向國家的最高政策,總希望自己的行為能夠立即影響和改變國家的公共政策,盡快實現自己的利益要求。然而現實中,我國公民的文化素質較低,又缺乏參與經驗,公民參與的技能低下,這就造成參與要求的高期望值和參與能力的低水平之間的失衡關系,這種失衡關系很容易使公民產生一種失落感和挫敗感,不利于保護和激發公民參與的積極性,最終導致公民對政治參與表現出一定程度的冷漠。在責任政府的構建過程中,“最應當反對的是漠不關心,而不是無政府狀態或專制,因為漠不關心可以幾乎分毫不差地創造無政府狀態和專制”。①[法]托克維爾:《論美國的民主》,商務印書館1988年版,第894頁。這種冷漠能夠傳染整個社會,在無形中也庇護和慫恿了中國傳統政治文化中抑制公民參與的因素,在精神上為其提供了適宜的心理環境和氣候,對現代民主政治的發展和責任政府的構建產生極為不利的影響。

公民參與存在的上述問題是導致政府責任缺失的重要原因。在我國,由于還沒有形成完善有效的公民參與機制,公民參與不足造成了政府未能有效履行積極責任和承擔消極責任的現象十分嚴重:一是公共權力缺乏公民監督,權力被濫用,導致腐敗叢生。二是公共事務管理缺乏公民參與,政府責任意識薄弱,官僚主義嚴重。三是政府決策缺乏公民參與,決策失誤屢屢發生,造成重大損失。我國每年因政府決策失誤造成的損失不可估量,而因決策失誤承擔相關責任和接受相應懲治的政府官員卻較少。

三、完善公民參與機制,構建中國特色社會主義責任政府

建立和完善公民廣泛參與的有效機制是現代政治發展的內在要求,是發展社會主義市場經濟的需要,是構建責任政府與和諧社會的有效路徑。

(一)培育公民參與的自覺意識,強化公民監督政府和影響決策的責任感

公民參與的自覺意識是實現公民有效參與的必要前提。長期的封建統治及其相應的政治文化傳統導致我國民眾觀念中更多的是臣民意識,缺乏現代意義上的公民意識。臣民意識強調對權威的服從、忠誠,造成了對個性的壓抑,是一種權力本位意識。公民意識強調國家和政府對公民的尊重和服務,是一種權利本位意識。在公民意識的指導下,民眾將自己看作是國家和政府的重要組成部分,是政府決策的重要主體和影響力量,從而積極主動地參與到國家事務和社會事務的管理中去。公民參與的自覺意識是實現公民廣泛而有效參與的必要條件,沒有現代意義上的公民意識,就不可能產生公民積極的參與行為,不可能有效影響公共事務的管理和公共決策的制定,也就不可能強化政府為社會服務的公仆意識和責任意識。

增強公民參與的自覺意識和主體意識,主要應從以下幾個方面著手:一是促進經濟持續快速發展。現代政治學認為,一個國家公民參與的水平與其經濟發展程度息息相關。高度發展的經濟為公民參與意識和主體意識的培育提供必要的物質前提,民眾只有在物質生活水平達到一定程度后,才可能有更多的時間和精力關心與自己切身利益相關的公共事務管理和公共政策制定。二是大力提升教育水平和公民素質。根據阿爾蒙德等人對各國的調查統計表明:受到良好教育的人具有更多的參與意識,教育層級與參與程度成正比。①[美]阿爾蒙德、鮑威爾:《比較政治學》,上海譯文出版社1987年版,第139-140頁。因此,提高公民的教育水平與文化素質成為推進我國民主化進程的必要條件。第三,進行公民教育,加強對公民參與知識和技能的培育,塑造理性公民。發達的民主需要理性的公民。政府應積極推行以培養獨立、自主的現代公民人格為基本目標的公民教育,引導公民在參與公共事務中學會如何積極承擔個人的基本責任,承擔起監督政府行為、影響公共政策、參與公共事務管理的責任。四是為公民參與提供機會,扎實推進公民主動參與的實踐。參與實踐不僅是公民權利實現的過程,更是公民完善自我、鍛煉自我的一種重要方式,它有利于培養公民的主體意識,提高公民的參政能力,強化公民監督政府的責任意識。

(二)完善公民參與的法律制度,實現公民監督政府和影響決策的常規化、制度化

完善公民參與的法律制度,實現公民監督政府的常規化與制度化,需要從以下幾個方面著手:首先,對公民參與的內容、范圍、方式、途徑和救濟路徑等內容作出明確規定,并以法律形式固定下來,使公民參與有法可依、有章可循,實現公民參與公共事務、監督政府決策的規范化和制度化。其次,健全政務公開機制,加大政府政務公開的范圍,為公民參與提供充分的條件。“政治參與要求接收關于政治性質的一般的和特殊的信息,那些獲得這種信息的人,即在效應和心理上介入的人,就更有可能參與政治。”②[美]安東尼·奧羅姆:《政治社會學——主體政治的社會剖析》,張華青、孫嘉明等譯,上海人民出版社1989年版,第293頁。知情權是公民行使參與權利的前提,沒有一定的政務公開,公民對公共事務和政府決策制定過程等一無所知或知情度低,公民對公共權力的監督、對公共事務的參與和對政府決策的影響就會失去實質意義而流于形式。再次,豐富公民參與的形式,拓寬公民參與的渠道。要繼續完善公民參與的官方半官方渠道,規范涉及各領域的非政府渠道,強化輿論媒體在公民參與中的表達作用,積極探索各種切實可行的民意表達形式,拓寬公民參與的各種渠道。第四,健全和完善公民參與的制度體系。完善的公民參與制度有利于降低參與成本,保障公民參與權的實現。因此,在進一步健全和完善我國公民參與的政治制度如人民代表大會制度、多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度的同時,著重完善體現公民參與精神和理念的選舉制度、立法參與制度、聽證制度、信訪制度、社會協商對話制度、說明理由制度和陪審制度等具體制度。

(三)健全非政府組織的參與機制,提高公民監督政府和影響決策的質量

非政府組織參與是公民參與的高級形式,是公民參與發展的必然結果,是公民社會和現代民主政治成熟的標志。非政府組織在政府與社會之間起中介聯系作用,是社會以“組織”的形式、“團隊”的力量參與公共事務管理、影響公共政策制定和監督政府行政行為的有效方式和力量。

強化非政府組織參與在構建社會主義責任政府中的重要作用,需從以下三個方面著手:第一,制定專門的規范非政府組織的法律。以法律法規的形式確定非政府組織的權限、職責,規范其參政議政的行為。第二,放松政府對非政府組織的管制。非政府組織是社會中一支活躍的力量,是代表社會向國家和政府爭取相關利益和要求的民間組織,不是政府的附屬機構,更不是政府的執行單位。“我國社會團體不能充分發揮作用的困難主要在于社會團體的官方化”。③張賢明:《論政治責任——民主理論的一個視角》,吉林大學出版社2000年版,第224頁。第三,增強非政府組織提供公共服務、參與公共事務管理與公共政策制定的功能,加強非政府組織在社區治理和基層管理中的參與意識和參與行為,將一些無需政府親自管理的領域交由社會自我管理、自我服務、自我控制和自我發展。這不僅有利于提高政府的行政效率,而且能強化政府的責任意識和責任行為,促進責任政府的構建。

(責任編輯:周文升wszhou66@126.com)

D63

A

1003—4145[2010]10—0144—03

2010-03-21

韓 慧,濟南大學政治與公共管理學院講師。研究方向:政治學與行政學。

山東省社會科學規劃研究項目“公民社會培育與和諧社會構建研究”(08CZZJ05);山東省社會科學規劃研究項目“中國特色公民資格理論構建研究”(09CZZZ12);濟南大學教學研究項目“當代大學生公民意識的現狀調查及培育模式研究”(JZC0954)。