山東金融市場法律風(fēng)險(xiǎn)防范研究*

倪浩嫣 陳 浩

(山東政法學(xué)院,山東濟(jì)南 250014)

山東金融市場法律風(fēng)險(xiǎn)防范研究*

倪浩嫣 陳 浩

(山東政法學(xué)院,山東濟(jì)南 250014)

金融市場上的法律風(fēng)險(xiǎn),其橫向可能波及的行業(yè)范圍,縱向可能造成的損害程度均不亞于其他金融風(fēng)險(xiǎn)。山東金融市場法律風(fēng)險(xiǎn)的存在形式也是我國金融市場法律風(fēng)險(xiǎn)的反映,主要表現(xiàn)在:上位法操作性弱,下位法任意性強(qiáng);重視市場準(zhǔn)入,輕視金融運(yùn)作;金融監(jiān)管乏力,執(zhí)法要素不平衡等方面。對此,山東應(yīng)積極推動國家和地方層面的金融立法,從金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立、監(jiān)管重點(diǎn)、公眾參與監(jiān)督等方面完善金融執(zhí)法,并從金融糾紛立案、公檢法司協(xié)調(diào)司法、法院積極參與等方面完善金融司法。

山東;金融市場;法律風(fēng)險(xiǎn);防范

一、山東金融市場法律風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)

山東金融市場的繁榮直接推動了山東經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁增長。近年來,山東金融機(jī)構(gòu)認(rèn)真執(zhí)行國家穩(wěn)健的貨幣政策,科學(xué)優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)、積極落實(shí)宏觀調(diào)控措施、穩(wěn)步推進(jìn)金融改革。金融業(yè)資產(chǎn)總額快速增長,金融機(jī)構(gòu)數(shù)量穩(wěn)定增加,各金融行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展,金融體系日趨完善。主要表現(xiàn)在:銀行業(yè),資產(chǎn)總額持續(xù)增長、信貸結(jié)構(gòu)日益合理;保險(xiǎn)業(yè),保險(xiǎn)收入顯著增加、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能顯著提升;證券業(yè),籌資額度屢創(chuàng)新高、融資效率明顯提高。①中國人民銀行濟(jì)南分行貨幣政策分析小組:《2009年山東省金融運(yùn)行報(bào)告》,《金融發(fā)展研究》2010年第3期。

但是,山東金融市場也潛在著諸多風(fēng)險(xiǎn),如融資結(jié)構(gòu)不甚合理;金融體系風(fēng)險(xiǎn)向銀行集中、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)向央行集中;金融分業(yè)監(jiān)管體制的弊端、控制金融風(fēng)險(xiǎn)能力薄弱等。具體表現(xiàn)為,銀行業(yè)不良貸款比例較高、房地產(chǎn)企業(yè)自有資金不足導(dǎo)致銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)增大;保險(xiǎn)業(yè)規(guī)模相對較小、市場開發(fā)能力不足;證券業(yè)規(guī)范性和監(jiān)督力度相對薄弱等。然而,在這些潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)中,金融市場上的法律風(fēng)險(xiǎn)卻常常被人們所疏忽。金融市場上的法律風(fēng)險(xiǎn)雖然屬于由法律因素間接引致的經(jīng)濟(jì)損失,但是,其橫向可能波及的行業(yè)范圍,縱向可能造成的損害程度均不亞于其他金融風(fēng)險(xiǎn)。所謂“部分乃整體之部分”,山東金融市場法律風(fēng)險(xiǎn)的存在形式也是我國金融市場法律風(fēng)險(xiǎn)的反映,主要表現(xiàn)在:

(一)上位法操作性弱,下位法任意性強(qiáng)

我國施行的是以憲法為核心的制定法,國內(nèi)法淵源依效力高低可分為:憲法、法律、國務(wù)院行政法規(guī)和法規(guī)性文件、地方性法規(guī)和法規(guī)性文件、規(guī)章、民族自治地方的自治條例和單行條例。金融法律亦是一個由不同法律效力層級的法律淵源所組成的法律體系:《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》等屬于法律由全國人大或全國人大常委會制定;《儲蓄管理?xiàng)l例》等屬于法規(guī)性文件由國務(wù)院制定;《山東省小額貸款公司監(jiān)督管理暫行辦法》等屬于地方性規(guī)章由地方政府制定。在內(nèi)容上,下位法不得違反上位法,若有違反則該部分法律條文屬無效。

上位法操作性弱、下位法任意性強(qiáng),是山東金融市場法律風(fēng)險(xiǎn)的最大隱憂。首先,現(xiàn)行的金融法律體系中上位法原則性規(guī)定強(qiáng)、可操作性弱。如《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等屬于效力級別較高的法律,大都是對金融監(jiān)管、金融活動的原則性規(guī)定,可操作性不強(qiáng);再如1995年以來《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《票據(jù)法》、《信托法》相繼實(shí)施,2002年后盡管上述法律被相繼修訂,但許多具體金融業(yè)務(wù)卻依然缺乏操作性規(guī)范,譬如《中國人民銀行法》中中央銀行的職能應(yīng)根據(jù)新的金融監(jiān)管體系重新規(guī)定,以明確中央銀行與銀監(jiān)會的職責(zé)。其次,下位法的任意性與金融法制建設(shè)相對滯后密切相關(guān)。第一,下位法內(nèi)容的任意性。在金融法律的發(fā)展初期,鑒于國家金融法律數(shù)量較少、效力較低(多為部委規(guī)章)的現(xiàn)實(shí),山東省地方立法多涉及金融業(yè)的一些制度性問題,如同業(yè)資金拆借等。然而,此類問題本不屬于地方規(guī)章的立法范圍和內(nèi)容;第二,下位法立法契機(jī)的任意性。在金融法律快速發(fā)展期,鑒于當(dāng)時國家金融法律數(shù)量明顯增加的現(xiàn)實(shí),山東省地方立法多以解決地方具體金融問題為出發(fā)點(diǎn),如集體金融企業(yè)清產(chǎn)核資資金核實(shí)中有關(guān)稅收、財(cái)務(wù)處理等。而此類法規(guī)的制定往往缺乏詳細(xì)的立法規(guī)劃,在立法契機(jī)上表現(xiàn)出很強(qiáng)的任意性;第三,下位法條文、規(guī)范的任意性。在金融法律穩(wěn)定調(diào)整期,金融法律數(shù)量基本穩(wěn)定、內(nèi)容面臨全面修訂,山東省政府多以《意見》的形式對涉及本區(qū)域行業(yè)性升級的綜合性問題進(jìn)行約束。此類政府文件的具體條文多傾向于宣傳和命令、缺乏操作性,如魯政發(fā)〔2009〕2號《山東省人民政府關(guān)于促進(jìn)我省保險(xiǎn)業(yè)又好又快發(fā)展的意見》中的六大促進(jìn)措施:“一、充分認(rèn)識促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)又好又快發(fā)展的重要意義;二、促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、主要任務(wù)和工作原則;三、加大工作力度,突出抓好關(guān)系民生的重點(diǎn)領(lǐng)域的保險(xiǎn)工作;四、加強(qiáng)和改善監(jiān)管工作,防范化解保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn);五、進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)建設(shè),不斷提升保險(xiǎn)服務(wù)水平;六、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),為保險(xiǎn)業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。”

(二)重視市場準(zhǔn)入,輕視金融運(yùn)作

在我國現(xiàn)行的金融法律體系中,不同效力的法律法規(guī)一個比較突出的特點(diǎn)就是重視對市場準(zhǔn)入的約束,輕視具體金融業(yè)務(wù)的運(yùn)作。一方面,金融法律對各類金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資格、準(zhǔn)入業(yè)務(wù)種類等的規(guī)定均非常具體、嚴(yán)格。如,《商業(yè)銀行法》第2條明確規(guī)定了商業(yè)銀行的準(zhǔn)入資格,即依本法和《公司法》設(shè)立的吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算等業(yè)務(wù)的企業(yè)法人,第3條又對商業(yè)銀行的準(zhǔn)入業(yè)務(wù)進(jìn)一步進(jìn)行了明確;又如,《證券法》第124條明確了證券公司的準(zhǔn)入資格,第125條又對證券公司的準(zhǔn)入業(yè)務(wù)進(jìn)行了明確;再如,《保險(xiǎn)法》第68條對保險(xiǎn)公司的準(zhǔn)入資格進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,該法第95條又對保險(xiǎn)公司的準(zhǔn)入業(yè)務(wù)進(jìn)行了明確。

另一方面,金融法律對各類金融機(jī)構(gòu)從事法定市場業(yè)務(wù)的具體運(yùn)作缺乏操作性強(qiáng)的詳細(xì)規(guī)定,對金融業(yè)的健康發(fā)展構(gòu)成潛在威脅。目前,我國金融業(yè)務(wù)運(yùn)作方面的規(guī)范,大多通過部委規(guī)章、實(shí)施細(xì)則、行業(yè)內(nèi)部規(guī)定等法律效力較低的文件的形式出現(xiàn),以銀行業(yè)為例,針對操作性要求非常強(qiáng)的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)種類、流程,中國人民銀行多通過令的形式進(jìn)行規(guī)定。如,中國人民銀行(2001)第5號文件《商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》,主要針對商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù);中國人民銀行(2002)第1號文件《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》,主要針對商業(yè)銀行結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù);中國人民銀行(2003)第4號文件《假幣收繳、鑒定管理辦法》,主要針對商業(yè)銀行存款業(yè)務(wù);中國人民銀行(2006)第1號文件《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》,主要針對商業(yè)銀行存款、匯兌業(yè)務(wù);中國人民銀行(2006)第2號文件《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》,主要針對商業(yè)銀行匯兌業(yè)務(wù);中國人民銀行(2007)第3號文件《同業(yè)拆借管理辦法》,主要針對商業(yè)銀行同業(yè)拆借業(yè)務(wù);中國人民銀行(2008)第1號文件《銀行間債券市場非金融企業(yè)債務(wù)融資工具管理辦法》,主要針對商業(yè)銀行債務(wù)融資業(yè)務(wù);中國人民銀行(2009)第1號文件《銀行間債券市場債券登記托管結(jié)算管理辦法》,主要針對債券登記托管業(yè)務(wù)等。

就山東而言,地方性金融法律法規(guī)重市場準(zhǔn)入,輕金融運(yùn)作的特點(diǎn)亦非常突出。首先,鑒于全國范圍內(nèi)各類金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營業(yè)務(wù)的具體操作流程多遵從部委規(guī)章、實(shí)施細(xì)則和行業(yè)內(nèi)部規(guī)定的現(xiàn)狀,相應(yīng)的,地方性法律法規(guī)在金融業(yè)務(wù)具體運(yùn)作方面的規(guī)定也略顯粗淺。其次,許多地方性金融實(shí)踐沒有被及時總結(jié),進(jìn)而無法上升為地方性法律法規(guī)。2008年初,山東金融機(jī)構(gòu)為積極應(yīng)對世界性金融危機(jī),加大了對企業(yè)的金融支持力度。在銀行業(yè)中山東首創(chuàng)“企業(yè)還貸周轉(zhuǎn)金”助推中小企業(yè)發(fā)展。至2008年底,全省共設(shè)立企業(yè)還貸周轉(zhuǎn)金15.7億元,累計(jì)發(fā)放借款21.2億元,有效防止了中小企業(yè)資金鏈斷裂,實(shí)現(xiàn)了政、銀、企共贏的效果。在實(shí)踐中,山東金融機(jī)構(gòu)總結(jié)出了一套行之有效且詳細(xì)具體的企業(yè)還貸周轉(zhuǎn)金運(yùn)作程序。但是,對還貸周轉(zhuǎn)金的法律規(guī)定至今還局限在一些效力層級比較低的地方法規(guī)以及政策性文件上,如濟(jì)寧市人民政府于2009年2月3日發(fā)布的濟(jì)政辦發(fā)〔2009〕11號《濟(jì)寧市中小企業(yè)還貸周轉(zhuǎn)金管理暫行辦法》。

(三)金融監(jiān)管乏力,執(zhí)法要素不平衡

金融監(jiān)管乏力,執(zhí)法要素不平衡主要體現(xiàn)在,一是金融監(jiān)管的操作性較差。我國現(xiàn)行金融法律多側(cè)重實(shí)體而忽視程序、條文粗略且可操作性不強(qiáng),這些缺陷甚至需要地方立法來加以補(bǔ)充,這就導(dǎo)致有些地方針對同一金融問題出臺了數(shù)量眾多、內(nèi)容沖突的法律法規(guī),致使監(jiān)管者和被監(jiān)管者無所適從。二是金融監(jiān)管的制度構(gòu)架不合理。市場經(jīng)濟(jì)是一種“需要完整保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體利益,引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)主體在追逐自身利益最大化的同時,內(nèi)化自身成本和責(zé)任的經(jīng)濟(jì)”。①徐諾金:《論我國金融生態(tài)環(huán)境問題》,《金融研究》2005年第11期。然而,我國金融監(jiān)管注重強(qiáng)調(diào)外部控制和非市場機(jī)制監(jiān)督,相對的忽視了內(nèi)部控制和市場機(jī)制監(jiān)督。簡言之,重合規(guī)性監(jiān)管而輕持續(xù)性監(jiān)管,重外部監(jiān)管而輕內(nèi)部控制的金融監(jiān)管體系勢必影響到金融監(jiān)管的實(shí)際效果。以《商業(yè)銀行法》為例,對銀行內(nèi)部稽核檢查途徑(審計(jì))未予重視所形成的法律空白大大削弱了審計(jì)工作的有效性。三是機(jī)構(gòu)性分業(yè)監(jiān)管方式滯后于金融業(yè)的發(fā)展。以2006年中國全面對外開放本土金融市場為標(biāo)志,我國金融業(yè)已由嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營向“適度混業(yè)”演進(jìn)。因此,“一行三會”為基本格局的多頭金融監(jiān)督管理體系和機(jī)構(gòu)性分業(yè)監(jiān)管方式的弊端開始顯現(xiàn):銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會之間不協(xié)調(diào);各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間職權(quán)劃分不明或交叉,監(jiān)管有可能出現(xiàn)真空地帶。

二、山東金融市場法律風(fēng)險(xiǎn)的原因

(一)金融非固化與法律穩(wěn)定性的矛盾

金融的非固化,也被稱為金融的衍生性,意指金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品、金融行為等金融要素所固有的創(chuàng)新性、發(fā)展性和演化性。如保險(xiǎn)產(chǎn)品從財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)與人身險(xiǎn)這兩大基本分類中快速創(chuàng)新、迅速演化出眾多旨在滿足特種客戶之特殊需要的種類,保險(xiǎn)業(yè)由此快速發(fā)展、總體保險(xiǎn)收入大幅提升。而法律的穩(wěn)定性,是法律的內(nèi)在屬性。由此,金融非固化與法律穩(wěn)定性成為一對不折不扣的矛盾體。

目前我國金融體制改革仍在持續(xù)進(jìn)行,金融社會關(guān)系并不十分穩(wěn)定,而“法律是社會關(guān)系的穩(wěn)定器,是對社會變革過程結(jié)果的固化,任何社會關(guān)系一旦為法律所固定就不宜輕易改變”。①劉興亞、朱其龍:《金融法律風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)、成因及防范治理》,載《金融監(jiān)管》1998年第9期。同時,金融的創(chuàng)新與發(fā)展需要穩(wěn)健的法律進(jìn)行支撐,而金融法律的修訂又主要體現(xiàn)為對以往成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),因?yàn)楹笳叩陌l(fā)展總是落后于前者。如前文引述山東省2008年初首創(chuàng)“企業(yè)還貸周轉(zhuǎn)金”制度助推中小企業(yè)發(fā)展事例,但相關(guān)的法律規(guī)制至今仍局限于法律效力較低的地市級法規(guī)、政策和文件。

(二)金融綜合性與法律部門化的矛盾

金融綜合性,也稱為金融的混合性,意指金融業(yè)是一個綜合體系,是由銀行、保險(xiǎn)、證券等行業(yè)密切影響并相互作用著的一個整體,各行業(yè)間的風(fēng)險(xiǎn)可直接或間接地進(jìn)行過渡。我國目前實(shí)行較嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營,但金融業(yè)作為一個整體,牽一發(fā)動全身的特性從未改變。法律部門化,即法律按照其調(diào)整對象的不同可以被分為不同性質(zhì)的法律部門,各部門法有其各自適用的原則與制度,各部門法之間的區(qū)別大于聯(lián)系。而金融法律與其他部門法不同,其立法、執(zhí)法、司法均帶有很大的關(guān)聯(lián)性。其關(guān)聯(lián)性不僅體現(xiàn)在銀行、保險(xiǎn)、證券等部門法均歸類于商法經(jīng)濟(jì)法,而且金融法律的制訂和修正過程必須包含系統(tǒng)性認(rèn)識和完整的風(fēng)險(xiǎn)意識,否則立法者制定的法律法規(guī)、規(guī)章政策就會缺乏全面性、存在疏漏,在執(zhí)法、司法中帶來諸多弊端。譬如,山東省的地方性立法愈來愈重視金融業(yè)的綜合性特點(diǎn),積極探索法律部門化與金融綜合化二者的融合。山東省人民政府于2008年9月24日發(fā)布魯政發(fā)〔2008〕92號《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改善中小企業(yè)融資服務(wù)的意見》,以加強(qiáng)和改善中小企業(yè)融資效果為出發(fā)點(diǎn),內(nèi)容涉及到銀行、證券、擔(dān)保等多個金融行業(yè)。

三、山東金融市場法律風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

(一)金融立法方面的防范措施

1.山東省應(yīng)充分發(fā)揮地方人大代表在全國人民代表大會中的議案權(quán)。根據(jù)《全國人大組織法》和《全國人大議事規(guī)則》的規(guī)定,一個代表團(tuán)或者30名以上的代表聯(lián)名,可以向全國人民代表大會提出屬于全國人大職權(quán)范圍內(nèi)的議案,由主席團(tuán)決定是否列入會議議程,或者先交有關(guān)的專門委員會審議,提出是否列入會議議程的意見,再決定是否列入會議議程。在國家法律法規(guī)層面,各地方要積極總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),積極提出金融立法議案以推動金融法律法規(guī)的制定和修改進(jìn)程:首先,積極推動制定《金融風(fēng)險(xiǎn)防治法》。該法主要規(guī)范:防范處置的權(quán)利義務(wù)主體范圍、防范的基本原則、法律措施以及法律責(zé)任等。該法的制定可以使金融機(jī)構(gòu)針對潛在金融風(fēng)險(xiǎn)所實(shí)行的日常風(fēng)險(xiǎn)防范有法可依,亦能夠?yàn)榻鹑陲L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谖C(jī)時的處置提供法律依據(jù),為事后明確各金融主體在處置、防范工作中的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任提供準(zhǔn)則。其次,進(jìn)一步完善《刑法》中關(guān)于金融詐騙犯罪的相關(guān)規(guī)定。我國《刑法》關(guān)于“以非法占有為目的”的金融詐騙條文是否涵蓋上述欺詐行為并不明確。如一些單位不以非法占有為目的,但通過有意提供虛假財(cái)務(wù)資料為企業(yè)利益騙取資金。其特點(diǎn)是:行為人陳述的資金使用目的真實(shí),即主觀上沒有將資金據(jù)為己有的目的,但行為人向金融機(jī)構(gòu)申請資金時,有意提交虛假資料,從而通過誤導(dǎo)騙取金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)。對此,目前只能通過《合同法》追究行為人的民事責(zé)任。再次,盡快出臺金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)方面的法律,進(jìn)一步完善金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制,明確界定金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營者、債權(quán)人、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等主體市場退出的具體標(biāo)準(zhǔn)、程序、債權(quán)債務(wù)清償原則,選擇多種市場退出方式,建立銀行存款保險(xiǎn)制度,為實(shí)現(xiàn)合法、有序的市場退出奠定法制基礎(chǔ)。最后,加快出臺征信管理方面的法律。在堅(jiān)持以《中國人民銀行法》為核心,《商業(yè)銀行法》、《保法》、《票據(jù)法》等基本法律為框架,《貸款通則》、《外匯管理?xiàng)l例》、《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)管理法規(guī)為主體,《銀行間債券交易規(guī)則》、《銀行間債券交易結(jié)算規(guī)則》等單項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)章制度為基礎(chǔ)的全面系統(tǒng)的法規(guī)體系上,抓緊制定各項(xiàng)法規(guī)的實(shí)施細(xì)則,實(shí)現(xiàn)金融法規(guī)定性與定量明晰的雙重目標(biāo)。

2.山東省應(yīng)加強(qiáng)地方性立法工作。根據(jù)山東省委、省政府魯發(fā)〔2005〕26號《意見》已經(jīng)作出的總體要求,加快立法試點(diǎn)多層次的農(nóng)村擔(dān)保法律體系。一是加強(qiáng)農(nóng)村信用法律環(huán)境的建設(shè),積極完善社會信用中介服務(wù)體系的建立;二是針對農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的實(shí)際情況,創(chuàng)新?lián)７绞?研究試點(diǎn)多種形式的抵押和質(zhì)押辦法;三是完善信用擔(dān)保體系,面向農(nóng)村設(shè)立農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu),設(shè)立擔(dān)保基金,建設(shè)農(nóng)村互助擔(dān)保組織并積極拓展其業(yè)務(wù)范圍。

(二)完善金融市場執(zhí)法方面的法律制度

1.在監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)作方面,充分發(fā)揮省金融工作辦公室的作用,強(qiáng)化其監(jiān)管力量。

2.要高度重視和認(rèn)真貫徹落實(shí)《行政處罰法》、《行政許可法》、《銀行業(yè)監(jiān)管法》、《人民銀行法》,把提高金融行政執(zhí)法水平與搞好金融執(zhí)法干部隊(duì)伍建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來。

3.在金融執(zhí)法體系的其他方面,要針對金融執(zhí)法體系中除監(jiān)管部門之外的公安、檢察、司法等其他執(zhí)法部門提出具體而明確的金融執(zhí)法要求,如強(qiáng)化公平執(zhí)法;對于騙貸和經(jīng)濟(jì)詐騙的犯罪嫌疑人,公安、司法部門要及時立案查處,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)立案監(jiān)督工作,提高金融案件的審理效率和質(zhì)量;依法嚴(yán)厲打擊各種金融犯罪和逃廢金融債務(wù)行為,依法保護(hù)金融資產(chǎn);對于因信貸環(huán)節(jié)審查不嚴(yán)或違規(guī)操作造成收貸困難、執(zhí)行困難的案件,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)核查,要積極主動地征求法院的意見和建議等。

4.應(yīng)大力發(fā)揮金融執(zhí)法民主監(jiān)督主體的作用,鼓勵個人和組織通過批評、建議、申訴、控告、檢舉、起訴等方式對金融執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。以銀行業(yè)為例,2005年山東省銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)通過內(nèi)部稽核、崗位輪換等民主監(jiān)督措施,“自查發(fā)現(xiàn)12起百萬元以上重大案件,成功堵截4起百萬元以上案件,防止損失2600萬元”。①《山東重拳防范金融風(fēng)險(xiǎn)成功堵截四起大案》,《大眾日報(bào)》2010年2月22日。

(三)完善金融市場司法監(jiān)管方面的法律制度

人民法院進(jìn)行司法監(jiān)管的方式對金融業(yè)的運(yùn)行起到了不容忽視的規(guī)范和保障作用,“據(jù)統(tǒng)計(jì),從1998年至2001年的3年時間里,全國各級法院共審結(jié)借款、融資租賃、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和信托合同糾紛,以及股票、債券、票據(jù)糾紛等幾大類金融案件207.61萬余件,標(biāo)的總金額達(dá)10092.41億元,金融司法審判的規(guī)范和保障作用可見一斑。”②中國金融司法監(jiān)管問題研究課題組:《金融司法監(jiān)管問題研究》,《濟(jì)南金融》2005年第5期。作為唯一擁有裁判權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān),其主要監(jiān)管方式是通過民商審判、行政審判和刑事審判活動,保障和引導(dǎo)金融創(chuàng)新。一是懲治金融犯罪。人民法院對觸犯《刑法》的金融機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員,可以判處管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑、罰金、沒收財(cái)產(chǎn)、追繳違法所得等刑罰。目前,犯罪分子利用銀行承兌匯票、大額存單、信用證、保險(xiǎn)單等進(jìn)行資金詐騙的犯罪案件日益增多,以銀行業(yè)的信貸業(yè)務(wù)為例,利用“十假”(假信用等級、假營業(yè)執(zhí)照、假貸款用途、假擔(dān)保、假貼現(xiàn)、假圖章、假財(cái)務(wù)報(bào)表、假承兌、假票據(jù)、假合同)進(jìn)行詐騙的現(xiàn)象十分普遍。二是裁判金融民事案件、行政案件。法院對涉及金融內(nèi)容的民事案件、行政案件享有民事訴訟裁判權(quán)、行政訴訟裁判權(quán),可以對違反法律規(guī)定的金融主體處以經(jīng)濟(jì)處罰、撤銷金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的行政決定或責(zé)令金融監(jiān)管機(jī)關(guān)重新做出行政決定。即司法機(jī)關(guān)在金融案件審理中通過適用法律法規(guī)對金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營活動進(jìn)行規(guī)范,保護(hù)金融機(jī)構(gòu)的合法經(jīng)營行為,依法糾正金融機(jī)構(gòu)的違法行為。

結(jié)合山東省各級法院在審理和執(zhí)行金融案件過程中遇到的實(shí)際問題,我們認(rèn)為未來一個時期的金融市場司法監(jiān)管工作需要解決好以下兩個方面的問題:

第一,在案件審判階段,建立健全金融專家輔助制度。金融專家作為人民陪審員的合議制度、金融專家作為具有專門知識人員出庭的訴訟輔佐人制度。

第二,在案件執(zhí)行階段,著力提高金融案件的執(zhí)結(jié)率。化解金融案件執(zhí)行難、提升金融案件執(zhí)結(jié)率是一個系統(tǒng)工作。對此,金融主體方面。在金融糾紛發(fā)生之前,金融機(jī)構(gòu)在其具體金融操作過程中需要增強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)意識,充分利用《物權(quán)法》創(chuàng)設(shè)的新型擔(dān)保方式保障自己的債權(quán),達(dá)到能夠在將來可能面臨的案件執(zhí)行階段擁有足額可執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的目的。

政府方面。在金融糾紛發(fā)生的事前、事中、事后,要充分發(fā)揮由政府主導(dǎo)的“金融司法環(huán)境建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”的作用,形成政府牽頭、各部門聯(lián)動的金融債權(quán)糾紛解決工作機(jī)制,切實(shí)處置歷史遺留問題,有效防范金融糾紛的發(fā)生,提高金融糾紛自力救濟(jì)的成功率和金融案件的執(zhí)結(jié)率。

建立“金融司法環(huán)境建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”對于完善金融糾紛協(xié)調(diào)制度有其積極意義。首先,公安部門對金融犯罪實(shí)施嚴(yán)厲打擊。目前山東金融犯罪的趨勢和特點(diǎn)是:①涉案總價(jià)值居高不下;②罪名集中,主要為非法吸收公眾存款,持有、使用假幣,出售、購買、運(yùn)輸假幣;③單位作案增多,如山東省濰坊市公安機(jī)關(guān)在修訂后的刑法生效后破獲的7起金融詐騙案件中,有5起犯罪嫌疑人都注冊開設(shè)了合法的公司,只是這些公司從未進(jìn)行正常的業(yè)務(wù)經(jīng)營,而是借經(jīng)營之名從事專門的金融詐騙。因此,公安部門應(yīng)重點(diǎn)打擊提供虛假信息騙取銀行貸款、制販假人民幣、金融“三亂”以及在金融營業(yè)場所聚眾鬧事等金融犯罪活動。其次,檢察部門建立金融保護(hù)制度。嚴(yán)格實(shí)行金融檢查準(zhǔn)入制度,嚴(yán)禁職能部門違反進(jìn)入金融機(jī)構(gòu)亂檢查、亂推派、亂罰款,避免行政行為干預(yù)金融業(yè)的正常運(yùn)行。再次,各級政府應(yīng)把金融法律作為普法教育的重要內(nèi)容,把向各級金融機(jī)構(gòu)派駐法律顧問制度化,積極為金融機(jī)構(gòu)提供法律咨詢和法律援助,及時化解金融市場法律風(fēng)險(xiǎn)。最后,司法機(jī)關(guān)(法院)要嚴(yán)厲打擊貸款詐騙、票據(jù)詐騙、信用卡詐騙等金融詐騙犯罪;積極受理信貸侵權(quán)案件,加大對金融債權(quán)勝訴案件的執(zhí)行力度,提高金融案件勝訴執(zhí)行率;在受理企業(yè)破產(chǎn)、改制等經(jīng)濟(jì)案件時,要切實(shí)保護(hù)銀行等金融機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。

法院方面。各級法院在金融案件立案后,應(yīng)積極貫徹和諧主義訴訟模式,著眼法院與雙方當(dāng)事人的共同利益,充分利用程序法的授權(quán)性規(guī)定,提升金融案件的執(zhí)行效率和質(zhì)量。

(責(zé)任編輯:欒曉平E-mail:luanxiaoping@163.com)

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2010-05-10

倪浩嫣(1968-),女,山東政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系教授;陳 浩(1981-),男,山東政法學(xué)院民商法學(xué)院講師。

本文系山東省軟科學(xué)項(xiàng)目“環(huán)渤海金融發(fā)展圈下的金融市場法律規(guī)制研究”(2009RKB432)的階段性成果。