區域優勢產業集群發展中的政府作用研究

田衛東 王樹恩

(天津大學管理學院,天津 300072)

區域優勢產業集群發展中的政府作用研究

田衛東 王樹恩

(天津大學管理學院,天津 300072)

在區域優勢產業集群形成和發展過程中,市場機制和政府引導缺一不可。在市場機制不太完善和企業自主創新能力較弱的情況下,政府應積極引導區域重點支柱產業向集群式發展。地方政府介入產業集群發展的首要角色是戰略規劃者。從產業集群的發展戰略入手,構建產業集群發展的框架,以保證產業集群向著科學、合理的方向發展。產業集群的形成與發展不僅依賴于市場機制,而且還有賴于政府這只“看得見的手”的調節。在產業集群形成和發展過程中,政府不僅要做“開明政府”,放手讓其發展,更要做“高明政府”,加強引導、扶持、促進。

區域優勢;產業集群;政府職能;對策

波特曾經指出,政府產業政策的實施與地方企業集群的形成和發展具有密切的關系。在區域產業集群的形成和發展過程中,一般認為市場的自發性有可能大于政府的建構性。因此,地方政府作為公共政策的制定者,其有力監督和高效管理,既有其必要性,同時也直接關系到區域產業集群外在的吸引力和內在的生長力。

一、區域優勢產業集群發展中的政府作用

依據市場經濟理論,市場在資源配置中起基礎性作用。在競爭的市場中,通過價格機制和市場機制,個人和廠商在追求利益最大化的經濟活動中可以自動實現供求均衡,達到帕累托最優狀態。但是,這僅僅是一種理想的市場狀態。因此,在現實的經濟活動中,市場機制本身的缺陷和不足造成的市場失靈,需要通過政府的宏觀調控來加以解決。

在西方經濟學中,外部性或外部效應是指某一經濟(主體的活動對于其他經濟主體產生的未能由市場交易或價格體系反映出來的影響。外部性又分為負外部性(外部不經濟)和正外部性(外部經濟)兩種。在區域產業集群發展過程中,當某一區域內企業聚集的數量超過了最佳規模后,由于對公共資源和生產要素的需求量大大超過其供給量,會造成公共資源的緊缺和生產要素價格上漲,這將同樣加大企業的成本,從而形成外部不經濟,直接危及集群的繼續存在和發展。特定的某一產業由于其本身的性質,在集群之后,對環境和社會將產生負面影響,并帶來沉重的外在成本,其實質是區域內資源要素配置的扭曲。企業的空間集聚和相互接近,在帶來諸多聚集利益的同時,也可能因某一個體的區位聚集增加了廢水、廢氣、廢渣的排放,甚至影響周邊的生態環境,這顯然會對其他個體乃至整體帶來損失。但是,在市場機制下,該個體卻并未為此支付代價或遭受損失,形成私人成本與社會成本的不一致,從而在整體上削弱集群利益。這些問題僅僅依靠市場本身的力量是不可能解決的,因此,必須有政府的介入和干預,通過控制集聚的負外部性,來實現資源的有效配置。

公共產品理論是政府公共經濟學的核心,也是現代國家政府干預經濟的理由之一。公共產品具有兩個本質特征:一是公共產品的消費具有非排他性;二是生產公共產品的收益具有非排他性。①保羅·A·薩繆爾森:《公共支出的純理論》,《經濟學與統計學評論》1954年第11期。在產業集群內部,理性的經濟個體是不會選擇提供公共產品的,而政府則必須提供集群內的公共產品。因為,公共產品的供給既是區域產業集群形成的必要平臺,同時也是控制區域產業集聚規模和支撐產業集群發展的重要因素。公共基礎建設越完善、公共服務質量越高,區域產業集群的聚集效應就會越大,對資本、人力資源等集群要素的吸引力就越強,從而吸引大量的資本和人才涌入這一集群區域。

二、區域優勢產業集群發展中的政府職能分析

(一)區域優勢產業集群發展的引導職能

在區域優勢產業集群形成和發展過程中,市場機制和政府引導缺一不可。在市場機制不太完善和企業自主創新能力較弱的情況下,政府應積極引導區域重點支柱產業向集群式發展。在區域產業集群形成的初期,受市場波動性的影響較大,政府可以通過土地出讓、稅收減免等優惠政策來營造良好的外部環境,引導一批企業進入特定地區,從而形成產業集群。在區域產業集群的成長階段,產業鏈的布局和集群的規劃將越來越重要,需要政府制定和完善產業政策體系,制定合理的發展規劃、產業布局和規模標準,選定重點建設項目以及關鍵產品。在區域產業集群發展較為成熟后,一般會面臨產業升級,雖然產業升級應主要依靠集群自身的創新能力,但針對我國許多區域產業集群還停留在相關產業簡單集聚的較低層次、缺乏自我升級能力的實際,就需要政府對企業技術改造加以引導與支持,從而促進區域產業集群內的產業升級,以及產品和技術升級。

(二)區域優勢產業集群發展的公共產品、服務的供給職能

在區域產業集群內部,不同企業可以分享公共基礎設施,從而大大節約生產成本,提高效率。因此,地方政府構建和提供良好的基礎設施,如現代化的交通、通信和物流等設施,將有利于提高集群企業的經濟效率,增強區域產業集群的吸引力,提升產業集群的優勢和區域競爭力。同時,政府需要集中力量處理溢出效應顯著或具有明顯公共產品特征的問題,特別是政府對于基礎教育、醫療保障和環境保護等領域的投資,以及構建有利于產業集群發展的社會服務體系,如提供技術需求和發展預測,誘導資源集聚走向;實施優秀人才引進戰略,形成地方專業化人才市場;舉辦各種信息交流會、發展論壇、產品博覽會等,提高本地知名度,樹立良好形象,以增強對各類資源的吸引力;建立大型專業化市場,通過市場的輻射作用擴大本地產業集群的規模等。

(三)區域優勢產業集群發展的戰略規劃職能

地方政府介入產業集群發展的首要角色是戰略規劃者。從產業集群的發展戰略入手,構建產業集群發展的框架,以保證產業集群向著科學、合理的方向發展。首先,明確區域產業集群發展的思路,選擇產業集群發展的道路。地方政府應及時發現和識別正在形成中的地區產業集群,充分利用地方現有的比較優勢,推進優勢產業集群的發展。其次,要為業已成形的產業群提供全方位的服務。依據當地優勢和產業基礎,對有發展前景的產業進行持續的資金、技術投入施行鼓勵政策,培育和發展集群優勢產業。運用財政和稅收政策,引導企業通過專業化提高技術、擴大規模、推動產業升級。通過政策激勵,促使關系到地區競爭力的高技術、高增值企業脫穎而出,同時積極吸引與本地產業有關聯的國內外高技術、高增值企業來本地落戶。最后,明確區域綜合優勢,制定產業集群發展規劃。制定區域產業集群發展規劃,要因地制宜,立足區域比較優勢或綜合優勢,具有鮮明的區域特色,并根據具體情況,制定、實施和落實相關的各項具體規劃或專項規劃。

(四)區域優勢產業集群發展的市場環境監督維護職能

首先,政府在產業集群發展中應管好市場秩序,維護公平競爭。就管理市場秩序而言,政府擁有獨特的優勢,作為社會中規模最大的非市場組織,政府本身的強制力和再分配能力,使其在提供秩序服務方面能夠實現規模效益。政府是建立并維護與秩序有關的產權制度體系、市場法律體系和提供相應司法服務的最合適主體。其次,對市場環境的維護、監管與管理。政府擔負著工商、稅收、制訂質量標準和交易規則等市場監管職責,政府的服務水平和工作效率直接關系到企業開辦、運營效率和交易成本。政府是企業發展中最重要的軟環境,政府的服務質量和辦事效率直接影響到投資者的信心。

三、區域優勢產業集群發展中有效發揮政府作用的對策與建議

(一)強化區域優勢產業集群發展理念

區域產業集群發展已匯合成世界經濟發展的一大趨勢,地區政府應進一步強化產業集群發展理念。產業集群的形成與發展不僅依賴于市場機制,而且還有賴于政府這只“看得見的手”的調節。在產業集群形成和發展過程中,政府不僅要做“開明政府”,放手讓其發展,更要做“高明政府”,加強引導、扶持、促進。產業集群是一個區域性的綜合經濟載體,同一、二、三產業發展密切相關,涉及經濟社會的方方面面,它要求政府有關部門聯合行動、共同努力。政府應明確一個綜合部門主管,負責對其進行目標定位、規劃引導、政策扶持、項目建設、矛盾協調等組織管理工作,對產業集群發展中的產業配套、資源配置、生態保護、體制機制、技術創新、知識產權、產業安全、發展方向和政策法規等進行定期研究,及時反映國內外的最新動向,提供具體的建設性方案,供政府部門決策。政府還應明確分管領導主抓產業集群的發展,做到加強領導、精心策劃,使產業更加有序地扎堆、集聚、升級、擴散、輻射,更好地發揮倍數效應甚至裂變效應,推動區域經濟持續發展。①陳志平:《地方政府在促進產業集群發展中的作用》,《求索》2009年第9期。

(二)科學制定區域優勢產業集群發展規劃

政府在產業集群中扮演著特殊的角色,政府對產業集群的影響力貫穿于整個鉆石體系中。一方面,政府可以召集所有企業、機構、相關政府部門形成論壇。另一方面,政府還有更直接的角色,可以著力于收集整理與產業集群相關的所有專業信息,可以設定教育政策,鼓勵各類高等院校和中等職業院校在專業設置上回應本地產業集群的需要,簡化相關產業集群發展的重要政策,改善本地對產業集群產品和服務需求的精致程度。而在政府對產業集群發展的影響力中,很重要的一點是制定科學合理的產業發展規劃。

世界上絕大多數的產業集群是通過企業的衍生與扎堆等方式逐步自發形成的,這并不意味著產業集群只能事后被發現。當然,產業集群的產生是有一定條件的,如果某區域并不具備某個產業集聚的條件,政府一廂情愿地強力扶持,失敗的概率將大大增加。一種增長機會是否屬于某個特定區域,取決于這些區域是否具備相關產業集聚的條件,集聚的進程是否已經開始,已經達到了何種水平等因素。因此,在一個區域內,地方政府發展經濟的重要手段在于怎樣促進產業集群的形成與發展,根據地方產業發展的特點和優勢,科學地制定產業集群發展的規劃。

(三)提供全方位的公共服務

1.完善與產業集群發展相配套的基礎設施。

建設全方位的交通運輸體系,以港口碼頭、鐵路、高速公路、進出省、市、縣公路通道建設為重點,加快產業集群聯接中心城市、空港、鐵路或高速公路的集疏運通道,建立產業集群內快速便捷的交通運輸網絡,推進物流園區快速發展,方便集群企業的物流運輸,進一步降低產業集群的物流運輸成本。加快“數字化產業集群”建設,推進信息網絡寬帶化和高速互聯,提高信息網絡的承載能力和綜合服務能力。降低產業集群內部企業的信息搜集成本,消除信息傳遞的時間差,為集群企業贏得時間,確立競爭優勢。大力提高產業集群的能源保障能力,地方政府要積極調整和優化產業集群的能源結構和布局,加快集群區域內重要電源點的合理布局和建設,積極開發包括太陽能、水能、地熱能以及核電等綠色能源。

2.加強社會中介組織建設。

一是重點培育一批國際性、全國性的產品市場中心,合理發展相關衛星市場,拓寬集群內企業的銷售渠道。鼓勵和推進地方批發市場向專業市場轉變,加快B2B和B2C電子商務平臺的建設,增強專業市場的綜合服務功能,提供更為高效便捷的交易平臺。二是根據產業集群的規劃布局,圍繞產業集群建立起區域性物流園區和物流配送中心。同時,整合現有物流資源,大力引導區域內第三方物流的發展。推動海關、檢驗檢疫、貨代、港務等口岸系統與物流配送系統提供高效優質服務,提高通關速度與貨物集散能力。三是建立法律服務機構并引導對產業集群和中小企業服務。完善企業法律顧問制度,推動企業設立法律顧問室,發揮企業法律顧問作用。同時,加強合同管理,積極維護企業合法權益,為企業生產經營做好法律服務,為地方產業集群的發展創造良好的法律環境。四是是加強規范引導行業協會,堅持民間性、自律性原則,開展產業信息、技術交流、對外協作、招商引資、職工技能培訓和營銷聯盟等。五是大力發展服務型的出口代理商、生產力中心、技術信息中心、質量檢測控制中心、開放性行業技術中心等集群發展機構,建立金融、仲裁、信息咨詢等方面的中介服務機構,發展和完善社會化服務體系和自組織體系。

3.建立產業集群多元化投融資體制。

為進一步調整投資結構,擴大投融資渠道,加大產業集群的發展資金扶持。鼓勵通過股份制、股份合作制等形式直接融資,擴大資本金。建立產業集群發展基金,扶持重點產業集群形成產業鏈,為爭創區域品牌提供關鍵和重大技術支持,并積極推動創業輔導、服務體系建設和工業園區建設等。鼓勵民間資本發揮作用,建立風險投資的運行機制,鼓勵民間資本向中小企業進行風險投資,規范操作辦法,完善法規體系,擴大投融資渠道,加大對特色產業集群的資金扶持力度,建立有利于特色產業集群發展的投融資體制。各級政府應組織銀、企聯席會議,就商業銀行支持特色產業集群發展的問題進行專題研究,建立專項銀團貸款,擴大特色產業集群的信貸規模,并采用授信貸款、貼息貸款等方式,直接分配到產業特色明顯、發展健康的產業集群。積極引導信貸資金投放,支持重點產業集群的發展。鼓勵建立大型緊密型的企業集團,爭取上市融資。創造條件推動扶持大型企業集團中的龍頭企業和骨干企業擴大融資渠道。建立融資擔保風險補償機制和再擔保機制,拓展政策性融資擔保、租賃、企業債券、資產證券化、信托等金融工具,積極推介高新技術企業境內外股票上市,為產業集群發展提供富有活力的多層次、特色化的金融服務。中小企業信用擔保體系要為特色產業集群中的企業提供優先服務,為企業融資創造條件。

4.重視人力資源的開發與引進。

一是充分利用所在地區的大學、科研院所促成集群與大學、研究機構的合作,進行技術人才的開發與培養。可以成立產業集群管理中心,集群管理中心應當定期或不定期地組織舉辦集群企業技術人員培訓進修班,由地方政府提供相關經費,集群管理中心負責推行。同時,還可以專門指定或委托地方大學或職業技術院校負責進行企業技術人員和管理人員的培訓工作,與大學以及研究機構簽訂協議,采用“訂單式”培養的模式,從而為產業集群提供源源不斷的專項技術人才。二是注重企業家的培育。熊彼特認為,企業家在創造和引進新的生產方法、介紹新產品、新的工業組織形式、開辟新能源、新市場等方面作用巨大。集群發展充滿活力的一個重要原因,就在于不斷創造和形成企業家。政府要特別重視對企業家的培訓,通過組織各種管理培訓來幫助企業家轉變觀念,提高管理水平,提高企業家的整體素質,增強他們的創新意識。三是創造良好的人才發展環境。清除人才自由流動中的障礙,打破人才身份地域界限,使人才流動通暢有序。同時,通過營造良好的創業環境、舒適的生活環境、具備吸引力的創業優惠政策和良好的發展機遇來吸引人才。

(四)推動區域創新系統建設

區域優勢產業集群的可持續性發展,需要不斷地進行技術創新,提升企業的自主創新能力。提高區域產業集群自主創新能力一般需要通過五個聯系紐帶,構建五個創新平臺。

一是構建區域知識創新平臺。要支持區域內龍頭企業以產學研共建、部省共建、省市共建等方式組建市級以上技術研發中心,開展多層次的技術創新,推進產學研的有機融合;要吸引國內外科研機構和跨國公司來區域內開設分支機構和研發中心,積極開展以提升傳統產業技術改造、延伸高科技產業鏈條為取向的重大科研項目研發;要積極鼓勵民營企業的創新活動,支持民營科技企業創辦各類科研機構,幫助更多的民營企業承擔國家、省、市的重點科研項目;要密切與本地區科研院所的聯系,采取優惠措施吸引它們搬遷入區,或通過整體改制入區開辦科研型企業集團。

二是構建區域社會創業平臺。以培育科技孵化網絡體系為重點,促進科技創新成果轉化和產業化,培育優秀科技企業家和高成長性科技企業;不斷強化區域高新技術創業服務中心的服務功能、服務手段、服務質量,繼續發揮其在區域創新中的示范和帶頭作用,逐步構建功能互補、資源共享、覆蓋全區的多層次孵化服務網絡體系。

三是構建區域成果產業化平臺。以強化項目服務為突破口,推進項目產業化實施步伐,促進技術成果的轉移與擴散,為產業結構調整、引進吸收消化國外先進技術以及壯大產業鏈提供支撐。

四是構建區域科技條件共享平臺。以促進中介機構成長為紐帶,地方政府要主動會同區域內專業化、高水平的信息服務企業共建統一的信息資源庫和信息共享平臺,積極吸引區域內企業特別是中小企業入網,鼓勵企業利用公共網絡平臺及時快捷地發布產品、技術和市場需求信息,獲取生產資料、產品咨詢、人才流動、市場行情等信息服務和信息咨詢,幫助企業降低信息發布和搜尋成本;要幫助中介機構,針對企業成長過程中的共性問題,定期或不定期地組織專家講座,設置企業知識、計算機網絡、軟件使用等培訓內容,盡可能實行免費服務,以提高企業接受教育培訓的積極性。①鐘有林、李霽友:《區域經濟非均衡發展理論的演變與創新》,《求索》2009年第1期。

五是構建區域科技投融資平臺。加強與國內外風險投資機構的溝通與聯系,鼓勵它們介入本地區域企業發展,或者在孵化基地內設立專門機構開展小規模的風險投資試點,達到創造條件、積累經驗、培養隊伍的目的;積極開展科技融資渠道的試點與探索,借鑒成功集群區域的經驗,發揮科技孵化器的資源集成優勢,形成科技型企業資金融通的有效促進機制。

(五)打造區域優勢品牌

區域品牌屬于公共物品,政府在樹立區域品牌方面有不可推卸的責任。一個區域長久的經濟發展潛力,和該地區擁有多少知名品牌密切相關。產業集群形成的競爭優勢通常包括:資源優勢、勞動力優勢、傳統優勢、地理優勢、配套優勢。但是,要想保證產業集群競爭優勢的持久性,就必須將這些相對的競爭優勢轉化為品牌競爭力優勢。區域品牌是一個產業集群長期沉淀的結果。縱觀各國經濟和著名品牌的發展歷程,品牌發展的基本過程一般分為三個階段,即品牌創新、品牌區域化和區域品牌化等階段。“區域品牌”即產業區位是品牌的象征。單個企業要建立自己的品牌,需要龐大的資金投入,然而企業通過集群,集群內企業的整體力量,加大廣告宣傳的投入力度,利用群體效應,容易形成“區域品牌”,從而使每個企業受益。“區域品牌”與單個企業品牌相比,更形象、直接,是眾多企業品牌的濃縮和提煉,更具有廣泛的、持續的品牌效應,是一種珍貴的無形資產。②魏守華:《集群競爭力的動力機制以及實證分析》,《中國工業經濟》2002年第10期。這種區域品牌是由企業共同的生產區位產生的,一旦形成之后,就可以為區內的所有企業所享有。因此,區域品牌同樣具有外部效應,這種品牌效應,不僅有利于企業對外交往,開拓國內外市場,確定合適的銷售價格,也有利于提升整個區域的形象,為招商引資和未來發展創造有利條件,而區域品牌共享大大增強了集群內企業的比較競爭優勢。

區域品牌和礦產資源、人文景觀等一樣,具有支撐區域經濟發展的功能。區域品牌化建設更多地是依托產業集群來進行,大量生產企業的集聚是區域品牌形成的基礎。政府要尊重市場的規律和品牌成長的規律,積極扶持、引導品牌的發展,鼓勵產業集群積極培育區域產品綜合品牌,積極采用國家標準和國外先進標準,促進產業集群內企業多層次、全方位的聯合協作,實現資源共享,增加科技含量,篩選一批具有一定基礎的產業集群,打造一批產業名區、名鎮和名鄉,共創區域品牌,擴大品牌經營規模,提高產業集群與市場對接的能力。疏通產業集群特別是生產型產業集群與大市場對接的渠道,通過國際信息平臺發展電子商務,舉辦國際性的產品或企業交流會等渠道,加強集群的品牌推介,提高品牌市場覆蓋率。共同打造區域品牌,促使區域企業關注品牌,爭創名牌,以做多、做大、做強品牌,形成產業集群品牌帶和區域特色品牌群,從而提升區域優勢產業集群的整體競爭力。

(六)推進區域優勢產業集群的低碳化、生態化發展

從產業集群發展趨勢來看,不管是宏觀層面的國家產業發展的戰略選擇、管理立法,還是中觀層面的區域產業園區的建設、布局、再到微觀層面的企業生產技術改造和管理實踐,低碳化、生態化的概念始終是貫穿其中的主線。因此,要在企業層次上根據生態效率的理念,減少產品和服務的物料使用量、減少產品和服務的能源使用量、減排有毒物質、加強物質的循環、最大限度可持續地利用可再生資源、提高產品的耐用性、提高產品與服務的服務強度,這就需要企業在一定地域的集中和集聚。還要將目光從集群生產的末端效應轉移到生產和資源消費的全過程,更為注重產業集群內部的系統效率。促進集群內多個彼此相關聯的企業相互進行合作,特別是相互利用廢物,使產業集群內的總體資源得到最優化利用,從而共同組成產業集群共生系統,使集群經濟系統和諧的納入到自然生態系統的物質循環過程中去。在這樣的產業集群發展模式下,沒有了廢物的概念,每一個生產過程產生的廢物都變成下一個生產過程的原料,所有的物質都得到了循環往復的利用。這樣既符合建設生態環保型社會和大力發展低碳經濟的要求,同時也能大幅度提高產業集群的運作效率,促進循環經濟發展。

(責任編輯:欒曉平E-mail:luanxiaoping@163.com)

F062.9

A

1003—4145[2010]11—0103—04

2010-07-06

田衛東(1969-),男,天津大學管理學院博士研究生;

王樹恩(1945-),男,天津大學管理學院教授、博士生導師。

本文得到國家軟科學研究計劃項目(2007GXQ4B110)的資助。