英國中醫立法的曲折歷程和經驗教訓

1 立法背景和動因

1.1 上世紀九十年代中醫在英國異軍突起

中醫信息傳到歐洲已有350年，但波瀾不驚，從未為英國民眾所注意。1972年尼克松訪華開始的針灸熱，也僅僅是針灸一枝獨秀。直到1990年代，中藥治療濕疹的療效得到研究論文的證明，中醫才真正在英國興盛起來。其功臣是英國皮膚科醫生David Atherton 和中國旅英中醫師羅鼎輝。羅醫生在偶然的機會接診了一個患濕疹而在英國醫院未得好轉的印度裔兒童且取得良好療效，David Atherton獲悉后進行了隨機對照實驗(randomized controlled trial, RTC)，結果證明72%的濕疹病人中醫治療有效。論文發表后媒體廣為傳播，引起了英國的“中醫熱”。據英國皇家植物園研究所的統計，1998年英國中醫診所達到了3000所之多。

1.2 中醫受到質疑

1998年是“中醫熱”的高峰。中醫被輿論認為是有神奇療效而毫無副作用的魔術般的醫學(magic medicine)，套上了一層神秘光環。而1998年前后媒體開始報道一些中藥副作用和個別中醫師違法使用西藥等事例，特別是防己、木通所含馬兜鈴酸引起腎功能障礙被冠以“中藥腎病”(Chinese herb nephropathy，CHN)的惡名，于是包裹著中醫的神秘光環逐漸被懷疑的陰影取代。一些人感到中醫有如洪水猛獸，無法駕馭。于是就由英國上議院特設一個科技委員會，開始調查英國輔助和替代醫學(complementary and alternative medicine, CAM)狀況。2000年11月21日，該委員會藍皮書報告發表。其中將中醫、印度醫學及中國傳統針灸等列入3a組別，認為是“沒有科學證據、與某種宗教和哲學相聯系的醫療體系”，“不可給予支持、不必提供經費做研究和不應讓其教學”。中醫完全被否定。同時卻將西草藥、所謂“西方醫學針灸”歸為有科學證據的第1組，證據是青蒿素的發現和針灸麻醉基礎的內啡肽被證實。藍皮書建議在1999衛生法之下對西草藥、“西方醫學針灸”等進行法定管理。此為決定進行立法管理之始。

1.3 2001年4月英國衛生部決定立法管理草藥與針灸

在英國中醫界上書抗議和上議院辯論中，藍皮書的觀點遭到強烈批評。衛生部的看法也以巧妙方法表示了不同意見，提出應將3a 組別與第1組別歸并一起進行法定管理。但中醫藥歸于草藥，中醫沒有獨立立法管理地位。經過一段時間籌備，成立了以查理斯王子綜合衛生基金會(Prince of Wales’s Foundation for Integrate Health) 為主體，邀請一些CAM團體代表參加，民間形式的為立法做準備的兩個工作組：針灸工作組和草藥工作組。

立法管理的動因，公開的理由是認為中醫藥不科學、不可信，為了公眾的安全和利益進行規范管理，潛在的原因是，中醫藥在英國發展太快，觸動了西醫師和針灸醫師的利益和權威。

2 “第一次工作組”內外前后(2001～2005年)的爭辯

立法工作組前后成立過兩次：2001年成立的兩個工作組這里姑且稱為“第一次工作組”，而將2006年5月成立的工作組稱為“第二次工作組”。

2001年成立的兩個工作組都沒有邀請當時英國中醫師最大的組織之一、以中國中醫師為主要成員的英國中醫藥學會(ATCM)參加。草藥工作組主要由歐洲草藥聯盟(EHPA)提名，其中包括西草藥組織多名代表，中草藥學會(RCHM，以英人為主)和一個會員數很少的中國來的中醫師的協會各1名代表。后來還吸收了印度草藥組織3名代表。組長M.Pittilo教授從一所大學招聘就任，他對中醫毫無知識。還有幾位非專業人士。很明顯，該工作組的實際主導人是EHPA的主席 M.Mcintyre, 他牛津大學歷史系畢業，后來學過西草藥和中醫藥，并宣稱中醫藥比西草藥有效得多。但立法時M.Mcintyre卻主張中醫藥師在草藥師名下注冊。工作組的主要工作就是以草藥標準下為西草藥和中藥合并立法，按這個基調進行的。

當時本人以個人名義上書英國衛生部，希望說明工作組的成員條件并要求立法管理過程不損害中醫。回信相當友善，謂中醫界可派代表參加，或先作觀察員旁聽后決定參加與否。我將回信轉交ATCM討論，在ATCM會員大會上，本人強烈呼吁要趕快行動，以中醫師獨立注冊為最高綱領；勉為其難則以草藥師下中醫師具相對獨立注冊地位為最低綱領。大家討論后認為工作組內的中醫代表不能真正代表中醫界立場，于是ATCM 決定派代表參加工作組，任務是在工作組內為中醫爭取正當權益。ATCM代表在加入工作組后，漸漸趨向于同意EHPA的安排，即在草藥師名下對中醫師注冊，但中醫師又不具相對獨立注冊地位。這是與原定路線相違背的。

與此同時，在工作組外的中醫業界人士，包括中藥進口公司、診所公司人員，紛紛要求介入立法討論，強烈反對妥協，主張要立法就得立一個對海外中醫未來發展有利的法；要維護中醫權益，就應該有中醫獨立立法注冊的地位。為此于2002年2月成立了英國中醫藥聯合總會(General Council of TCM, GCTCM)，總會聯合中醫界之絕大多數，包括醫生、中藥公司、診所公司三大部分人士，選舉本人出任主席。遺憾的是ATCM拒絕加入。并指責我們“搞分裂”。

GCTCM不與之爭論，而是把精力集中在進行大量的工作組內外游說活動。游說使M.Pittilo和組內的非專業人士大大提高了對中醫的認識。同時寫信給首相、衛生部、議會、在野黨等各方有可能發揮影響力的機構和人士，希望他們正視在英中醫界的正當要求和強烈呼聲。

為了增強中醫爭取獨立立法的聲勢和力度，由GCTCM為主出資，與倫敦中醫學院暨英國中醫注冊學會(Chinese medical institute and register, CMIR)、ATCM等聯合，委托CMIR具體落實籌備工作，在2003年4月29日召開了“中醫立法論壇”(Chinese Medicine Legislation Forum)辯論會。衛生部負責人、兩個工作組主要人員出席聆聽。會議十分成功。

然而，M.Pittilo多次對筆者表示，他無力改變工作組內的基調。2003年9月，草藥工作組報告出籠，果然中醫只是被列為“顧問”，而完全沒有獨立或相對獨立的地位。按照這一報告的規定，中醫師只能以草藥師名目注冊，而且必須符合9項條件，方能進入注冊，其中包括草藥化學、草藥制劑等考試，而這些都是西草藥的內容，中醫師從未學過。這樣一來，中國來的中醫師勢必全部摒出局外，失去注冊資格。

當此危急關頭，GCTCM與CMIR決定成立中醫獨立立法聯盟(CMA)，要求與衛生部對話。衛生部迅速安排了時間，接見GCTCM、CMIR等CMA的代表。聽取了意見后，衛生部官員明確告訴：你們可以完全將兩個工作組報告置之不理(原話是“可以扔進垃圾桶)，提出自己主張。為此我們歡欣鼓舞。但卻遭到吳繼東、沈惠軍等人的抗議。

為了中醫界的團結和發出統一聲音，借中國中醫藥管理局副局長李振吉訪英之機，GCTCM發出倡議，經李局長推動，成立了FTCM(Federation of TCM, UK, 全英中醫藥聯合會)，首任會長由羅鼎輝出任，ATCM也是FTCM的成員之一。但不久，羅會長因故辭任，馬伯英經選舉繼任。時任ATCM會長的吳繼東(原任會長先后為羅鼎輝、陳菁華) 接著借口退出了FTCM。根本的原因是觀點不同、路線不同，目標不同。

FTCM聯合CMIR等繼續竭力爭取。在嗣后的衛生部咨詢文件中，衛生部提出中醫師的頭銜(稱為TCM Practitioner，意思為既做針灸又做中藥治療的從業者)可以得到保護；但取得這一頭銜要先在草藥和針灸兩方面分別取得資格方可。對此FTCM寫信衛生部表示不能接受。而且，草藥師的認證考試，同樣是中醫無法通過的。如此則中國來的中醫師依舊被排除在外。FTCM反復不斷進行交涉，寫信給首相和衛生部，希望改變這個局面。然而中醫界內部爭論依然十分激烈。FTCM與CMIR等堅持向政府要求給予中醫獨立立法地位，但ATCM不認為此事可以成功。分歧很大。

2005年初有了轉機，此轉機卻來自衛生部。2月9日正是中國春節。英國衛生部宣告衛生部大臣最新決定：同意中醫與草藥、針灸平等享有立法注冊地位。3月4日，衛生部召集草藥、針灸、中醫三方面代表人士，再次宣布衛生大臣最新決定，同時決定成立新的立法準備工作組。然而，由于5月大選等原因，新的立法工作組遲遲未見成立，直到2006年初開始醞釀。

3 “第二次立法工作組”內外前后(2006～2008年)的爭辯

第二次立法工作組全名是the Department of Health Steering Group for the Statutory Regulation of Acupuncture, Herbal Medicine and Traditional Chinese Medicine Practitioners, 簡稱Steering Group 或SG。由針灸、草藥、中醫3個專業分別出4名代表，其它為3個專業原有的工作組組長及相關機構和非專業人士共約27人組成。衛生部指定M.Pittilo為SG組長。與第一次工作組不同，此次更具有官辦色彩。

對于3個專業組織代表人選，衛生部先是公布了7項資格條件，其中一項是代表必須是實際從事臨床的人士。由各專業組織提名。此前中醫工作組(TCM Working Group)由每個中國中醫師為主的組織各派1～2名代表參加。開始時連衛生部指定的中醫工作組組長M.O’Farrell在內共9人。O’Farrell本人并非中醫專業人士，中醫組參加SG的代表卻實際上由他決定。他違背7項遴選條件，把中醫界主要領軍人物排除在外，而將另一位非中醫專業人士和原為草藥組的人員作為4個代表中之2人，放進了SG。FTCM提出抗議，但未被接納。SG于2006年5月底宣布成立。

于是我們只能在SG外的中醫工作組內反映意見，提出看法。但中醫組組長 O’Farrell卻以保密為名不向我們傳達SG討論的內容。盡管如此，我們還是得到一些信息。我們預料中的3件與中國來的中醫師攸關的事情，果然被暗度陳倉，通過了錯誤決定。一是所有非以英語為母語的業者，都必須通過雅思6.5分方能進入注冊；二是非英國中醫院校畢業者都必須通過英國中醫考試；三是祖父母條款(grandparenting)附加了7項條件。這三條實質上都是針對中國來的中醫師的。按此3條，已在英國執業的中國來的中醫師90%將不能進入注冊；將來中國中醫師將很難來英國從事中醫工作。中國的中醫學歷不被承認，是對中國中醫教學水平的侮辱。在SG中的中醫代表只有個別人作過據理力爭，而中醫組內根本就沒有安排過就這些問題進行討論，FTCM以各種不同方式向SG反映的意見被置若罔聞。

在獲悉SG報告的草案之后，我代表FTCM作了破釜沉舟的最后一次努力。我寫信給SG組長M.Pittilo，勸他在報告中留有余地，不要使在英中醫師無路可走，因為不能注冊就會失業。但好意的建議卻被拒絕。

然而SG組長此時卻又刻意避開我，派中醫組組長帶了一份材料，找到FTCM一位副主席，說：“我們準備在SG報告中加入一段話，你們看看能否同意。”那段話的意思是，雅思6.5分的問題，在具體注冊時還可商量。為了免得僵局太深，FTCM同意了。這就是2008年6月16日公布的SG報告文本， 里面包括了這一段話。SG報告公布之后，衛生部表示，將很快就此寫出文件，向全民提出咨詢。

FTCM就SG報告迅速寫信衛生部和首相，就其中的前述三大問題反映英國中醫界的不同意見。得到的回復是：等待咨詢文件發布。

中國衛生部副部長兼中醫管理局局長王國強于2008年7月底到英參加英國中醫周活動，同時訪問英國衛生部與有關官員商談，反映了英國中醫界的意見。英國衛生部官員明確表態說：“英語語言問題不會成為在英中醫師注冊的障礙。”接著的日子，就是等待咨詢文件的日子了。顯然，衛生部的態度比SG好得多。

4 衛生部的第二次咨詢文件及FTCM的回應

衛生部的咨詢文件有點難產，在等待一年零兩個月之后，即2009年8月3號才在衛生部網站公布。咨詢回應截止期為11月3日。后又因郵局罷工，推遲到11月16日。

咨詢文件引起英國整個CAM業界巨大騷動。連EHPA、RCHM、ATCM和針灸組織都齊聲反對。甚至號召進行“救亡運動”。因為文件字里行間透露出衛生部不準備給針灸、草藥、中醫立法的傾向。其理由是立法管理將導致花納稅人的錢太多的后果。另外的意思隱隱指這些行業似乎達不到專業立法的水平，如果立法就等于承認這些行業的法律地位，有可能誤導公眾。還舉出一些事故個案作為證據，認為立法后風險將增大。衛生部的主要依據來自一個由衛生部委托的擴大專業立法工作組(Extending Professional Regulation Working Group，EPR)剛剛作出的報告。等待咨詢文件這么久，原來就是等這個報告！衛生部9年來為立法作辛苦準備，突然改弦更張成立這樣一個工作組來審定要不要立法。他們轉變立場，推測可能是與西醫界的壓力有關。以Ernst為首，2007年他們湊集過100名西醫教授級人物致函衛生部，認為這些專業不夠資格進行立法，反對將立法準備工作繼續下去。這篇文章曾在多家媒體發表。西醫的力量壓迫衛生部轉變了態度。

對于咨詢文件，FTCM的回應是：中醫有充分理由進入立法；我們列舉種種事實證明中醫在中國、在世界各地、在英國都是過得硬的醫療專業；咨詢文件用例舉個案來否定中醫本身就是違背統計科學的標準的。中醫立法后并不需要額外花錢，大部分將在中醫業界內部消化。

咨詢文件問以何種方式注冊管理最好。FTCM認為由地方政府發放許可證、中醫專業學會輔助(提供有關申請人員資格資料等等)為既省錢又簡便的方式。但此許可證應全國適用。ATCM認為衛生專業委員會(Health Professional Council，HPC) 來管最好，我們表示不能同意。因為HPC 是比西醫師低得多的醫療輔助人員的管理機構，中醫如果參加進去，豈不是自矮于人？而該機構屬于西醫系統，將來必然會拿西醫那一套管中醫，那樣就一定陷于作繭自縛的尷尬境地，對海外中醫的前途很不利。

對祖父母條款的Pittilo附加條件和雅思6.5分考試要求，及不承認中國中醫學歷等，FTCM的回應表示強烈反對。

除了上述FTCM的意見外，英國針灸、草藥、中醫不同界別的不同組織和個人的回應內容十分紛雜。例如也有提出由中國人自己(例如CMC)來管中醫注冊的。FTCM原則上表示支持。但英國人很少可能讓中國人自己在英國管理中醫注冊。目前衛生部正在厘清整理。最后的決定不得而知，可能要等到2010年大選前后才見分曉。也有人在報上寫文章，提出“中醫是養生(Wellbeing)文化，不是科學，所以不需要立法和注冊。”他同時向議員游說，頗得認同。但是這種提法有否定中醫的科學性之嫌，遭到中醫界普遍反對。人們推測，其目的是為了達到不立法、不注冊，然后中醫可以自由營運和零售而擺脫嚴格管理。這又是政府絕對不會同意的。

據衛生部透露，他們共收到6000余份回應。目前尚在統計過程之中。估計2010年5月份可以出臺一個總結報告。但那時正是大選之時，政府恐怕自顧不暇。延遲是不可避免的。我們現在只能等待。其結論很難預測。一種可能是不立法了，但實施注冊管理；另一可能是還是交國會討論立法，在立法原則下注冊管理。因為估計回應意見中，要求立法的意見肯定占上風，衛生部或能聽從大多數的意見。我們當然希望是后者。立法不立法，同樣受管理；不立法則中醫失去一次獲得法律地位的機會。

5 經驗和教訓

5.1 立場

中醫在西方發達國家立法，是對中醫地位法律意義上的肯定，對于中醫走向世界的全球化歷程具有里程碑意義。每一個中醫師、中醫行業相關業者，甚至普通中國人，都應該站得高、看得遠，負起歷史責任，參與其中。那種認為立法不立法于己無關、聽之任之的態度，或反對立法的態度是錯誤的。要立法，就要按中醫自身的特點和規律進行立法。這樣的立法才能為病人和中醫消費者的安全和最大利益服務。同時，不能讓所立之法損害中醫；或阻礙中醫的發展；或剝奪中醫師的合法權益。所以我們要求的是中醫應該獨立立法；中醫師的頭銜得到保護并且獨立注冊。中國中醫大學的學歷應該得到承認和尊重；語言問題和設置的其它不合理條件，是試圖擯斥中國中醫師的市場不正當競爭行為，應當予以揭穿和反對。立法本身與注冊管理是兩回事。不立法不等于不管理。必要的整頓管理是對中醫的健康發展有好處的，我們應予支持，并且提出合理化建議。這將使中醫在主流社會獲得正面評價。這是FTCM近十年來在立法討論中始終堅持的基本立場。

5.2 經驗和教訓

英國是民主國家。其立法過程不斷征詢民眾和業者意見。不管這一民主過程存在什么問題，是真是假，有一點應該肯定：誰都有權發言。我們需要學會利用一切機會發出我們自己的聲音。沉默或不聞不問，吃虧的是我們自己。在立法過程中，多一些中醫團體比單一團體好。因為那樣能集思廣益，并且投票時多一票。我們利用過CMA/CMC等名目，雖然實體很小，甚至有名無實，但在與政府對話中卻還是有作用的。對英國法律、制度政策及一些西方知識不熟悉，就不能據理力爭。例如“祖父母條款”，即“老人老辦法，新人新辦法”，是華盛頓立國時采用的辦法，即“凡是已經在美國的人都是美國人；以后進來的新人按新辦法辦”。對于“老人”進入注冊，應該是不附設條件的。

中醫立法或不立法、誰來實施注冊管理及如何注冊管理，實際決定權在英國衛生部。衛生部的決定取決于主管的衛生大臣，可能因人而異。大選和換班都可能產生不利影響。端看主政者受何種壓力影響及對中醫的認識程度。9年來幾次變化及最近的大轉彎，可以明顯看出這一點。中醫在西方領導者心目中的認識還是不穩定的。立法準備工作組及其它臨時成立的委員會之類是衛生部的咨政工具。工作組的報告，衛生部認為合用則用，不合用則棄之。在幾次變更中可以看出，衛生部對中醫的態度要比立法工作組好得多。這次咨詢文件對中醫的概括是對中醫的第一次明確的正面的肯定。

中醫師在立法過程中基本處于被動狀態。一是大部分中醫師英語不好；英語好的又不能站在中國中醫師的立場上談問題、爭權益。二是大多數人不問外界形勢，埋頭只看病人；或者對外界發生的事情缺乏敏感。例如，早在上議院特設科技委員會調查咨詢的階段，中醫組織雖然得到通知，卻沒有當一回事，以致于到上議院藍皮書出來以后，方才大吃一驚，由此而中醫界自己的意見和證據失去了及時反映的機會。相反，中藥青蒿素的研究結果、針刺麻醉內啡肽的發現居然被移用成為西草藥和“西醫針灸”的成果和科學依據。結果西草藥和“西醫針灸”被列入第1組。如果一開始介入上議院的調查回應，后來的種種挫折完全有可能得以避免。

5.3 團結

中醫界內部不團結是內傷、內耗從而使中醫在立法過程中處于劣勢的根本原因。不團結是因為對切身利益和中醫的長遠利益的關系看不清或位置擺不準確，處理不當。是小圈子利益占了上風。一度“先有口飯吃”的妥協想法模糊了相當多中醫師的視線，認為謀求中醫立法的獨立地位是“癡心妄想”。有的人以“加入本會就能搭上直通車”為說辭，欺騙中醫師，造成與其他為立法爭權益的團體的沖突，破壞了團結。小農經濟的意識有較大市場。在反對以雅思6.5分為中醫師注冊門檻的斗爭中，有人欣欣然說“還好我們的會員多是英國人，沒有問題。”忘記了要為中國來的中醫師爭取合法權益。可見，不改變觀點、路線，不放棄小團體主義，空談強調團結是沒有用的。

立法工作組內的成員復雜，代表的不同利益集團之間矛盾重重，而代表中醫利益和真正的中醫的力量在組內勢薄力單，不能真正維護中醫正當權益。不要把立法工作組的作用看得過大，尤其不要以為工作組會作出對中醫前途、中國中醫師有利的決定，寄希望于他們身上。我們只有靠自己奮斗，才能維護中醫權益，爭取海外中醫前途。相對而言，我們在工作組外的竭力爭取，因為代表了中醫界的核心利益，受到中醫界的普遍支持；向政府反映了中醫的真實狀況，提出了合理要求和解決問題方案，反而受到當局的接納。

5.4 學術

西方人，尤其是西醫師，對中醫的科學性認識程度參差不齊。一些所謂“醫學權威”固守唯西醫獨尊的立場，是中醫走向海外最頑固而又最具能量的反對者。對于中醫的科學性問題，例如循證醫學(evidence based medicine, EBM)之“金標準”的適用性不清楚，就只能任由西醫人士拿“金標準”大棒打擊中醫。對于一些人存心攻擊中醫，我們應即時用事實給予還擊。“以子之矛攻子之盾”的方法很有效。本人運用醫學命名法反對了“中草藥腎病(CHN)”，使此詞不再在西方醫學雜志中出現；以牛津大學醫學教科書做證據，在法庭上為中醫師被告辯護獲勝；在權威學術期刊發表文章，指出Ernst教授攻擊中醫的文章，其實驗設計、操作方法、結論錯誤，根本不符合醫學“金標準”，從而使其不敢再肆意攻擊中醫。中醫師本身素質包括英語水平應當加速提高。

中國中醫研究在基礎研究，即清家底方面，缺乏系統資料，根本沒有作為一個重大課題來做。在英國人學中醫、針灸、求診時，他們都要問“有證據嗎？”我們往往拿不出書面的證據來。尖端的、創新的研究固然很重要，但不是很快做得出的。清家底的普查性研究卻是不難做到的。而后者正是創新的基礎，尤其影響到海外中醫的立足，領導層的重視程度顯然不夠。國內中醫是海外中醫的堅強后盾。家底研究、中藥標準生產和安全性提供，正是堅強后盾的保證。

注此文根據馬伯英教授2009年12月在墨爾本第六屆世界中醫藥大會理事會上的演講整理。