淺談加強國防動員系統非戰爭軍事行動能力建設

■ 四川省軍區參謀長 張培敏 少將

當前，恐怖主義呈蔓延之勢，社會群體性事件增多，自然災害和流行性疑難疾病頻發，非傳統安全領域的威脅日益凸顯。對此，世界各國紛紛調整軍事力量職能，把應對國內突發事件特別是搶險救災、應急維穩等非戰爭行動納入了軍事力量的職能范疇，完成多樣化軍事任務已經成為當今軍事力量建設與運用的重要指向。國防動員系統作為我國國防力量的重要組成部分，加強其非戰爭軍事行動能力建設具有非常重大的意義。

一、非戰爭軍事行動種類繁多、平時準備千頭萬緒，必須突出多能化建設，力求一隊多用，提高快速應變能力

實踐表明，國防動員系統在參與非戰爭軍事行動過程中，既要協助公安、武警執行反恐怖、反分裂、反騷（暴）亂和處置社會群體性事件等維穩任務，又要協助有關部門完成對海難、空難、礦難、核泄漏等重大事故的救援，還要完成抗震救災、抗洪搶險、森林滅火等自然災害的救災和災后重建工作，任務繁重、責任重大、牽動全局。因此，必須注重加強多樣化能力建設，確保能有效遂行任何類型的非戰爭軍事行動任務。

一是加強宏觀籌劃，科學構建力量體系。堅持以省軍區為單位，著眼滿足本行政區維穩、抗洪、滅火、搶通等第一波次應急動員需要，兼顧跨市、縣支援可能，建設省、市、縣、鄉、村五級應急隊伍。省、市級應組建能夠應對本轄區各種主要災害的應急隊伍，縣、鄉、村應組建能夠應對本轄區各類自然災害的應急分隊。應急隊伍規模應本著“精干、適度、夠用”的原則，由本級軍事機關商地方黨委、政府確定。應急隊伍布局應靠近自然災害多發區域、重點目標周圍和交通沿線附近，通過縮小兵員分布范圍提高動員集結速度，通過交通線快速機動展開，合可形成“拳頭”，分則可在沿途各點設卡，以點制線、以線控面。

二是細化任務要求，以職能多樣應對多樣災害。地方各級黨委、政府和軍事機關要根據轄區內各類災害及影響社會穩定事件可能發生的地域、種類和性質，聯合制定行動預案，把維穩、救援、搶險、支援、保通等任務要求分解到各任務分隊。在賦予各分隊主要任務的同時，還應賦予與之相關的3～5種不同類型的任務，確保遇有任何情況，都能夠迅速展開行動。

三是加強軍地協調，完善預警監測網絡。實時了解掌握動員需求，是動員使用國防動員力量的重要前提。要積極依托地方地震、氣象、水文、衛生、公安、國安等部門，以及軍隊情報和民兵信息隊伍，建立災情預測、監測、信息共享等情報信息網絡，及時獲取自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等信息，為國防動員力量快速展開行動提供重要依據。

二、非戰爭軍事行動突發性強、兵力需求急迫，必須突出常態化建設，確保人員在位率，提高快速動員能力

綜觀引發非戰爭軍事行動的事件，無不具有隱蔽性和突發性等特點，導致動用國防動員系統的時間、地點和規模很難先期掌握，遇有情況則要求反應時間快速、力量投放精準、處置問題及時。因此，必須注重加強國防動員隊伍的常態化建設，保證遇有情況能夠快速動員集結。

一是選好編組載體，確保人員常態。一方面，遇有災害時地方政府必然啟動應急機制，組織相關行業部門的人員展開救援工作，由此將導致依托各行業組建的應急分隊難以成建制動員集結；另一方面，民兵預備役人員特別是農村民兵預備役人員外出比例高，企業單位內部人員流動性也較大。因此，應盡量選擇經濟效益較好、人員在位率高的企業和行政事業系統、城市社區等組建常態化的應急分隊，健全分隊成員信息檔案，加強跟蹤管理，及時調整補充缺編人員，確保應急分隊人員長期在位、且一旦集結又不影響各單位正常工作開展。

二是強化先鋒隊意識，確保戰備意識常態。國防動員力量實行軍地雙重領導，各級黨委、政府和軍事機關可以直接指揮動用，減少了中間環節；隊伍就地就近就便，能夠迅速集結起來展開行動，能在第一時間抵達現場發揮作用；人員大多是基層黨政干部，群眾工作經驗豐富，便于穩定群眾情緒，化解突出矛盾。這些決定了其在完成非戰爭軍事行動任務中具有得天獨厚的優勢。為此，必須強化國防動員隊伍的先鋒隊意識，堅持把培育戰斗精神作為政治工作的永恒主題，大力發揚聽黨指揮、服務人民、英勇善戰的優良傳統，著力錘煉英勇頑強、敢打必勝的戰斗精神和戰斗作風，持續保持強烈的戰備意識，確保遇有情況拉得出、起作用。

三是加強應急通信建設，確保指揮常態。近幾年的抗震救災和部分地區維穩工作實踐，都突出暴露了國防動員隊伍應急通信裝備性能不足、無線通信裝備老化，因而導致通信不暢、聯絡難通的問題。對此，各級必須加大投入，科學規劃，建設省軍區系統獨立的野戰通信網絡，確保在地方通信網絡癱瘓的情況下，仍能有效傳遞指揮信息，保證指揮暢通。

三、非戰爭軍事行動攻堅任務重、技術要求高，必須突出專業化建設，打造拳頭力量，提高特種突擊能力

在非戰爭軍事行動中，無論是防暴維穩，還是搶險救災，對遂行任務隊伍的專業技能都有很高的要求。為此，必須突出搞好國防動員專業救援隊伍建設，確保其既可獨立戰斗，又能作為骨干指導其他分隊完成任務。

一是科學編組專業人才。要深入搞好國防動員潛力調查，準確掌握各地應急救援專業人才潛力狀況，堅持以通信、電力、醫療等行業系統和大中型企業事業單位為主體，加大人員抽編力度，堅持把軍地通用的查爆排爆、工程作業、核生化救援、重大疫病防治、信息攻防、法律等方面的專業人才以及轉業退伍軍人編組到國防動員專業救援分隊。要以各種專業NGO組織（非政府組織）為補充，廣泛吸納登山協會、動力傘協會、物流協會、無線電愛好者協會、航空協會等民間組織的人員參加民兵預備役組織，以縮短戰斗力生成周期，為遂行各類非戰爭軍事行動任務提供人才和智力支撐。

二是狠抓專業技能訓練。國防動員隊伍的軍事訓練，應著眼應急和實用，以提高戰斗力為目標，突出情報搜集、警衛執勤、擒拿格斗、防暴技能以及配合公安、武警維穩處突、保通搶修等科目訓練。同時，要有針對性地組織反恐維穩、抗擊地質災害、森林防火等實戰化演練，努力提高其遂行應急處突任務的專業技能。

三是認真落實專業裝備。要深入分析研究國防動員系統遂行各類非戰爭軍事行動任務的裝備需求，主動爭取上級和地方支持，采取請領和采購相結合的辦法，配齊緊缺專業技術裝備。特別是一些科技含量較高、需求量大的軍地通用專業技術裝備，要制定完善從地方征用的計劃，明確征用原則、征用范圍、征用時機、征用數目、征用程序方法等，跟蹤掌握其技術性能變化情況，發現問題及時調整，確保關鍵時刻能夠隨時征用。要突破傳統伴隨式保障模式，在重要戰略方向、預定任務地區、災害多發地點，提前預置遂行任務的必須裝備，提高保障時效性。

四、非戰爭軍事行動牽涉面廣、政治性強，必須突出規范化建設，明確動員使用程序，提高依法行動能力

當前，影響社會穩定事件的政治背景非常復雜，稍有不慎，極易被敵對勢力所利用，造成政治上的被動；搶險救災行動關系到黨和政府形象，受到國內外廣泛關注，具有很強的政治性。對此，必須盡快對國防動員系統參加非戰爭軍事行動在法律上予以規范，為動用國防動員力量遂行非戰爭軍事行動任務提供法理依據。

一要明確動員使用等級。動用民兵、預備役部隊參加非戰爭軍事行動，必須嚴格審批權限，由當地黨委、政府集體研究決定。如果災害特別巨大或災情突變，情況緊急來不及報告，可以允許指揮員打破程序臨機決斷。動用的數量及分隊種類，應根據自然災害和危害社會穩定事件波及范圍、情況嚴重程度，設定不同等級，以便有關部門根據標準協調動員資源，避免反應過度造成混亂和浪費，或者反應不足削弱國家處理危機的能力。當前，可以考慮設置縣級區域內動員、市（州）級區域內動員、省級區域內動員、跨省支援動員等四個等級。

二要明確動員對象權利義務。要出臺相關法規，明確動員對象在參加非戰爭軍事行動中的法律義務以及應當享受的權利。對在非戰爭軍事行動中做出顯著成績的單位和個人，各級人民政府和軍事機關應當給予表彰和獎勵；動員對象因參加平時集訓和演練造成的經濟損失，地方政府應給予適當補助；動員對象平時辦理工商執照、繳納稅費、報考公務員、出國出境等方面應予以優待。對不按照命令參加動員集結的，可給予罰款、拘留等行政處罰，情節嚴重的可予以刑事處罰。

三要規范動員使用保障。按規定，國防動員隊伍的保障應是“誰使用誰保障”，但在應對近幾年發生的幾次大的災難時，卻是“誰出兵誰保障”，方法標準也不統一。剛頒布的《國防動員法》雖然就國防動員隊伍擔負國防勤務的保障問題做出了原則規定，但尚不具備操作性，需要進一步予以細化。在保障機制上，應與國防動員隊伍使用等級掛鉤，按照動員等級，從國家到地方各級黨委政府，哪一級動用國防動員隊伍，原則上應由哪一級負責保障。在保障渠道上，應由地方黨委、政府和軍事機關共同落實，地方黨委、政府主要負責保障征用裝備物資和國防動員隊伍生活、誤工補貼等經費，軍事機關負責保障軍事裝備物資。在保障標準上，應根據國防動員隊伍使用等級，由各級黨委、政府和軍事機關予以統一，防止跨縣（市、區）和市（州）參加非戰爭軍事行動人員的保障標準出現較大差異，以有效保護參加非戰爭軍事行動人員的積極性。