對江蘇“以工促農、以城帶鄉”的思考

李俊超

(江蘇省農林廳,江蘇 南京 210013)

對江蘇“以工促農、以城帶鄉”的思考

李俊超

(江蘇省農林廳,江蘇 南京 210013)

江蘇“以工促農、以城帶鄉”戰略自鄉鎮企業大發展時期就已開始,至今經歷了一系列的創新演變,許多經驗教訓值得總結,并在此基礎上采取相應對策,發展完善這一戰略。

江蘇;以工促農;以城帶鄉;城鄉一體化

江蘇省依托工業化、城市化水平較高的優勢,多年來堅持不懈地探索和創新“以工促農、以城帶鄉”的思路,為江蘇農業和農村經濟社會的發展注入了強勁動力。江蘇不僅是經濟大省,而且也是農業大省,農村小康建設也走在全國前列。

一、江蘇“以工促農、以城帶鄉”思路的演進

江蘇“以工促農、以城帶鄉”戰略的實施是隨著全省經濟社會的發展和整個宏觀背景的變化而不斷推陳出新、日臻完善的。

1.“以工促農”戰略的演進與創新

早在上世紀80年代中后期,江蘇憑借鄉鎮企業在全國率先“異軍突起”的優勢,開始了“以工促農”的探索與實踐。最初的提法是“以工補農”,后來演變為“以工建農”。當初的基本思路是:允許全省各地對所有鄉鎮企業按銷售額的一定比例提取以工建農補農資金(一般在0.5%-1%之間),用于支持農業和農村的發展,一些鄉鎮企業發達的地區還根據鄉鎮企業的經營狀況及村里經濟社會發展的實際需要,再從企業中無償劃出一定的資金,反哺當地農業及農村社會建設。這一做法后來隨著稅制改革,不同企業國民待遇的實施而取消。

90年代中期,針對農業產業鏈短、比較效益低的狀況,全省實施貿工農一體化戰略,后來稱產業化。這以1995年省委在鎮江市召開貿工農一體化會議為起點,全省全面實施產業化戰略,當年省里財政拿出5000萬元資金支持農產品加工龍頭企業發展,這筆資金現已增加到了13000萬元。目前全省擁有農業產業化省級龍頭企業250家,國家級龍頭企業43家,帶動農戶200多萬戶,其中維維、雨潤年銷售超100億,并進入中國500強企業行列。

進入新世紀以來,江蘇推出引導“三資”開發農業的戰略舉措。各類非農資本大舉進入農業領域,大大加快了現代農業建設步伐。目前,全省設施農業達770多萬畝,經營組織化程度高,農業效益好。近幾年來,農業領域招商引資的資金在150億元人民幣以上。

2006年以來,江蘇又在全國率先提出了“以工業化理念建設現代農業”的戰略思路和相關舉措。基本做法是:一是借鑒工業園區的成功經驗,建設現代農業園區。目前,全省已有各類農業園區1100多個。無錫現代農業園區日光溫室連體大棚達20多萬平方米,單體面積全國少有。二是借鑒工業化的經營管理模式經營農業,推進農業的適度規模經營,實行公司化運作,在一些地方土地使用權變成了股權,農民變成農業工人。如溫氏養雞、瑞克斯旺蔬菜公司、超大集團等。三是鼓勵發展農民專業合作經濟組織,在合作組織中引入企業化的經營管理機制,提高企業化集約化經營水平。全省擁有合作組織12600個,成員達290萬人,流轉承包土地792萬畝,占全省承包經營面積的15.8%。園區化、公司化、合作化成為江蘇農業經營機制創新的三大新趨勢。

以工促農的不斷推進創新,使江蘇的工業農業形成了相互依存、相得益彰的發展格局。糧食、蔬菜、棉花、油料、水產品等主要農產品產量均位居全國前列,水稻單產連續12年居全國首位。

2.“以城帶鄉”戰略的演進與創新

如何合理配置城鄉資源,實現城鎮與農村的協調發展,江蘇同樣也經歷了不斷摸索和完善的過程。

改革開放前10年,江蘇走的是“大力發展鄉鎮工業”,以工興村、以工興鎮的路子。依靠城市大工業的人才、技術等優勢,抓住計劃經濟逐步轉向市場經濟過程中留出的市場空間、政策空間,大辦鄉村工業,實現鄉鎮企業異軍突起,成了江蘇經濟的“半壁江山”,并以農村工業化帶動小城鎮建設,推動農村城鎮化,農村面貌迅速改善,小城鎮星羅棋布,農民離土不離鄉,就地轉化了1000多萬農村剩余勞動力。著名社會學家費孝通先生對江蘇的小城鎮建設給予了高度關注和評價。

1990年中央作出浦東開發開放決定,1992年鄧小平發表南方談話,改革開放進入了嶄新領域。外資大舉進入中國大陸,特別是“珠三角”和“長三角”地區。各類經濟技術開發區崛起,加上“吃飯”與“建設”的矛盾日趨突出,蘇南地區開始走“三集中”發展模式,即工業向園區集中、農民向城鎮集中、居民向新社區集中。城鄉土地功能定位與分工日益明確。全省城市化的重點逐漸由小城鎮轉移到了縣城以上的小城市、區域中心城市和大城市。這階段可以概括為大城市優先發展戰略,或叫大城市帶動戰略。由此推動了城市的迅速擴張,過去農民離土不離鄉,現在既離土又離鄉,農民既是農民又是市民,或是壓根兒就分不清是農民還是市民。鄉間漂亮寬敞的農民住房幾乎成了外出經商務工農民的休閑別墅。原本村村點火、戶戶冒煙的工業布局發生了重大調整。縣級以上的城市迅速發展繁榮。縣城已成為地道的中小城市,中心鎮超過了10年前縣城的規模和水平,省轄市規模和服務功能幾乎超過了10年前的省城。即使是欠發達的蘇北,這幾年縣城也建設得十分漂亮。

城市化進程加快后,城市對農村的帶動主要體現在:一是農民大量進城經商務工。多少年來市民與農民的戶籍和就業鴻溝被消弭,大部分農民都或多或少地分享了城市快速發展的成果。2008年全省農民人均純收入中工資性收入占53.0%,全省城市化水平已達54%。蘇南地區農民與市民的待遇基本沒有區別。二是農村企業依托經濟開發區和城市良好的基礎設施條件及其他良好的軟硬環境,迅速壯大。大量農村企業搬遷到了各類開發區,許多鄉鎮企業甚至把總部設到了大城市,實現了素質提高、產業升級、規模擴張。進園區、進城市發展的企業,由于其股本歸屬沒有發生實質性變化,所以與農村的“臍帶”沒有被割斷,相反反哺農業農村的能力更強了。這幾年,江蘇不管是蘇南還是蘇北,凡是新農村建設搞得好的村,都有強大的村辦企業的支持,而這些村辦企業大都在城市或開發區有自己的龐大產業。如南京武家嘴村不僅在江南江北、村內村外有自己的強大產業,而且在縣城都有農民自己集中居住的高檔小區,原來的農民住房騰空出來搞“農家樂”。三是農村資源獨特的開發價值吸引了城市資本的流入,推進了現代農業和新農村建設。有的到農村開發高效、生態、觀光農業,有的參與農村新居民區建設和農村小城鎮改造,加速了農村面貌的改善。四是城市公共服務向農民開放并向農村延伸,如學校、醫療、廣播電視、電力、通訊、公共交通、衛生飲水、垃圾處理等,實現城鄉全覆蓋、村村通,在很大程度上緩解了城鄉之間差距的擴大。

二、江蘇省處理城鄉和工農關系的基本做法

1.強化目標導向。目標考核是引導各級端正發展思想、規范發展行為的重要杠桿。江蘇省委、省政府在大力推進城市化和工業化的過程中,始終把“三農”問題放在工作的重中之重。從全省經濟社會發展不同階段的不同實際出發,對各級制定了“三農”工作不同階段的目標要求。特別是黨的十六大以來,省委、省政府組織制定了《江蘇全面建設小康社會主要指標》,分為經濟發展、生活水平、社會發展、生態環境4大類18項25個子項指標,并建立了考核機制,分年度考核,缺什么補什么,弱什么抓什么,使科學發展觀真正落實到了各級干部的實際行動中。這種分解目標、分年度考核的做法,有效地防止或校正了領導層面重工輕農、重城輕鄉的傾向。

2.創新工作思路。江蘇在推動“以工促農、以城帶鄉”上之所以能取得卓著的成就,很重要的因素就是思路的創新,根據不同階段不同要求,創新優化“促”和“帶”的思路與舉措。如在農村勞動力轉移不充分、城市化工業化快速發展時期,提出了“以產業化帶動農業、工業化致富農民、城市化帶動農村”的工作思路。針對這幾年公共財力快速增強,城鄉差距擴大的趨勢,組織實施了十大惠農工程,全面改善農村的生產生活條件。黨的十七大以后,江蘇又提出了貫徹落實科學發展觀,實行城鄉建設規劃、勞動就業、公共服務、社會保障、領導體制“五個一體化”的思路,有效整合城鄉資源,有序統籌城鄉發展,引導生產要素向農村流動,基礎設施向農村延伸,公共服務向農村覆蓋,現代文明向農村傳播,形成城鄉經濟發展一體化新格局。

3.加大對三農投入。近幾年來,省財政對“三農”投入明顯超過財政投入的增長。土地出讓金等土地收益中規定一定比例必須用于農業,用地指標適度投放給農村。2008年全省“三農”投入377.5億元,比上年增長60%,發放各類農業補貼72.1億元,比上年增長128%。2009年全省“三農”投入將達427億元,投入增幅繼續高于一般預算支出增長。由于財力的有力支撐,五件實事全面完成,新五件實事進展順利。

4.推進戶籍制度、農村土地征用制度等改革。2003年對戶籍制度作出重大改革,打破城鄉分割的二元管理制度,全面建立以居住地登記戶口為基本形式,以合法固定或穩定職業(生活來源)為戶口準遷條件的新型戶籍制度。農民只要符合準入條件即可遷戶入城,農民市民化進程開始推進。在試點的基礎上,2005年實施《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》,改變以往以一次性貨幣安置為主的辦法,全省劃分四類地區,執行相應的補償和生活保障標準。同時,農村金融體制、農村流通體制、鄉鎮機構、農村義務教育管理體制、縣鄉財政體制等改革都取得不同程度的進展。

5.推動行政體制改革和村鎮布局調整。在城市化發展初期,江蘇全面實行市管縣體制,由此加速了區域性中心城市,特別是地級市的發展。在省轄市發展到一定階段后,又推行向縣級放權的政策。蘇南的縣級市一般都有國家級經濟技術開發區,縣級享受了地市級經濟管理權限,蘇中蘇北每個縣都有省級開發區,開發區享受縣級經濟管理權限。近幾年來,為了協調市和縣的發展,一方面將省轄市周邊縣改成地級市的區,一方面實行省管縣體制,既拓展了區域性中心城市的發展空間,又增強了縣域經濟的發展活力。同時,為了聚積要素集約發展,全省啟動了村鎮布局大調整,引導村鎮建設節約利用土地資源,完善基礎設施和公共服務設施,拓展強村強鎮發展空間。1994年全省鄉鎮2100個、村36096個,2008年分別為1056個、16679個,分別減少1054個、19417個,減幅分別達50.2%、53.8%。

6.實行“以企帶村、村企共建”的新農村建設新路徑。在新農村建設和現代農業建設中,提出了“以企帶村、村企共建”發展之路,“村企”結對幫扶,將工業的理念引入到農業和農村經濟發展中,給新農村建設帶來全新的思路、注入了發展的活力,形成了“以工哺農、村企共贏、百姓得益”的局面。

7.建立覆蓋城鄉的社會保障體制。推行農村最低生活保障制度、被征地農民基本生活保障制度、農村養老保險、新型合作醫療制度和農村醫療救助制度、五保戶集中供養和農村特困戶子女免費入學制度。開展扶貧攻堅,加大對貧困地區財政轉移支付力度。2005年全面推行了農村部分計劃生育家庭獎勵扶持制度,父母年滿60歲,可領到每月50元獎勵扶助資金。

8.培養新一代農民和加強農村班子建設。從2003年開始實施百萬農民教育培訓工程,為破解新時期“三農”問題,適應農村生產力和鄉鎮企業發展的需要,探索建立大學生“村官”跟蹤培養長效機制。1995年率先招聘大學生擔任農村基層干部,2007年全省選派 1011名大學生到蘇北1011個經濟薄弱村任職,2008年1670名高校畢業生奔赴農村,之后全省開始實施“一村一社區一名大學生工程”,從2009年到2012年計劃選聘15000名高校畢業生到村(社區)任職。

三、幾點思考及政策建議

通過對江蘇“以工促農、以城帶鄉”思路與實踐過程的粗淺回顧和分析,可以得到以下幾點啟示:

1.工業與農業,城市與農村是相互依存,共興共榮的。農業的現代化根本出路在于工業化帶動,農村現代化根本途徑也在于依靠城市現代化帶動。同時,也必須看到,農業和農村也是工業化城市化的基礎。片面地重工重城,導致城鄉二元結構的加劇和城鄉差距的擴大,工業和城市可持續發展缺乏基礎,孤立地談農民利益的保護和“三農”的發展,就會失去大發展的機遇,失去統籌城鄉的經濟支持。當然,兩者之間有時存在先后和輕重的博弈,科學的方法是學會辯證法,從宏觀上看問題,抓住主要矛盾,哪一方面階段性矛盾突出就強化哪一方面。不一成不變,不畸輕畸重。當下最重要的是認真學習貫徹科學發展觀,深刻領會、正確把握科學發展觀的要義,并堅持不懈地貫徹到實際工作中。

2.實現城鄉一體化發展,既要重視解決入城農民市民待遇問題、發展機會均等等問題,又要重視解決消除城市生產要素流向農村的體制性、政策性障礙問題。現在城市吸納農村要素的流入很方便,但城市要素流向農村的渠道卻不暢。因為擔心城市資本對農村資源和農民利益的掠奪,用體制、法律、政策等多種手段將農村“封閉”起來、“保護”起來,只會加劇農業的萎縮和農村的衰落。為暢通城市要素流入農村的渠道,筆者特提出10條政策建議:①抓緊制定覆蓋城鄉的土地利用規劃,實行功能定位與管制,優化縣、鎮、村的產業和社會事業布局。廢除鎮鎮搞招商引資的做法。同時考慮對專業農區實行補償政策,提高公平性。②土地制度上,重點是加強土地用途的管制,守住18億畝耕地的紅線,在強化土地用途管制的前提下適當采取靈活政策,鼓勵土地流轉,鼓勵工商資本直接參與農業開發。③對土地用途性質的鑒定上采取適度靈活的政策,鼓勵發展現代高效農業。如牲畜養殖的棚舍、設施農業、工廠化種養殖的發展等,其生產性設施允許搞成相對永久性的設施,其占地還應視為農業用地。④土地出讓金和用地指標配置上,要向“三農”傾斜。國家應制定土地出讓金、非農建設用地指標向鄉鎮村傾斜的最低比例,并允許各地在此前提下自主放寬上限,為農業和鎮村發展提供更多支持。⑤構建真正服務于“三農”的農村金融體系。現在設在農村的農業銀行、農村信用社等金融機構都是商業性的,指望他對只有投入、難有產出的農業和農戶提供金融支持是很難的,不僅如此,這些機構反而成了城市對農村吸納資金流的“抽血機”。為此,建議國家應考慮建立真正意義上的農業農村發展銀行,資金主要由國家和省市縣財政注資,資金封閉運行,只可用于農業和鄉鎮村的經濟社會發展,不以盈利為目的。⑥發展農業保險。農業保險的參保品種不能只局限于糧食,投入大、風險大的高效設施農業都應列入政策性保險扶持的范圍。⑦建立規范的農民土地使用權有償轉讓的交易市場和制度。在市場競爭中形成科學合理的價格發現機制,提高信息的對稱性,提高農民的談判地位,提高資源的配置效率。⑧建立農村空關房宅基地、農村廢廠房、廢學校、廢衛生院、鄉鎮廢用的行政中心等資源盤活用好的政策,以縣為單位建立統一的交易中心,提高資源配置的效率和效益。⑨建立農村人才支持政策。⑩在外來務工農民相對集中的發達地區,抓緊建立新居民的公平待遇政策,促進社會公平和和諧。

3.進一步強化放開搞活的政策取向,大力推進農村改革。改革開放30年來的實踐表明,改革創新的活力源泉在基層在群眾。改革的難題再多,只要基層和群眾有足夠的改革創新的自主權,辦法就會比困難多。對基層和群眾改革上顯現出來的積極性和創造性尤其要注意保護。只要生產發展、農民滿意、社會和諧,就不必死扣政策條文。鑒于我國幅員遼闊,地區差距甚大,建議在中、東、西部分別設立若干個新一輪農村改革試驗區。賦予足夠的自主權,積累經驗,以點帶面,推動新一輪農村改革的高潮迭起。

4.大膽創新農村發展的體制和機制。根據未來農村的新變化,優化農村的產業發展布局、城鎮布局、農村社會事業布局,創新農村社會管理機制。面對工業化城市化后必然帶來或業已發生的土地流轉浪潮,抓緊修改完善相關的政策法規,促進農村改革的健康有序推進。

責任編輯:浩 宇

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F127

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1004-1605(2010)02-0041-04

李俊超(1957-),男,江蘇啟東人,江蘇省農林廳副廳長,主要研究方向為農業農林經濟。