對勞動保障和諧監察模式的認識與思考

李劍鈞,王 瑾

(1.鎮江市京口區人事勞動和社會保障局,江蘇 鎮江 212000;2.黑龍江省司法廳,黑龍江 哈爾濱 150090)

對勞動保障和諧監察模式的認識與思考

李劍鈞1,王 瑾2

(1.鎮江市京口區人事勞動和社會保障局,江蘇 鎮江 212000;2.黑龍江省司法廳,黑龍江 哈爾濱 150090)

和諧監察模式是一般監察模式的演化體,基本框架內容可以概括為:“六個模塊程序結構”、“三個協同配合”、“一個本質性目標”。和諧監察模式在局部區域的成功實踐證明其具有典型示范意義。應完善立法,重新修訂現有勞動法律法規,制訂監察程序規則,加速和諧監察模式在全國的確立和推廣。

勞動保障監察;一般監察模式;和諧監察模式

勞動保障監察在維護勞動者及用人單位合法權益、維護勞動關系及社會的和諧穩定方面發揮著重要作用。但在監察實務中,采取何種監察模式實現這一目的,其過程和結果卻可能大不相同。雖然我國現行的勞動保障一般監察模式曾發揮了極其重要的行政和社會功能,但隨著經濟形勢迅猛發展以及和諧社會建設的新要求,卻遭遇到無法逾越的現實瓶頸。以江蘇為代表的具有區域特色的勞動保障和諧監察模式悄然興起并逐步演進,大大促進了勞動保障監察功能目標的整體提升,對于全國勞動及社會保障領域的行政監察執法有借鑒意義。

一、勞動保障一般監察模式的形成與現實瓶頸

1.我國勞動保障一般監察模式的形成與發展

我們把現在全國范圍運行使用的勞動保障監察模式稱為勞動保障一般監察模式(下稱一般監察模式),是主要依據于勞動法、勞動保障監察條例以及勞動部“關于實施《勞動保障監察條例》若干規定”等規章中制定的勞動保障監察執法各項程序、制度、規則、規定的有機總和。按照目前學界對我國勞動監察制度建立的主流觀點,真正意義上對勞動者權益保護的勞動監察,始于1993年勞動部為建立社會主義市場經濟體制的需要而發布了《勞動監察規定》,1994年《中華人民共和國勞動法》的公布促成了勞動監察制度在我國各地的普遍建立。2004年11月1日,國務院第423號令頒布《勞動保障監察條例》(下稱《條例》),對勞動保障監察的適用范圍、職責義務、監察事項、案件管轄、方式程序、法律責任等方面均作了明確規定,對勞動保障監察的基本樣式也作出了具體規定。同年,勞動和社會保障部第25號令頒布《關于實施<勞動保障監察條例>的若干規定》(下稱“第25號令”),為深入實施勞動保障監察條例,規范勞動保障監察行為提供了規范性依據。至此可以認為,適合全國范圍的“一般監察模式”框架初步形成。[1]

一般監察模式經過幾年來的運行適用和實踐發展,其基本構成可以概括為,“五個基本監察樣式、四個基本程序、一個基本目標”。“五個基本監察樣式”,一是日常巡視檢查,二是“勞動保障書面審查”,三是接受舉報投訴,四是專項執法檢查,五是聯合監察檢查。“四個基本程序”,包括一個主程序①網絡資料以及《江蘇省勞動保障監察信息》2007年-2009年各期顯示,這套和諧監察工作模式萌芽于鎮江市京口區,成熟在江蘇省各地區城市,得到山東、內蒙等省份的認同采納。登記立案→②調查取證→③處理→④行政處罰事先告知書→⑤制作處罰決定書→⑥送達,一個“第25號令”第三十二條規定的簡易程序和分別以《勞動行政處罰聽證程序規定》和《勞動和社會保障行政復議辦法》為依托的聽證、行政復議二個附程序。一個基本目標即貫徹實施勞動保障法律、法規和規章,規范勞動保障監察工作,維護勞動者的合法權益。[2]

2.現實瓶頸:當前形勢下,一般監察模式立法缺陷和實踐困惑

《條例》的實施及相關配套立法相繼問世,勞動保障監察工作取得了顯著成效,已經成為勞動者維權和推進社會保障事業的主要手段之一。但是,相對新時期勞動關系的現狀,和構建和諧社會、實現“以人為本”的時代新要求,一般監察執法模式凸顯以下不足:

首先,勞動保障監察法律地位不高,與勞動法不配套,導致一般監察模式缺乏必要的法律保障。一是《條例》立法層次低,一般監察模式操作運行缺乏必要的行政強制手段,監察行政處罰決定面臨執行難,致使國家法律和監察執法的權威和公信力經常遭到踐踏,影響了社會穩定。二是《條例》關于法律責任的規定總體過輕,過低的罰款額度和違法成本,導致用人單位“一查就改,過后再犯”的違法行為屢查不止,不足以震懾存在嚴重違法行為的用人單位。[3]

其次,地方政府干擾勞動保障監察的問題依然嚴重,對監察執法變相繳械。一些地區的領導對發展經濟同維護職工權益之間的關系缺乏正確的認識,重招商引資,輕執法檢查,錯誤地將勞動保障監察同改善投資環境對立起來,以不同方式對正常開展的勞動保障監察活動進行干預和影響。

再次,《條例》所規定的勞動保障監察程序和一般監察模式過于簡單粗糙,各部門對勞動保障監察執法充滿了不和諧的聲音。用人單位和勞動保障監察部門之間形成貓鼠關系。很多部門對執法監察不理解,勞動部門內部也有困惑矛盾,就業管理部門千方百計鼓勵創業就業,勞動保障監察部門也是本著維護勞動者權利的目的開展監察,卻毫不留情地對吸納下崗失業人員的用人單位實施處罰甚至罰垮,新的失業問題卷土重來,致使各界對勞動保障監察的社會效果褒貶不一,不和諧的聲音無處不在。

最后,勞動保障監察案件連年激增,用一般監察模式維權維穩難負重任。根據《勞動和社會保障事業發展統計公報》資料數據顯示,2006年,在全國范圍內調查處理舉報投訴案件39.9萬件,查處各類勞動保障違法案件40萬件。而2008年,在全國范圍內調查處理舉報投訴案件48.1萬件,查處各類勞動保障違法案件48.3萬件。連年激增的投訴舉報案件迫使勞動保障監察部門疲于應付,運用一般監察模式處理案件維權維穩,現有的監察力量難負重任。

二、勞動保障和諧監察模式的基本框架

勞動保障監察作為國家一種公權力和行政監察手段,應在妥善化解勞動關系領域的各種矛盾、維護勞動者合法權益、維護用人單位合法權益、維護勞動關系的和諧穩定、維護社會穩定(“四維護”)方面發揮重要作用,為勞動關系和諧和整個社會和諧構建提供助力。近年來,以江蘇為代表的一些東部省市,在勞動保障監察實踐中,以原一般監察模式為基礎,糅合了和諧社會“以人為本”重要理念,創新建立起了新的監察工作模式,我們稱之為勞動保障和諧監察模式。①

所謂勞動保障和諧監察模式(下稱“和諧監察模式”),是在一般監察模式的基礎上經過演進、創新所形成的適合區域經濟社會發展的新型勞動保障監察模式。從屬性上看,它是對一般監察模式的改進和改良;從技術規范上說,它對實體法規和程序法規的集合強度超過一般監察模式;從內容上看,它是對一般監察模式的豐富和發展,涵蓋的內容包括了地方政府制定的勞動保障監察各種規則和制度及其要素關系;從勞動保障監察執法的目標效果上看,和諧監察模式是對一般監察模式的修正和糾偏。

和諧監察模式的基本框架內容可以概括為:“六個模塊程序結構”、“三個協同配合”和以“可維護”為內容的“一個本質性目標”。

1.從單一的勞動保障監察程序性規定逐步擴展形成“六大程序性模塊結構”

巡查監察程序模塊。主要在一般監察模式規定的基本監察樣式的基礎上,各地通過下發各種文件,制定行政性措施,督促加強監管服務,超前動作,強化案前預防監控功能。

舉報投訴程序模塊。(1)實行舉報投訴預處理制度。勞動者對于用人單位涉嫌違反勞動保障法律法規的投訴舉報和維權,不受管轄的限制可以就近或投訴電話進行。(2)對投訴舉報實行低門檻準入制度。(3)改善舉報投訴接待服務。

案件立案受理程序模塊。(1)推行勞動保障監察部門承諾制度和勞動監察員執法行為規范。(2)嚴格立案審批制度程序。(3)實行主辦監察員制度和錯案追究制度。

案件調查處理程序模塊。(1)規范《勞動保障監察調查詢問書》的適用與下達。(2)推進“自行和解”、“改正不糾”等和諧調處監察機制,鼓勵和默許投訴人和用人單位之間達成和解方案;允許用人單位自行調處糾紛,盡最大空間化解、鈍化勞資矛盾糾紛。(3)實行《勞動保障監察建議書》制度。對檢查、巡查、調查中發現的問題,下達《勞動保障監察建議書》,給予積極的行政指導服務,督促用人單位自行糾正勞動保障管理方面的違法行為和不規范行為,提前化解勞資矛盾,提前預防勞動糾紛。

案件處罰告知前置模塊。(1)實行“五個一”工作法。發一份限期整改指令書;再打一次說服催辦電話;寫一份催辦信函;再一次集體研究案情;下一份行政處罰告知書,凸顯“人性化”執法特點。(2)實行查處分離制度。落實行政處罰法,對勞動保障監察執法活動中實行查處分離制約,加強了勞動保障監察機構的內部監督,也防止了行政監察執法人員以權謀私和濫用權力。

下達“勞動保障行政處罰決定”程序模塊。(1)按照“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、權責統一”的基本要求,對勞動保障監察自由裁量權進行規范,實行按比例處罰原則。[4](2)對《勞動保障行政處罰決定書》進行改革。推行使用“說理式法律文書”、“說法式法律文書”和“法理式法律文書”。通過說理、釋法、答疑,告知行政相對人應有權利,使其心悅誠服,從中接受法制教育。(3)堅持“三不罰”政策。實行“首犯不罰”、“輕犯不罰”和“整改到位不罰”。加強勞動保障法律、法規和政策的宣傳與培訓,努力減少降低企業因不掌握法律而產生的違法用工成本。(4)實行處罰公示制度。對處罰單位公開名單進行公示,對嚴重違反勞動保障法律法規的用人單位處罰實行媒體曝光。

2.從單兵孤進的勞動監察執法逐步形成以“三個協同配合”為主的監察執法合力

突破以往勞動保障部門一家單兵孤進監察執法的做法,以一套“三個協同配合”為主的監察執法模式拓展強化了和諧監察執法的程序空間,使監察執法效力有了左右支撐而大幅度增強。一在行政復議、行政訴訟、聽證、申請執行等程序模塊上與法制局、法院等部門的協同配合;二與工商、公安、工會、土地、衛生、建設等職能部門的協同配合;三是勞動保障部門內部橫向以及縱向的協同配合。因為在和諧監察模式下投訴舉報案件激增,向下指令管轄案件和移送管轄案件也隨之增多,因之產生的縱橫交錯的協同配合責任日趨加重。

3.從單邊維權的程序性監察執法模式逐步演變形成“四維護”混合集成型監察執法模式

從立法理念看,現行的勞動保障法律法規大都具有單向保護性。從法理上看,一般監察模式只是由單純的程序性規范構成。和諧監察模式強調充分協調監察執法過程中的各方利益,處理好經濟發展過程中的各種矛盾,營造和諧的監察執法氛圍,并在不與原有程序規范沖突的基礎上,派生出大量的實體性規定制度和文件政策,緊密融入勞動保障監察實務之中。其本質性目標在于維護勞動者、用人單位的合法權益,維護勞動關系和社會和諧穩定。此時的勞動保障監察模式已經是由多邊維權的程序性規范和實體性規范混合集成的監察執法制度模型。

4.從單獨專有的監察執法功能逐步融合新興的網格化監察管理手段而凸顯和諧監察模式強勁的兼容性

勞動保障監察網格化管理是新興的管理方式,全國正在推行試點階段。它就是將現有勞動保障監察管轄區域劃分為若干網格,實現橫向到邊、縱向到底、責任明確、跟蹤及時的勞動保障監察全覆蓋和動態監管目標。如前所述,“和諧監察模式”是由若干混合集成的程序性模塊構成的,每個程序模塊都包涵了嚴密的程序性和實體性制度規范,這些制度規范是在勞動保障監察的實踐中產生并被驗證是行之有效的。在目前網格化監察管理手段大力推行的政策環境下,“和諧監察模式”可以充分融合和利用網格化監察管理方式,只需要保留“處罰程序模塊”在勞動保障行政監察部門,其他程序模塊的運行方式可以逐步有序地以網格化管理形式開展。與目前的勞動監察權力結構不會產生沖突,也不會產生委托授權帶來的一系列問題。“網格化管理”為和諧監察模式的運行、完善和發展提供了更為廣闊的空間,從而體現出“和諧監察模式”良好的開放性。

三、和諧監察模式的實踐借鑒及理論創新意義

和諧監察模式的創立運用,彌補了現有法律法規的缺陷,豐富完善了勞動保障監察執法的規定、程序和制度,同時在“兩網化”體制建設中形成新的突破。其中蘊含的和諧理念和人文精神以及一批有行政法學價值成果的做法,對全國其他區域的勞動保障監察工作有著重要的指導和借鑒價值,為和諧社會建設開拓了新思路。

首先,和諧監察模式在局部區域的成功實踐具有解剖“麻雀”的功能,有典型示范意義。以鎮江市京口區為例,“和諧監察模式”的構建推行產生了明顯的效果。從2007年至2009年,該區連續三年立案處罰執行類案件都大大降低,勞動者權益同樣得到了很好維護。其次,和諧監察模式運行實踐中產生的一批有行政法學價值成果的做法,對我國行政法學理論與實踐應用有著重要創新意義。比如,對“自由裁量權的規范適用”是和諧監察模式中分量較重的模塊,突出體現了行政法理論中比例原則的具體運用。比例原則已經獲得了一種憲法的地位,貫穿于整個行政法之中。[5]其最重要的功能在于規范行政自由裁量權,使行政自由裁量權的標準更加細化,無論對行政主體的執法還是人民法院的司法審查均提供了一種可客觀衡量與檢測的尺度,這與行政合理性原則具有趨同的法價值。再如《勞動保障監察建議書》制度,這種文書創新之處在于把司法建議書制度移植到勞動保障行政監察之中,既開辟了勞動保障監察行政指導的新途徑新式樣,也加強了行政指導的力度和效果。推行使用“說法式行政處罰文書”、“說理式行政處罰文書”、“法理式行政處罰文書”,這種做法淵源于司法案件的審理,[6]體現了最前沿的法學理論成果。最后,和諧監察模式對構建和諧勞動關系有顯著作用,其和諧監察的理念兼顧了國家、社會、用人單位和勞動者各方的意愿,為落實科學發展觀,建設社會主義和諧社會提供了一條新的實踐思路。

四、確立和完善勞動保障和諧監察模式的立法對策

按照《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》對健全勞動保障監察體制提出的總要求,應完善立法,重新修訂現有勞動法律法規,制訂相關程序規范,加速和諧監察模式在全國的確立和推廣。

首先,重新修訂勞動法,充實加強勞動保障監察制度方面的條款內容,提升勞動保障監察的法律地位。

《中華人民共和國勞動法》一向被認為在調整勞動關系法規范領域具有基本法地位,[7]自1995年施行至今已近15年,可以說許多條款和規范已經與我國飛速發展的政治經濟環境不相適應了。特別是有關勞動保障監察方面的條款內容更是嚴重不足,這種立法滯后的狀況與勞動保障監察的重要地位不相匹配。因此,重新修訂勞動法是勞動保障立法的當務之急,極有必要在新勞動法中充實加強勞動保障監察制度方面的內容,提升其法律地位,更好地實現勞動保障監察“四維護”的任務目標。

其次,修訂《勞動保障監察條例》,出臺《勞動保障監察程序規則》,使勞動保障監察執法更加規范、更具可操作性。

一是擴大勞動保障監察的適用范圍。按照國務院大部制后的體制,依據《勞動法》的第二條的立法精神,明確勞動監察管轄對象的范圍。即以相應行政區劃內所有用人單位為對象確立管轄范圍,不應再以用人單位的性質或類型而區別對待,消除監察盲區,做到勞動保障監察的全覆蓋。二是提升勞動保障監察程序目標定位。通過立法確立“四維護”的法律目的條款。三是賦予勞動保障監察行政強制權。對嚴重拖欠勞動者工資和社會保險費且有逃匿可能的行為,規定勞動保障監察機構有權查封、扣押資產,凍結賬戶,以防止用人單位轉移資產逃避執行;對不履行監察處理決定的,勞動保障監察機構有權強制執行資產,提高維權效率。四是賦予勞動保障監察機構對欠薪的預先保全權。對處罰所得的罰款可以由財政設立專門賬戶,籌集支付勞動者的欠薪,建立勞動者欠薪的保障機制,減少降低勞動者的維權成本,實現行政處罰價值意義的最大化。五是出臺國務院的《勞動保障監察程序規則》。提升勞動保障監察程序規范的立法層次和效力,實現勞動保障監察執法程序的公正和效率。

再次,制定特別程序和監察協助程序,規定進行勞動保障監察聯合執法時相關部門的支持、協助義務。

規定監察協助程序,會同建設部門、公安、工商等部分具有行政處罰權的專屬部門,明確其在勞動保障監察中的支持、協助責任和介入程序規則。同時規定特別程序,針對非法用工單位監察難、處罰難的特點,設計具體操作程序。建立監察執法的聯動機制,賦予勞動保障部門特殊情形下的程序啟動權,更好地落實《條例》的有關規定。明確地域管轄為主,級別管轄為輔的管轄體制。推行網格化監察一體化執法制度,避免勞動保障系統內部的多頭執法、重復執法。

第四,加大相關實體法制訂或修訂的立法進程,追究欠薪、欠保行為的刑事責任。

適時修正刑法,增設欠薪、欠保相關罪名,對惡意欠薪、欠保的用人單位和法人,追究相應的刑事責任。加大社會保障實體立法進程,進一步規范工資支付行為和確立工資支付保障制度,建立健全企業工資支付信用制度或擔保制度,為勞動保障監察提供更為有力的實體法律依據。

[1]李建,閻寶卿.勞動保障監察條例釋義[M].北京:中國工人出版社,2004:17.

[2]江蘇省勞動和社會保障廳.勞動保障法律法規政策實用手冊[Z].南京:江蘇省勞動和社會保障廳,2006.

[3]國務院法制辦政法司,勞動保障部法制司,勞動科學研究所.《勞動保障監察條例》立法后評估報告[J].中國勞動,2007,(5).

[4]江蘇省勞動和社會保障廳.勞動保障監察工作經驗集錦[Z].南京:江蘇省勞動和社會保障廳,2008.

[5]應松年,王成棟.行政法與行政訴訟法案例教程[M].北京:中國法制出版社,2003:23.

[6]秦宗文,朱鳳翔.論判前說理和判后答疑制度[J].唯實,2007,(4).

[7]周長征.勞動法原理[M].北京:科學出版社, 2004:13.

責任編輯:錢國華

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D922.592

A

1004-1605(2010)02-0072-05

李劍鈞(1957-),男,江蘇鎮江人,鎮江市京口區人事勞動和社會保障局經濟師;王瑾(1972-),女,黑龍江哈爾濱人,黑龍江省司法廳法學研究所主任。