地方政府公司化體制解析

劉長發

(中共鄭州市委黨校,河南 鄭州 450042)

地方政府公司化體制解析

劉長發

(中共鄭州市委黨校,河南 鄭州 450042)

在經濟發展的過程中,一些地方政府已經違背了它本應具有的職能,把自己變成一個追求利潤最大化的經濟實體,顯現出公司化的傾向。集中表現為以追求經濟增長,特別是財政收入為最高動力,GDP是其營業額,財政收入是其利潤,“政績”主要表現為“公司”領導群體的升遷,從而實現行政集團的福利最大化,而忽略了政府的社會責任。其直接后果是滋生公共權力的尋租和各種腐敗現象,長遠看來則破壞政府威信和社會管理體系,毀壞社會穩定的基礎。因此,要從體制的層面深入分析這個問題,尋求破解途徑。

地方政府;公司化;政績;體制創新

政府在國家經濟發展中的角色和作用,是政治經濟學關注的核心問題之一。從最基本層面來判斷,中國經濟在改革開放以后經歷的持續高速發展的過程,與各級地方政府在市場中發揮的重要作用是分不開的。但是在這個過程中,一些地方政府已經違背了它本應具有的職能,把自己變成一個追求利潤最大化的經濟實體,具有了公司的許多特征,顯現出公司化的傾向。它集中表現為以追求經濟增長,特別是財政收入為最高動力,GDP是這個公司的營業額,財政收入是這個公司的利潤,其“政績”主要表現為領導群體的升遷,從而實現行政集團的福利最大,而忽略了政府的社會責任。地方政府公司化在我國經濟發展過程中發揮了一定的積極作用,但是它完全不同于西方一些發達國家在“政府再造運動”中提出的旨在提高政府運行效率的“公司型政府”理念,它直接促使了各種不和諧因素的出現。在當前構建健全的生產經濟體制過程中,政府機構公司化是最大誤區。公共權力如果也和競爭性行業一樣完全市場化,是非常危險的。其直接后果是滋生公共權力的尋租和各種腐敗現象,長遠看來則破壞政府威信和社會管理體系,從根基上毀壞社會穩定的基礎。因此,要從體制層面深入分析這個問題,尋求破解途徑。

一、地方政府公司化的主要表現

政府經營城市。“經營城市”是近年來風靡全國的一個熱詞。在一些地方,政府除了將一些重要的房地產項目和公用事業經營權轉賣給外商之外,所謂的經營城市,一個最直接的表現就是通過城市的房屋拆遷,炒作土地,提高商品房價格,達到增加政府財政收入的目的。它把政府幾乎變成了直接參與經濟活動的商業機構。在經營城市的過程中,效率被提到無以復加的高度,而公平則退居到幕后。

政府招商引資。地方政府組織參與招商,是當今中國社會的一大社會現象。最典型的特征,就是行政力量直接介入具體的經濟活動,每個黨政部門有任務,每名公務員有指標。許多地方規定,凡吃財政飯的人員必須承擔招商引資任務,全民動員,全社會參與。

政府投資沖動。在當前的經濟體制下,各級政府仍然在社會投資中占據著重要地位,投資驅動型的經濟增長,籠統講是城市化和重工業化的結果,但總的動力源還是掌握在各級地方政府手里。尤其在中央政府推出四萬億投資政策后,地方政府先后公布了投資計劃。2008年四季度至2010年底,將會有18萬億的投資規模,是中央四萬億投資計劃的4.5倍,是2007年全社會固定資產總投資13.7萬億元的1.3倍多,也大大超出了美國經濟刺激方案的金額。

政府批租土地。伴隨工業化和城市化的進程,大量的農業用地改變用途成為城鎮建筑用地,這本無可厚非,但由于目前地方政府對土地一級市場高度壟斷,集體農地轉為非農建設用地只能通過政府征用。其中的博弈過程大體是:地方政府近乎無成本地從農民手中征地(農民獲得土地補償金僅占土地轉讓收入與增值收入的2%-3%,相當部分地區還不到2%)——以“市場價”批租給房地產開發商和各類工商企業,當然,其間不乏眾多“有著特別背景”或“以錢開路”的人士又以低價甚至近乎無成本地從政府手中拿走土地,轉身“倒賣”而大發橫財。地方政府尤其是東部沿海地區“不菲”的土地收入主要有兩個來源:一個是土地出讓金,一個是土地直接和間接的稅費收入。土地相關收入已經成為地方政府進行投資擴張的主要財力支撐。相當部分縣、市用于基礎設施投資的財政資金中, 60%-70%來自土地出讓金。完全可以說,“以地生財”已成為地方政府增加財力、籌集“政績工程”建設資金、增加尋租機會的主渠道之一。

政府行政審批。市場化改革之后的政府行政審批制度,與計劃經濟時期的行政審批制度保持了相當大的連續性。隨著市場經濟的發展和各行各業的興盛,政府管理的社會事務日益龐雜,審批涉及的范圍越來越廣。大到生產經營項目的審批、自然資源開采項目的審批、城市規劃建設項目的審批、交通運輸的審批、專營專賣特許的審批、進出口貨物的審批、外商投資企業的審批、農業綜合開發項目的審批、特種行業的審批,小到街頭煙菜攤販的審批等,基本涵蓋了所有社會經濟活動。這增加了行政成本和當事人的活動成本,既不符合公共行政的高效原則,也難以保證行政公平、公正。

二、地方政府公司化的嚴重危害

地方政府公司化導致與民眾利益更加直接相關的公共服務、民生、文化職能“缺位”。隨著經濟轉軌和社會轉型,中國實現了發展階段的歷史性跨越,由生存型社會開始步入發展型社會。在此階段,實現政府職能“以經濟總量為主導”向“以基本公共服務均等化為重點”的轉變具有現實性、迫切性,其中政府發展理念的變化最為重要。但公司化的地方政府重管理、輕服務,對扎實艱苦的服務性工作做不到位,對各種“形象工程”、“政績工程”熱情不減,政府單純經濟職能方面的“越位”,把過多的精力和資源用于微觀經濟行為,勢必導致與民眾利益更加直接相關的公共服務、民生、文化職能“缺位”。這就普遍出現了的組織社會學上的目標替代現象:自利性目標取代了公共目標,為政府目標工作演變為為自己工作,政治腐敗由此泛濫。

地方政府公司化嚴重破壞市場經濟秩序。一些政府部門及其工作人員對自己引進的項目特別呵護,但對被征用土地的農民的利益補償、企業職工合法權益的保護、環境污染等問題往往重視不夠甚至漠不關心,致使政府作為社會公正和社會安全的維護者、社會整體利益和長遠利益的捍衛者以及社會利益沖突的平衡器的功能失靈。各地招商引資的力度越來越大,政府部門之間互挖墻腳,惡性競爭愈演愈烈。有的地方甚至一個政府內部的各部門之間都在搞惡性競爭,其結果是把大量的好處與利益讓給了招來的商人,本地區得到更多的是虛名(GDP增長了),而遭遇實禍(農民失地、稅收流失、環境污染等)。同時,由于政府對引進的項目實行優惠政策,在事實上對另一些市場主體形成了歧視,導致不公平競爭。表面化的市場競爭、市場機制是資源配制的主角,而實質上的行政權力支配權成為資源配置的指揮棒、直接參與者、直接交易者。看似企業成為市場的主角,實質上行政權力成為主體之間現實利益的直接分配者。這樣,既破壞了市場經濟自身的運行規律,又使整個社會不能全面協調、可持續發展。

地方政府公司化容易造成嚴重的浪費和產能過剩。投資是拉動增長最便捷的手段,因此地方政府通常會置本地經濟資源特點于不顧,狂熱投資于那些資本集中、見效快的產業,以期實現高速增長,為個人職務升遷積累政績。由于“政府”作為資本的所有者,大范圍地進行直接投資,贏利目標與非贏利目標、行政手段與經濟手段、政府行為與市場行為混淆在一起,導致了一系列的弊端,與建設社會主義市場經濟體制的要求存在很大的不適應。造成大量資金浪費,使我國市場供大于求的矛盾呈現加大的趨勢,部分行業產能過剩的現象出現擴大。改革以來的幾次宏觀調控,都是因為基礎設施規模過大,投資過多,超過了建設能力,關鍵原因是對政府投資的沖動沒有約束。現行體制下形成的投資體制在社會主義市場經濟體制環境中所表現的漏洞和弊端,已經影響了國民經濟健康、穩定、快速發展,影響了經濟增長的效益和效率。

地方政府公司化導致政府成為自我牟利的利益集團。行政管理機構的主要功能是保護收益權行使的有序性和各種各樣交易活動的公正性。一旦行政管理這種功能的性質被企業化功能替代,作為勢力最強大的行政管理集團不可避免的通過權力剝奪交易活動過程中的公正性來實現本身收益的最大化。最常見的是通過體制內運行的方式來增加各種收費。一些行政審批的目的或動機甚至已經不是在提供公共服務,而是為了自身創收,滿足部門利益。更為重要的,各級政府都具有一定范圍內國有資本的支配權,可以通過和企業家的合謀來侵占國有資產,使企業家的不當得利成為合法性收入,官員們借機獲利。這是對勞動大眾進行剝奪來實現財政收益的最大化,從而增加行政集團的福利最大化。由于這種剝奪性必然受到勞動大眾的抗拒,結果只能走向部門壟斷的加強,采取的改革行動必然是發揮其管制性、控制性即支配權上的一種形式,從而獲得壟斷收益來推動行政集團福利的最大化。

地方政府公司化引發了各種普遍的權力尋租行為。地方政府公司化,一個主要功能是保持和擴大政府在微觀經濟領域資源配置的權力。自從實行市場化改革,交易意識及行為模式迅速泛化并侵入政府行政管理。人們發現了權力的經濟價值,于是在政府與相對人當事雙方各自效用最大化的心理驅動下,權錢交易的尋租性腐敗具有基于經濟理性的邏輯必然性。政府干預經濟的過程,從某種意義上講就是權力介入經濟的過程。在此過程中,就為經濟利益主體運用權錢交換和借助政府權利因素謀求壟斷利潤,實現其最大利潤目標的尋租活動提供了前提和基礎。同時,官員們因這些活動享受了特殊利益,又會引發為爭奪主管官員肥缺而發生的第二層次的尋租競爭,各個社會利益團體為爭奪財政收入分配的第三層次的尋租之戰。為了維持這一與生產性活動無關的逐利活動,社會資源被大量浪費,生產則日益惡化,政府嚴重失靈。此時政府手中的權力已經成為一種新型的倍具吸引力的資本,正嚴重影響著市場競爭的公平、收入分配的公正以及社會生產的效率。

三、地方政府公司化的原因分析

財政體制不完善。現行的財政稅收體制源于1994年開始的分稅制改革,財政采取“分灶吃飯”制度,中央和地方的利益分權逐步加快。分稅制中劃屬地方政府的14個稅種點多面廣,稅源分散,隱蔽性強,征收難度大,使地方財政收入增加的難度較大。但同時地方政府承擔了社會保障、醫療和教育等大部分的支出責任,其中縣、鄉兩級政府要共同提供龐大的公共服務,包括70%的預算內教育支出和55—60%的醫療支出;地級市和縣級市要負擔所有的失業保險,養老金和救濟、中央減免農業稅(除煙葉稅外)、農業特產稅,以及嚴格限制各種規費收入的政策,又使地方財政各種非預算外資金收入大幅減少,加重了地方財政收入增加的困難。據專家分析,在實行中央與地方的分稅制后,中央的財政集中度達到50%,省市財政占30%,縣鄉財政僅占20%,而后者卻需要供養67%的財政人口,留給地方的主要是建筑稅和房地產稅,現行的財政體制迫使地方政府靠土地生財。地方政府在財政分權體制中處于弱勢地位,財權越來越小而事權越來越重,從而引發其作為一個“理性經濟人”的一系列“自利”行為。加上擁有自然資源、土地以及對銀行的初始行政權,使地方政府缺乏約束力。這對掌握著權力的地方政府來說也是投機獲利的最佳時機,當這種借機獲利成為普遍性后,必然導致政府部門分權的產業化經營,以及權力的設租、尋租行為的普遍性,而市場分割、地區封鎖、行政逐利、重復建設、貪污腐化,只是其表現而已。可以說,正是由于中央和地方財產權利劃分不明,現有的分權體制不合理,地方政府缺乏必要的發展資金,才導致一些城市的領導提出所謂經營城市的發展思路。如果不解決這些深層次的原因,今后將會有更多的城市領導人加入到經營城市的行列中去,通過不斷的出售國有資產和拆遷房屋,炒作地皮,拉動當地GDP的增長。

干部提拔任用機制存在嚴重缺陷。我國的干部制度,事實上存在著自上而下的任命和半任命制。各級官員的權力來自于“上級組織”而非轄區內人民,所以他們要對“上級組織”負責。“上級組織”則要用適當方式對下級官員進行考核,以作為以后提拔任用干部的主要依據。從理論上講,考核內容應包括地區經濟增長、生態環境保護、發展社會事業、完善社會保障、維護社會穩定、縮小收入差距、提高自主創新能力等。其中,GDP增長率、稅收增長率和就業率等增長比較容易評價,只要通過對相關指標的統計結果進行評價就可以完成,涉及的監督成本最低。相比之下,對生態環境保護等其他社會發展目標的監督則要困難得多,因為這些發展目標大多是隱性的,無法通過直接的統計數據進行評價,對它們的考核勢必要涉及到大規模的實地調研和復雜的評估程序,從而導致較高的監督成本。有學者指出,從中央政府作為理性的委托人的角度來看,把地方GDP增長率、稅收增長率和就業率等指標作為考核和獎懲地方官員的主要指標,無疑是監督成本最小的方式。所以,以增長為核心的干部考核體系在我國的干部考核體系中,一直以增速的高低作為政績最直觀的表現,在一定程度上決定了地方政府官員的升遷與否。地方政府作為代理人利用上級政府的信息劣勢,采取機會主義對策,以經濟增長的高指標來爭取上級對自己的有利評價,這必然導致對社會的其他發展目標重視不夠。增長速度低的地方政府往往承受著更大的壓力,各級地方政府片面地將“發展”理解為“高速度”,盲目地將追求增長作為第一要務,是作為“理性經濟人”最為理性的選擇。

地方政府部門違法成本過低。由于缺乏嚴格的行政問責制度以及受各種復雜人為因素的影響,目前地方各級政府的違法成本低,守法成本高。地方政府具有強大的以非市場經濟行為手段來應對中央宏觀調控政策的內在激勵,即使對于那些行政強制調控措施亦是如此,造成浪費資源,破壞環境等違法違規投資行為屢禁不止。即使是造成嚴重后果、備受群眾關注的惡性事件,也往往是“高高舉起,輕輕打下”。這類事件不管“上級組織”的主觀意圖如何,它給予各級地方政府官員的暗示是:只要是追求地方經濟增長,采取惡劣一點的方式也無妨。

利益驅動造成干部執政理念的錯位。以前追究問題干部的責任,總離不開思想意識層面。這是一種很表面化的認識。誠然,一些官員對政府職能和官員職責的定位存在“無知”,政府官員特別是負有領導責任的政府官員,應該熟記政府的基本職能,知道自己的職位權力能做什么和不能做什么。但是為數眾多的地方官員其實什么都懂,其發展理念難以扭轉,主要是利益因素。我們的改革是利益驅動型的改革。改革開放至今,官員都自覺不自覺的表現出在一定利益指導下的行為方式。官員在政治利益、地方利益、部門利益、個人利益的驅動下,即使明白自己的職能,也不會那樣去做,這就導致官員的行為嚴重扭曲,地方政府公司化的問題積重難返。這個問題解決不好,后果會很嚴重。

四、破解地方政府公司化的對策途徑

推進體制改革,規范行政權力。在權力運行上,應加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府和市場中介組織分開,減少和規范行政審批,減少政府對微觀經濟運行的干預,對權力關節點一定要進行控制,盡量減少公務員自行處理人、財、物等方面的權力。降低行政權力在官商交易中的含金量,逐步消解官商勾結的環境和土壤。要認真把握地方政府發揮作用的邊界,貫徹落實《行政許可法》,強化地方政府公務員公仆意識、法制意識、發展意識、創新意識、憂患意識,提高科學行政、民主行政、依法行政能力;要把轉變地方政府職能和創新管理方式結合起來,進一步推行地方政府政務公開,民主決策,降低行政成本,增強政府效能和工作透明度,提升政府公信力。要牢固樹立正確的政績觀,整治形式主義和虛報浮夸,不搞勞民傷財的形象工程、政績工程,規范地方政府行政責任,加大監察處置力度,完善地方政府行政問責程序和運轉機制。

進一步發展基層民主政治,讓更多的群眾能夠廣泛參與公共政策的制定。嚴格來說,公共資源的主人是人民,官員是受托管理者,因此地方的經營需要有官員與人民群眾的的共同參與。老板式的經營城市和招商引資,之所以引起群眾的不滿,很多時候是少數領導干部的意圖強加給普通干部和群眾的結果。對于像土地征用、房屋拆遷、稅收優惠、環境保護等政策性、法律性和程序性極強的決策,不少時候少數領導干部就可以拍著胸脯作出承諾,集體決策成了個人說了算。科學決策、民主決策、依法決策被擱置一邊,他們的理由是特事特辦、急事先辦。項目不經過充分論證,不聽取群眾和專家的意見,不履行必要的程序,違規決策、失誤決策,不尊重群眾的權利,群眾難以參與,失去有效監督的經營過程常常偏離公共利益。關系老百姓切身利益的重大事項,必須讓老百姓能夠充分表達意見。決策之前要充分與群眾溝通協商。群眾參與公共政策制定的權利、意見表達的權利、對于公共權力的選擇權利和監督權利,如果得不到落實,作為官員的公仆就很有可能變成主人,成為壟斷公共權力和公共資源的老板。我國浙江溫嶺的一些鄉鎮,以協商民主的方式,在城市建設等公共事務的決策中建立政府協調、專家與公眾參與的機制,提高了決策的科學化、民主化和法制化的水平,防止了公共工程中常見的官商勾結的腐敗現象。這些成功的經驗和做法,值得借鑒和推廣。

改革政府預算制度,實現民主預算。如果預算還是政府自己編制,自己執行,政府官員追求 GDP的預算投資沖動就是不可避免的,就不會自覺地把錢投放到改善民生上。近些年來,政府收入飛速增長,成倍的超過GDP的增幅,但居民的工資增幅則不大。2007年,在 GDP的比重中,投資占40%以上,政府預算內和預算外收入達9萬億左右,幾乎占GDP的35%以上,居民工資收入也就是25%左右,消費拉動GDP增長,在現有的GDP比例結構中,這幾乎是不可能的。因此,要改變政府的投資沖動,就必須實現民主預算機制,錢該怎么花不能政府自己說了算。所謂民主預算,就是用公開、透明和科學的方式,來管理地方政府的“錢袋子”。一方面公眾可以依法了解和掌握國家財政收支狀況,全方位參與和監督財政收支情況;另一方面,依法有效管理和監督政府部門的權力。要實現真正的“民主預算”,至少需要做好三方面的工作:首先,民眾要參與整個預算過程。在許多國家,包括預算進程、聽證和審議、正式文件都必須向公眾公開。所以,政府不妨與公眾利益密切相關的預算直接交給公眾討論,哪些項目能上,哪些項目緩上或不上,項目建設需要多少資金,公眾不僅有參與權,而且有決定權;項目編制通過后,如何實施,公眾也可以提出意見。其次,形成三位一體的監督預算體制。除地方各級人大對政府預算進行監督外,公眾也要對預算實施過程進行監督,譬如,工程進入施工階段后,讓公眾監督工程質量和進度,監督工程的驗收等;要利用第三只眼,加強媒體的強勢監督,以強化預算資金使用情況的日常監督;與此同時,在新《預算法》的修訂中,應規定問責機制,對各級政府的預算,進行“實質性審查”。其三,建立“結果導向型”的考核機制。在預算執行過程中,不僅要管好“錢袋子”的出口(投入盡量少的錢),更要評估預算的產出效率,只有建立一套“結果導向型”考核機制,才能倒逼資金的使用效益和效率。

完善地方政府績效考評指標體系及考評機制。就民主政治的長遠發展趨勢來看,當人民真正擁有了恩格斯所說的對于轄區各級地方主政官員的“普選權”和罷免權時,他們就會盡己所能來全面地為轄區人民服務。“政績”由群眾說了算,就無需勞煩各級組織部門費心費力的評估了。就當前而言,還要進一步制定科學合理的政績評價指標體系。目前,人們普遍對單純以 GDP為政績考核主要指標的弊端加深了認識,特別是對只能看出經濟產出總量的情況,卻不能看到這背后的環境污染和生態破壞程度,以及社會事業發展和社會公正問題受到削弱表示擔憂并提出質疑。在借鑒國外經驗的基礎上,有關部門強調加強生態環境指標的考核;有的專家學者主張弱化 GDP指標,加強生態環境和社會發展指標的考核。從實踐來看,有些地方政府已經開始探索新的考核指標體系,但非常不完善,還有很多問題需要解決。所以,應加快建立健全有效的地方政府政績考核指標體系,對考評運行機制也要特別加以研究和完善。不僅要考核地方的經濟標準,更要考核地方的社會、政治、文化、生態環境等指標;不僅要考核現實的發展狀況,還要考核歷史的發展過程。對于經濟發展水平不同、地理位置不同、歷史負擔輕重不同、資源環境秉賦有差異的地區,要分類考核,不能用一個尺度要求所有的地區。考核中,不僅要充分聽取機關干部和企業家的意見,更要充分聽取普通百姓的意見,而且考核結果要與領導干部的提拔晉升結合起來。

責任編輯:黃 杰

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1004-1605(2010)02-0077-05

劉長發(1973-),男,河南獲嘉人,中共鄭州市委黨校黨史黨建教研室副主任,講師,主要研究方向為黨的建設。