現代化中的責任政府建設

陳方根,景云祥

(泰州市行政學院,江蘇 泰州 225300)

現代化中的責任政府建設

陳方根,景云祥

(泰州市行政學院,江蘇 泰州 225300)

建國后,在促進政府現代化中,我國政府逐步走向責任政府。這一過程表現出五大趨勢:在政治代表論基礎上強調責任性、在法治型政府打造中保證責任性、在服務型政府構建中凸顯責任性、在回應性政府建設中促進責任性、在問責制機制設計中實現責任性。

政府現代化;責任政府;責任性

構建責任政府是政府現代化的一個重要趨勢。作為描述現代政府的一個概念,責任政府是適應政府人民性的一種政治理念,是一種使政府對人民負責的法治安排及機制設計。建國六十年,在促進政府現代化中,我國政府逐步走向責任政府。近年來,我國責任政府建設呈現出這樣五大趨勢:

一、在政治代表論基礎上強調責任性

現代民主大多數是代議民主,人民是國家主權的所有者,政府一切行為必須代表民意,以人民利益為指歸,對人民負責。構建責任政府關鍵要形成一套使政府對人民負責的制度構架。“關于責任的設計與文明政府(civilised government)同樣古老;它在各種政制中都是不可或缺的。”[1]并通過各種責任主體之間的“責任鏈條”,實現政府的人民性及其責任性。這種“責任鏈條”主要表現為三重關系:首先是政府內部責任關系中下級服從上級的關系;其次是行政機關對民意機關負責的關系;再次是民意機關對選民負責的關系。

社會主義國家,政府被賦予更加鮮明的人民性、責任性,在馬克思那里,社會主義的“政治國家”對人民來說,“只是人民的特殊內容和人民的特殊存在形式”。[2]“舊政府權力的純粹壓迫機關應該廢除,而舊政府權力的合理職能應該從妄圖架于社會之上的權力那里奪取過來,交給社會的負責的公仆。”[3]在馬克思主義中國化過程中,中國共產黨人在政治代表論基礎上強調責任性。如何保證政府的人民性,使政府對人民負責?中國現實,就是要強調中國共產黨為領導核心的政治代表制,其核心觀點是:在人大作為民意代表之外,重視中國共產黨的代表性,一方面通過中國共產黨基于立黨為公、執政為民的宗旨,將分散民眾的意志整合起來,形成人民的整體意志,并在整合這種意志中將目的性與規律性結合起來;另一方面在政府與人民關系上,主張通過執政黨對政府的領導建立對政府的民主控制,促進建立政府對人民負責的責任關系,使政府作為代理人不得不堅守為民服務的責任本位。在現代政府體系中,為保證公共權力行使的人民性,現代民主制以納入大政府范疇的民意機關作為代表機關對狹義的政府進行控制。馬克思主義中國化中,中國共產黨人代表人民對政府進行控制,使政府人民性、責任性多了一重保障,有助于政治代表論之上政府人民性、責任性的更好實現。

社會主義民主強調代表論基礎上實現政府的人民性、責任性,其中,政府官員也經常面臨對上級黨和政府組織負責與對人民負責的沖突。盡管早在1945年毛澤東就從對黨負責與對人民負責的統一中思考了人民政府及其公務人員的責任性問題:“全心全意地為人民服務,一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發,而不是從個人或小集團的利益出發;向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性;這些就是我們的出發點。”[4]但現實中不可避免地要出現沖突。以往出現沖突時,公務人員更多的是不加思考地服從上級的決定,而忽視公民的正當訴求。今年,中央政治局召開會議,強調了以人民滿意作為評價干部工作的重要尺度,這將會促進政府責任性與人民性的統一。

二、在法治型政府打造中保證責任性

責任政府是一種使政府對人民負責的制度安排。黨的一元化領導制度有利于將人民意志通過黨的整合上升為國家意志,在我們這樣一個多民族的發展中大國,有利于防止社會分裂,實現科學社會主義的目標。黨的一元化領導在建國初期起過重要作用,但隨著實踐發展,也產生黨依靠“大民主”形式組織人民進行民主參與或直接代表人民作主、直接干預政府事務的黨政不分的弊端。由于黨內權力過分集中,領導者個人擁有超越法制之上的權力,最終導致了“文化大革命”這樣的災難。因此,需要將黨的代表性與法治性結合起來。

黨的十五大提出了“依法治國”的目標,努力將人民民主、黨的領導與依法治國結合起來。“依法治國,就是廣大人民群眾在黨的領導下,依照憲法和法律規定,通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經濟文化事業,管理社會事務,保證國家各項工作都依法進行,逐步實現社會主義民主的制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人看法和注意力的改變而改變。”

依法治國思想為實現政府的人民性、責任性提供了保障。溫家寶總理在2004年政府工作報告中指出:“各級政府都要按照法定權限和程序行使權力、履行職責。”“完善并嚴格執行行政賠償制度,做到有權必有責、用權受監督、侵權要賠償。”在法治性與責任性的結合上,我們既注重行政執法體制改革,促進嚴格執法、公正執法和文明執法,又強調政府對人民負責。2005年4月27日,全國人大審議通過的《公務員法》,明確了公務員的責任,特別是領導責任。《公務員法》第82條規定:“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的,或者對重大事故負有領導責任的,應當引咎辭去領導職務。領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務,本人不提出辭職的,應當責令其辭去領導職務。”這使政府及其公務員責任在更廣泛的范圍內納入了法治軌道。

三、在服務型政府打造中凸顯責任性

鄧小平1985年在《把教育工作認真抓起來》一文中,提出“領導就是服務”的著名論斷,要求黨和政府中的領導者服務意識。上個世紀80年代,“新公共管理運動”在西方國家開展,這一運動強調政府及其公務人員公務中的“顧客導向”和“服務意識”。隨著這種現代行政思想的傳入,許多地方政府在實踐中引進服務理念。新世紀,在各地積極探索服務型政府建設的基礎上,中央政府肯定了服務型政府建設在改進機關服務作風上的積極作用,普遍推廣服務型政府建設,2005年《政府工作報告》明確提出要“努力建設服務型政府”,“創新政府管理方式,寓管理于服務之中,更好地為基層、企業和社會公眾服務。”

構建服務政府要求政府在全面履行服務職能中承擔責任。以前,政府重管理、輕服務,重經濟調節、市場監管,社會管理和公共服務職能薄弱。新時期,強化了社會管理與公共服務,著力提倡基本公共服務全覆蓋與均等化,著力解決就業、教育、衛生、社會保障、環境保護、食品安全、藥品安全、安全生產、應急救援等問題,并以構建和諧社會為目標,健全了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。

四、在回應性政府打造中促進責任性

政府回應“就是現代政府公共管理的過程中,對公眾的需要和所提出的問題做出積極敏感的反應和回復的過程”[5]。政府回應是政府管理適應政治生態變動中產生的新責任形式,是政府響應社會的一種責任方式。

政府要在政策制定中對公民的偏好不斷地做出回應,而為了使政府能對公共偏好作出回應,就必須加強黨對代議機關的領導,健全代議機關與政府之間的責任鏈,提高政府的運作效率。以往,行政官員只須服從決策,不能把政策的一般要求與具體的民意結合起來,官僚主義盛行,民意難以實現。“回應型”政府改革,就是要促使政府回歸民意,促使行政決策與執行直接回應民意,從而實現政府對民眾的回應責任。

政府回應性從兩個層面上實現著政府的回應責任:其一,決策領域(立法領域)。政府和公務員通過抽象行政行為(制定相應法律法規)的方式對社會和公民的需求作出反應。其二,執行領域。政府和公務員依法采取具體行政行為對社會和公民已有的需求進行回復和作出反應。為此,就必須賦予公眾可能的、必要的話語權、參與權、知情權和監督權,完善政務信息公開制度,讓公眾對與自己切身利益緊密相關的事情及時了解,讓不同利益主體都有表達自己訴求的平等機會;完善決策與立法聽證制度,保證制定政策、法律的科學性與公平性,并對決策失誤進行必要的責任追究。

五、在問責制機制設計中實現責任性

責任政府建設的關鍵是當責任主體不能認真履行責任時,人民及其代表人能夠作為問責主體對擔責主體進行問責。因此,問責制完善成為責任政府建設中的重要內容。所謂問責制,是特定組織或個人通過一定的程序追究沒有履行好份內之事的公共權力使用者,使其承擔政治責任、道德責任或法律責任,接受譴責、處罰等消極后果的法制構架。問責分為政治問責、行政問責、社會問責。政治問責是以選舉制度、代議制度對公共行政施加影響及進行問責。行政問責涉及擔任領導職務公務員、非領導職務公務員和公眾三者之間的問責關系,主要包括領導職務公務員和非領導職務公務員之間的等級問責、公眾和公務員之間的行政政治問責。社會問責是公眾、利益團體、社區團體、媒體作為問責的發動者對公務人員進行的問責,其通過一種“非正式”的機制實現。

我國責任政府建設中的問責制發展主要表現出行政問責的特征,是一種行政等級問責,行政首長根據行政隸屬關系對失責公務員進行問責;也是行政政治問責,政府出于社會壓力,對失責公務人員進行問責。當然,值得注意的是,我國的行政問責融入了政治問責與社會問責的因素:首先執政黨作為國家的領導核心,其對人大的領導和對選舉的影響,使問責在選舉環節與人大監督環節進行,表現出政治問責的一些特征;其次,中國共產黨作為社會組織,是中國社會組織中最具影響力的組織,人民群眾、其他社會組織、媒體可以通過中國共產黨領導下合法的各種人民民主形式,對失責公務人員進行問責,這使我國的問責表現出社會問責的某些特征。當前,我國問責制建設的主題是推進問責的制度化。2009年7月12日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》。這一規定,促進了問責的制度化,使問責依據統一的、穩定的、權威的標準進行,避免了問責的隨意性;擴大了問責的范圍,問責對象擴大到黨政領導干部,使黨政領導干部決策失誤、工作失職、監管不力、濫用職權、用人失誤和對事件處置失當等,給國家利益、人民生命財產、公共財產造成重大損失或者惡劣影響的行為得以追究。《規定》的實施有助于增強黨政領導干部的責任意識,不斷提高黨的執政能力和執政水平,更好地貫徹落實科學發展觀。

[1]Bruce L.Smith and D.C.Hague edit,The Dilemma of Accountability in ModernGovernment——Independence versus Control. StMartin’sPress,1971, p.312.

[2]馬克思.黑格爾法哲學批判[M].北京:人民出版社,1962:50-51.

[3]馬克思.馬克思恩格斯選集:第2卷[M].北京:人民出版社,1975:374.

[4]毛澤東.毛澤東選集:第3卷[M].北京:人民出版社,1991:1094.

[5]何祖坤.關注政府回應.中國行政管理[J]. 2000:7.

責任編輯:黃 杰

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1004-1605(2010)02-0086-03

陳方根(1954-),泰州市行政學院常務副校長,教授,主要研究方向為政治學;景云祥(1963-),泰州市行政學院教授,主要研究方向為政治學。