我國準市場模式的潰敗與政府責任缺失

翁 博

(北京大學政府管理學院,北京 100871)

一、 變革時代的準市場模式

這是一個變革的時代。當美國總統奧巴馬在獲勝感言中宣稱“變革的時代已經到來”的時候,他也許沒有意識到,其實變革的時代早已到來,而我們一直都處于變革之中。就政府治理領域而言,這種判斷甚至尤其適用。

20世紀70年代末發端于西方主要發達國家并席卷全球的新一輪政府治理變革浪潮自一開始就顯示出了非凡的號召力,無論是英國的“下一步行動計劃”還是美國的“重塑政府”運動都引起了全世界的廣泛關注,并以前所未有的變革力度帶來了政府治理的全新革命。在這場深刻的政府治道變革中,以“進步主義”(progressivism)和“官僚制”(bureaucracy)為理論基礎的傳統政府治理模式受到了極大的挑戰,而以“公共選擇理論”和“新公共管理”和“治理理論”等為理論支撐的“準市場”模式(quasimarket)在幾乎未遇到有力抵抗的情況下就迅速風靡開來。今天,作為一種新的政府治理范式,準市場模式已在全球范圍內取得了空前的成功。以市場為基礎的“市場式政府”被視為未來政府治理的系統戰略和可行模式之一[1]。美國學者洛韋里(Lowery)評論道:到了20世紀90年代,公共選擇已經取代進步主義成了新的理論正統,準市場模式取代傳統模式,成為公共服務中的主導性制度安排。即使準市場模式的懷疑者也發出了這樣的感嘆:公共選擇理論和準市場模式在全球取得了“近乎霸權的地位”,傳統政府模式幾乎“成了一種歷史文物,像中世紀的基爾特公會一樣與現代問題的解決毫不相干”[2]。

在實踐中,準市場模式主要表現為政府履行公共服務職能方式的變革,即“市場化”,或“民營化”----“更多依靠民間機構,更少依賴政府來滿足人民的需求。……在產品/服務的生產和財產擁有方面減少政府作用,增加社會其他機構作用的行動”[3]。

通過“民營化”進行的準市場模式的治理,其核心精神是引入競爭----引入競爭壓力、競爭動力和競爭機制。準市場模式相信,“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”,擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位,建立公私機構之間的競爭[4]。通過打破政府在公共服務提供中的壟斷地位,引入競爭和競爭機制,以期緩解政府所面臨的公眾信任危機等一系列困境并大幅提高公共服務提供的效率和質量,進而有力化解民眾對公共服務日趨多樣化、個性化的需求與政府極其有限的實際供給能力之間的尖銳矛盾。

引入競爭的關鍵在于重新界定政府職能,重新思考政府與社會、政府與市場的關系,讓政府回到它最適合的角色上去。而引入競爭和競爭機制的主要方式,則是將政府決策與執行功能分離,明確區分“掌舵”與“劃槳”,讓“起催化作用的政府”,專注于“掌舵”而非“劃槳”。因為“政府的職責是掌舵而不是劃槳。直接提供服務就是劃槳,可政府并不擅長于劃槳”[5]。

具體而言,準市場模式安排“政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色”的方式就是對服務“生產”與“提供”的明確區分。政府作為公共服務“提供者”肩負著為公民提供普遍服務的責任且有不斷改善服務質量與效率的義務,但是,政府“提供”并不意味著親自“生產”。政府可以充當“安排者”和服務提供者的角色,通過各種形式組織社會和市場力量從事生產活動,而自身則可以將有限的精力更多地投入到提出要求、組織安排、協調溝通、監督評價等自己更擅長的領域,以更加超脫的姿態思考并及時回應公民的需求。

美國學者薩瓦斯把公共服務民營化改革分為委托授權、政府撤資、政府淡出3大類措施,包括合同外包、特許經營等10種具體制度安排。同時,他提出并根據“服務的具體性、生產者的可得性、效率和效益”等10個維度,探討了不同類公共服務與不同制度安排之間的權衡與選擇問題。這些多樣化的“公私伙伴關系”,構成了公共服務的準市場模式。

隨著時代的變革,準市場模式的表現形式一直在發生著變化。同時,在不同文化背景、制度環境和不同的領域中,其具體實現方式也有著重要的差別。比如,美國的民營化改革對“合同外包”情有獨鐘,而中國似乎對“特許經營”更加青睞。然而,準市場模式的基本精神和主要內涵卻相對清晰穩定,并未因文化背景和制度環境的區別表現出不同的邏輯,這為我們考察中國的準市場模式提供了基本前提。

二、 準市場模式在中國的潰敗

我國自20世紀90年代初開始了準市場模式的積極探索,特別是在世紀之交,當“市場化”、“民營化”與“亞洲金融危機”等大背景相聯系并被進一步賦予解決我國所面臨的一系列特殊問題的歷史使命的時候,熱火朝天的景象來臨了。一時間,“民營化”、“市場化”似乎成了濟世救民的良藥,享受著莫大的尊崇和前所未有的禮遇。教育、醫療衛生、住房、城市公共基礎設施、公交、燃氣、自來水……,各行各業一擁而上、爭先恐后,生怕錯過了這一“包治百病”的良方。“市場化”在我國受到了“英雄”般的歡迎。

但是,如同轉型期其他事物所發生的迅速而令人眩目的變化一樣,中國“市場化”模式在短短幾年內也經歷了冰火兩重天的待遇。時至今日,這位“英雄”早已風光不再,甚至被視為近些年公共服務領域一系列突出矛盾及問題的“罪魁禍首”,因而不斷地遭受質疑、指責和嘲弄,在部分領域被“打入冷宮”的可能性正在增長。正如北京大學周志忍教授所言:“近年來,公共醫療衛生、基礎教育等領域的市場化改革被視為一種失敗,公共服務中的市場機制如城市公交特許經營出現了大規模的回潮,挫折和反復把改革置于風口浪尖之上,對市場化導向的懷疑和否定日益成為社會輿論的主流。”[6]可以毫不夸張地說,以“市場化”、“民營化”為標志的準市場模式在中國正遭受著巨大的挫折和潰敗。

1. 醫療衛生領域市場化導向的改革被公認為失敗

醫療衛生改革以來,看病難、看病貴現象越來越突出,因病致貧、因病返貧的人群持續增加,“小病抗、大病躺、重病來了見閻王”成了相當一部分無錢治病者的真實寫照。人們驚異地發現,在看病越來越難、越來越貴的同時,醫院的醫療服務水平卻沒有得到同步提高,醫生收紅包、醫藥收回扣等腐敗行為成了公開的“潛規則”且日益普遍,醫院亂收費愈演愈烈,甚至出現了在兩個月內將一個“原本各項檢查都正常”的老人醫治死亡,卻收取近千萬元醫藥費用的哈爾濱“天價醫藥費案”這樣駭人聽聞的重大醫療案件。同時,“齊二藥”等重大犯罪性醫藥事件的發生,不但給人們造成了巨大的生命財產損失,給社會帶來了重大安全隱患,更挑戰了整個社會的倫理道德底線。醫療衛生領域的低效、混亂、腐敗輕而易舉就將“市場化”導向的改革釘在了“失敗”的十字架上。

2. 城市公交領域的“民營化”改革正發生著大規模“回潮”

近年來,隨著城市公交領域許多嚴重問題的暴露,如野蠻行車現象越來越多,交通安全事故頻繁發生,公交司機集體罷運連續出現,部分地區公交車票漲價引起市民強烈不滿,……人們對公交“市場化”改革的質疑和批評正持續增加。而媒體的普遍看法是:“城市巴士交通服務進行企業化改造,引入民營資本,實際上是走了彎路”[7];“‘公交市場化’撞完南墻該回頭了”[8]。與這種認識相適應,實踐中呈現出來的則是公交“民營化”的大范圍的“走回頭路”。2007年12月,青島市政府宣布,公交集團的市場化運作將宣告結束,青島市60條公交線路、近2000輛公交車將回歸國有;2008年4月,在5年內發生了4次公交司機集體停運之后,湖北十堰市政府宣布強制收回了公交特許經營權;2009年,重慶市政府要求在5月31日前,民營的13條7字頭線路共389輛客車將退出客運市場,標志著重慶公交開始了全部國有化的歷史。而在此之前,湖北黃岡、湖南長沙、江蘇南京等地公交民營化也都經歷了巨大挫折,民營資本被清退,回歸國有經營。城市公交領域的“準市場模式”正經受著空前的挫折。

3. 城市水務業市場化改革正面臨嚴峻考驗

2002年10月,建設部公布《關于加快市政公用行業市場化改革進程的意見》,明確了城市水務業改革以市場化為主要方向;2004年3月,建設部進一步發布了《市政公用事業特許經營管理辦法》。此后的幾年內,地方政府大規模高價甚至“溢價”出售水務資產,威立雅、中法水務等外資巨頭紛紛挺進中國水務市場,許多城市相繼開始了水務業市場化改革。但是,近年來公眾對水務改革的批評和質疑與日俱增,其中最嚴重的問題在于改革后城市水價普遍大幅上漲。根據國家發改委對36個大中城市進行的水價跟蹤調查,得出的結論是:“水價正在以每年10%的速度上漲”[9]。2009年,以哈爾濱、濟南、福州、北京、重慶等為代表的大中城市競相上調水價,上海、天津、沈陽、廣州、南京也相繼召開了漲價聽證會,隨之而來的是全國水價的一片漲聲,引起了居民的強烈不滿,甚至有消費者代表在聽證會上與召集方公開發生沖突[10]。而為了達到漲價的目的,部分外資企業甚至不惜威脅停水以要挾地方政府[11]。城市水務市場化改革是否會像醫療衛生改革一樣被公認為“失敗”目前尚無定論,但可以肯定的是,改革正經受著嚴峻考驗。

此外,基礎教育的市場化改革因飽受批評而聲名狼藉,高等教育的市場化也在一片口誅筆伐中銷聲匿跡,住房領域的市場化因帶給人們的是房價高企、普通人住房已成奢望的“苦果”而引起人們的強烈不滿,……事實上,近些年來人們對所謂市場化改革顯得越來越不耐煩,嘲笑、質疑和否定日漸成為輿論的主流。公共服務的準市場模式在中國遭遇了大潰敗。

三、 政府責任缺失

是“市場化”改革必然帶來這些矛盾和問題因而注定遭遇潰敗嗎?相關理論和發達國家的長期實踐早已否定了這一點。是準市場模式不適合公共服務改革嗎?席卷全球且“已不可逆轉”的準市場模式改革實踐似乎提供了反證。是準市場模式不適合中國因而出現了“水土不服”嗎?可是它已在全世界成為了公共服務的主導模式,且被視為未來政府治理的系統戰略和可行模式之一,為何單就不適合中國呢?更何況“水土不服”的何止準市場模式,市場經濟體制本身的水土不服豈不更甚？

準市場模式因實踐中的潰敗而遭受冷酷的否定甚至拋棄,“當懷疑和否定論日益成為輿論主流的時候,我們正面臨著‘倒臟水把嬰兒一起倒掉的風險’”[6]。其實,因噎廢食的愚蠢恐怕小孩子都懂,但在轉型期的中國,人們似乎已經沒有了停下來認真思考的耐心。在急于走回頭路的時候,我們已經無心憧憬前路的美好,更來不及仔細觀察阻擋我們去路的真正障礙。

民營化改革在中國遭遇了滑鐵盧,但潰敗的原因其實并不在于準市場模式本身。事實上,準市場模式的成功運行有其前提。它有賴于良好的“公私伙伴關系”,有賴于政府對于“自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色”的清醒認識和充分把握,特別是有賴于政府對于自身責任的珍視和充分履行。離開了政府責任這一要素,準市場模式就失去了支撐其大廈的一根主要支柱。具體而言,市場化并不意味著政府責任的減輕或移交,而是政府責任內容結構的調整和履行方式的轉變。“政府生產物品和服務的職能在減少,對從事實際工作的代理人實施監督的職能卻在增加。”[12]如簽約外包,政府所要承擔的責任就至少包括“確定承包商的工作”、“選擇承包商”、“篩選激勵和制裁措施”、“監控績效”[13]18-24。當然,政府還應該按時支付費用,確保競爭性市場,等等。也就是說,在民營化的進程中,政府肩負著甚至比傳統治理模式更多、更復雜的責任。在民營化中,雖然政府直接“生產”公共產品和服務的職能“市場化”了,但它“提供”公共產品和服務的責任以及由于提供方式轉變而引發的一系列新的作為“掌舵者”和“安排者”的責任卻不能“市場化”。這些責任的有效履行是準市場模式取得成功的必要條件,充分承擔這些責任本身就是政府的主要“責任”。

但反觀我國公共服務民營化改革實踐,政府責任的缺失成了普遍存在的通病:政府確實不“劃槳”了,但它也沒有“掌舵”,這才是問題的癥結所在。我國準市場模式治理中政府責任的嚴重缺失表現在諸多方面,針對目前的現實情況和面臨的主要問題,本文主要關注以下幾個方面:

1. 財政投入嚴重不足

市場化并不意味著政府財政投入的減少,更不等同于“收費”,政府提供足額投入的職責不能被免除,甚至絲毫不能減輕。發達國家市場化改革的重心是公共服務提供機制的市場化,并沒有減輕政府提供足額財政投入的責任,只是改變了這種責任的履行方式。正如北京大學周志忍教授所言:“不論是英國公立醫院的‘內部市場’還是美國基礎教育中的‘憑單制’,在引進價格、供求、顧客選擇、生產者競爭客戶等市場機制的同時,絲毫沒有影響到公民免費醫療和基礎教育免費的權利,沒有讓公民自己掏腰包。”[6]

與發達國家相比,我國的公共服務市場化改革更側重于政府責任的市場化,許多改革明顯具有政府“卸載”的味道。具體而言,地方政府往往在改革中推卸公共服務的基本職責,將民營化作為減輕財政負擔、扔掉財政“包袱”的手段,將公共服務市場化理解為“收費”,甚至將改革視為獲益的機會。目前社會上廣為流傳的“改革就是收費”、“全面改革就是全面收費”形象地反映了人們對部分領域市場化改革的看法。以醫療衛生領域的政府投入為例,20多年來,我國衛生總費用穩步上升,但政府的衛生支出占總支出的比例卻逐年下降:從1980年的36.2%到1995年的18%,再到2004年的17.1%[14]。與此相應的卻是個人醫療費用大幅上漲。據統計,2005年全國衛生總費用比1978年增長了77倍,其中,居民個人現金衛生支出增加了197倍,遠高于同期GDP和城鄉居民家庭人均收入的增長幅度[15]。如果說醫療衛生領域政府還只是“卸責”的話,那么城市水務業的改革中不少地方政府似乎更進了一步,將改革當做獲益的手段。前幾年各地紛紛高價出售水務資產已是眾所周知的事實。而對于2009年風靡全國的水價上漲浪潮,一種引起普遍共鳴的觀點就是,水務企業“溢價”購買了水務資產,幾年之后開始以“漲價”作為對自己的超額付出的回報。《21世紀經濟報道》的記者采訪住房和城鄉建設部官員徐宗威得出的結論是:水價上漲是在為地方政府高價出讓水權買單。“從水價上漲的城市名單中也可以看出,一些在前幾年高溢價轉讓水務資產的城市,成了本輪水價上漲的急先鋒。”

政府財政投入的絕對或相對減少直接導致我國許多領域市場化幾近災難性的后果。在老百姓看來,醫療市場化幾乎等同于“收費化”,當“小病抗、大病躺、重病來了見閻王”的現象越來越普遍的時候,醫衛的市場化改革越來越像是普通百姓的一場噩夢。同樣,當地方政府以獲取最大收益為目的出售水務資產且美其名曰“市場化改革”的時候,不斷漲價似乎也成了老百姓對水務改革的唯一印象。政府應該反思自身在提供足額財政投入方面責任的嚴重缺失,更應該反思借改革之機獲益的做法,而不是將責任推到抽象的“市場化”身上。

2. 缺乏必要的監管和調控

準市場模式使得政府“直接生產”責任得以大大減輕,但是,監管責任卻顯著地增加了。政府的有效監管是確保民營化成功的重要條件。甚至由于某些特殊情況的存在,這些監管責任還顯得更加復雜。例如,在合同外包中,委托代理的復雜性可能導致監管的難度急劇增加。委托代理關系及其產生的問題在企業同樣存在,但對政府而言具有特殊的復雜性。傳統模式中的基本參與者是競選官員、行政人員和公民,加上承包商,參與者就增加到了四個,這意味著關系的數量翻了一番,其復雜性也將呈指數遞增[13]27-28。

但在我國的民營化實踐中,政府監管和調控卻極度匱乏。政府監管責任的缺失首先表現為未能積極推動相關制度變遷,構建良好的制度基礎和競爭環境。比如,我國許多城市公交市場化改革后,沒有任何配套政策支持,沒有相關制度規范,經營者茫然無措、無所適從。政府監管責任的缺失還表現為,許多地方政府迫不及待地將一些“燙手山芋”扔向市場,對企業“一賣了之”,不承擔基本的監管、規范和調控職責。近年來多數城市普遍出現的水價大幅上漲,幾乎是缺乏有效監管下民營化的必然結果。在2009年席卷全國的水價上漲風潮中,各地的漲價聽證會屢屢出現假冒代表的現象,而物價主管部門竟然容忍其一再發生而不聞不問,絲毫沒有注意到自身的監管責任。濟邦咨詢公司2008年作了一次調研:“監管制度嚴重缺失,調價變成各方利益博弈的戰場,完全沒有理性,最后到底怎么調價變成市長拍腦袋決定的事情,成本監審形同虛設。并且很多城市都有類似的問題。”[16]正如《科學時報》在一篇報道中斷言:“沒有監管的水業改革一定是失敗的改革。”[16]

政府監管和調控責任的嚴重缺失是導致我國公交、城市水務業市場化改革出現大規模“回潮”和嚴重挫折的重要原因之一,其他領域也或多或少地存在著同樣的問題。如何在公共服務市場化實踐中強化政府的監管和調控,做好監督者和調控者,構建良好的制度基礎和競爭環境,加強對民營化各主體的引導和約束,是我國政府特別是地方政府目前應該認真反思的重要課題。

3. 政府未能進行有效的管理并充當精明買主

市場化意味著政府管理的重大變革,對變革過程的駕馭和管理至關重要。首先,面對市場不可避免的缺陷,政府必須學會管理不同類型的市場并努力克服這些缺陷。其次,市場化本身不可能實現自我管理,需要政府在運作管理上更下功夫。同時,市場化并不是政府責任的“卸載”,政府成為“精明買主”的能力對我國同等重要。

在我國市場化改革實踐中,政府管理的滯后不容忽視。以城市公交市場化改革為例,北京大學周志忍教授認為,政府對改革過程的駕馭能力和對經營的管理能力的低下,是產生種種問題和困境的主要原因[6]。改革之前,各地方政府在根本沒有做好相關規劃和制度安排的情況下就一擁而上,對諸如票價的定價及調整機制、員工福利待遇、政府補貼數量及方式等細節問題未能形成妥善的安排,在實際運行過程中又未能逐步完善相關政策和管理機制,對事先沒有預料到的新情況(如油價大幅上漲等)不加以及時解決,對合同中存在的各種諸如“權責利不清”等突出問題也不聞不問。“一改了之,根本沒有配套政策支持”[8],湖北十堰市公交民營化失敗后公交公司董事長對政府的抱怨道出了政府管理的極度匱乏和滯后。

政府管理責任的嚴重缺失還表現為無法承擔“精明買主”的角色并履行服務“購買者”的職責。具體而言,政府未能及時履行服務“購買者”的付費、提供回報和激勵等一系列職責。例如,吉林四平市水務市場化失敗的直接原因之一就是,在隸屬于四平市公用事業管理局的市自來水公司與外資企業中法水務公司合作供水的過程中,政府未能按照事先對合同水量、水價、水費以及3年內關閉相關地下井群等事宜的安排兌現承諾,并在雙方經談判修改了合同條款之后仍然未能實現承諾。

此外,政府責任的嚴重缺失還表現在未能正確認識自身的角色定位,對“真市場化”和“假市場化”區分不清等諸多方面。正是由于政府責任的嚴重缺失,直接導致了準市場治理模式在我國的潰敗。詹姆斯·森德奎斯特(James Sundquist)指出,民營化不是解決政府無效力的特效藥,唯有有力且有效的政府,方能使民營化奏效[17]。換句話說,只有在政府真正承擔起相關責任的前提下,這個“有力且有效”的政府才能“使民營化奏效”。

四、 新的開始

轉型期的中國從不缺少新概念、新模式、新理念、新范式,也從不缺少嘗試的勇氣和熱情。但是,大部分新理念、新模式似乎都逃脫不了這樣的命運:人們打著它們的旗號,照搬國外的先進做法,形式上天衣無縫,但其精神和內涵卻被偷偷地“閹割”。它們的本質已被整得面目全非,卻又在試驗失敗后承受著人們苛刻的責難、嘲笑和質疑,之后被迅速拋棄。不幸的是,風靡全球的準市場模式在中國似乎也未能幸免。

但是,暫時的失敗和挫折并不表明準市場模式的終結,“準市場模式其實已不可逆轉”[6]。更不能因此導致對準市場模式本身的簡單否定。對醫療衛生“市場化”改革的一致否定,公交領域所出現的大規模“回潮”,一定程度上說明我們看問題的方式仍然處在非此即彼的簡單邏輯中,對事物缺乏耐心細致的深入分析和嚴謹考察。

其實,對任何新理論或新模式的應用不但要用其形式,更要汲取其精神。忽略了精神本質,形式做得再好也是徒勞,甚至會產生截然相反的效果。準市場模式不是一個死板的標簽,而是一項根植于豐富實踐經驗的活生生的制度組合和治理模式,它具有多樣化的形式和內涵,其成功運行也需要實際機制的支持和相關制度保障,更要有細致精細的管理。“民營化只有在市場良好、信息充分、決策張弛有度和外部性有限的情況下才能發揮最佳效用。”[18]而實現這些條件都是政府分內的責任。準市場模式在中國的潰敗,根本原因在于我們采用其形式而忽略了它的本質及精神,表現在實踐中,就是政府責任的嚴重缺失。

準市場模式的中國實踐遠遠沒有結束,甚至才剛剛開始。筆者相信,當政府責任回歸之后,一個新的變革時代將重新來臨。

參考文獻:

[1]蓋伊·彼得斯 B. 政府未來的治理模式[M]. 吳愛明,夏宏圖,譯. 北京:中國人民大學出版社, 2001:14-15.

[2]Lowery D. Answering the Public Choice Challenge: A Neoprogressive Research Agenda[J]. Governance: An International Journal of Policy and Administration, 1999,12:1.

[3]薩瓦斯E S. 民營化與公私部門伙伴關系[M]. 周志忍,譯. 北京:中國人民大學出版社, 2002:4.

[4]周志忍. 當代國外行政改革比較研究[M]. 北京:國家行政學院出版社, 1999:23.

[5]戴維·奧斯本,特德·蓋布勒. 改革政府----企業家精神如何改革著公營部門[M]. 周敦仁,譯. 上海:上海譯文出版社, 1996:32.

[6]周志忍. 認識市場化改革的新視角[J]. 中國行政管理, 2009(3):11-16.

[7]合肥反省公交民營之痛:野蠻行車5個月致死11人[EB/OL]. (2007-05-24)[2009-10-15]. http:∥news.sina.com.cn/c/2007-05-24/030513060633.shtml.

[8]徐冰. “公交市場化”撞完南墻該回頭了[N]. 現代快報, 2008-04-17(3).

[9]郝遠超. 外資攪渾中國水務,拷問水務改革:2[N]. 中國經營報, 2007-11-04(6).

[10]王超. 哈爾濱水價聽證會疑點重重,反對漲價者扔瓶抗議[N]. 中國青年報, 2009-12-10(A3).

[11]葉楓. 內參引發高層擔憂,住建部蘭州調研三問威立雅[N]. 21世紀經濟報道, 2009-09-02(A1).

[12]Salamon L M. Rethinking Public Management: Third Party Government and the Changing Forms of Government Action[J]. Public Policy, 1981,29:255-275.

[13]唐納德·凱特爾. 權力共享:公共治理與私人市場[M]. 孫迎春,譯. 北京:北京大學出版社, 2009.

[14]周志忍. 醫療服務市場化改革辨[M]∥周志忍. 政府管理的行與知. 北京:北京大學出版社, 2008:361.

[15]周其仁. 花費與供給不符,這算哪門子醫療市場化[N]. 經濟觀察報, 2007-01-20(A5).

[16]陳歡歡. 水業改革考驗政府執政能力[N]. 科學時報, 2008-04-16(A4).

[17]Sundquist J. Privatization: No Panacea for What Ails Government[M]. Cambridge: Ballinger Publishing Company, 1984:303-318.

[18]Chamberlin J R, Jackson J E. Privatization as Institutional Choice[J]. Journal of Policy Analysis and Management, 1987,6:602.