廣西政策性農(nóng)房保險推廣研究——基于經(jīng)濟社會發(fā)展視角

○何偉 王夏

（廣西大學商學院 廣西 南寧 530004）

一、政府工具制度與政策性保險

在新制度主義視角中，政府工具的實質(zhì)就是提供物品和服務的制度安排，這是政府工具的制度內(nèi)涵與制度屬性。政府保險是一種政府提供公共服務的常用外部工具。它是指政府同意對個體、家庭或者公司因某一特定事件而造成的損失進行賠償。政府保險有許多具體應用形式，而農(nóng)房保險就是其中之一。農(nóng)房保險，是指以農(nóng)民生活住房及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用房為保險標的的保險。在我國，由于農(nóng)村居民生活水平提高較為緩慢，以及各地受到的自然災害的頻率和受損程度不同，其住房或生產(chǎn)性用房作為保險標的所承載的風險較大，商業(yè)保險公司在以逐利為目的的運營思想指導之下，很難積極主動地開發(fā)相關保險產(chǎn)品，這就需要國家政府作為承擔者，擔負起自然災害造成的損失風險補償者，減輕農(nóng)民生活負擔，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。政策性保險正是針對于此而產(chǎn)生并發(fā)揮效用的。

政策性保險是指為了執(zhí)行國家政策而要求保險公司承辦的業(yè)務，包括國家計劃下達的指令性專項業(yè)務、國家批準的財政補貼業(yè)務、國家規(guī)定的低于基準費率開辦的風險損失大和事故頻率高的業(yè)務。大致分為出口信用保險、農(nóng)業(yè)保險、巨災保險等。政策性保險承擔的風險往往是與行業(yè)性、區(qū)域性相關聯(lián)的巨大風險，需要由國家扶持才能承受。

二、中國政策性農(nóng)房保險的發(fā)展

1、理論研究

中國的農(nóng)房保險起步于上世紀80年代，但由于賠付率較高，農(nóng)房保險存在的時間很短，在上世紀90年代之后便終止了。對此，有學者提出以區(qū)或鄉(xiāng)統(tǒng)保、開辦農(nóng)房綜合險、加強現(xiàn)場勘查等措施來降低農(nóng)房保險賠付率，并呼吁建立國家巨災保險基金，由國家有關方面從每年的財政中提取專門款項建立防范諸如地震、洪水等巨災的保險基金，初步提出對受自然災害的住房應如何開展保險工作。在2006年6月，國家出臺政策明確要求建立國家財政支持的巨災風險保險體系，同時將農(nóng)業(yè)保險支農(nóng)方式的創(chuàng)新納入農(nóng)業(yè)支持保護體系，為各省市的農(nóng)村住房保險機制的建立奠定了基礎。

就目前的研究來看，針對農(nóng)村保險的研究主要集中在農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村合作醫(yī)療問題的研究。比較成熟的研究主要集中在農(nóng)業(yè)保險的需求、風險描述以及開展模式上。而單獨針對農(nóng)房保險問題的研究還較少見，研究也僅是集中于需求上，在風險劃分和產(chǎn)品開發(fā)、運營模式上都沒有統(tǒng)一而成熟的看法。因此,對農(nóng)村住房保險進行深入研究，具有重要意義。一方面可以為農(nóng)村保險開展提供理論素材的積累，另一方面還有助于對保險業(yè)在健全社會保險體系和社會救助體系中的作用進行進一步的深化研究。

2、開展狀況

2006年之后，福建、浙江、甘肅、四川、湖南、云南、廣西、貴州等地相繼開展了農(nóng)房保險。福建省率先啟動了農(nóng)村住房試點工作，其中農(nóng)村住房保險在全國率先實行全省統(tǒng)保，費用由政府承擔，全省660多萬戶農(nóng)民獲得了保障。之后，浙江省啟動政策性農(nóng)村住房保險，較之福建省的農(nóng)村住房保險政策，浙江省的方案相對福建省保障農(nóng)戶更多、標準較高、保險責任更廣。之后，全國其他多個省份紛紛根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、社會文化、居民房屋建造特點、自然災害情況等，采取了不同的承保方式和保費繳納機制。

2008年以來，中國人保在部分省區(qū)開展的政策性農(nóng)房保險已承保近2500萬戶，承擔風險責任達到3300億元。在2008年冰凍災害中，農(nóng)房報案15387件，賠付和預付賠款1091萬元。截至2009年11月底，湖北省農(nóng)村兩屬兩戶農(nóng)房承保120.4萬戶已全部覆蓋13個州、91個縣市區(qū)、2.6萬余個行政村。福建省全省663萬戶農(nóng)村住戶全部參保，每戶保險金額5000元，保費統(tǒng)一由政府買單，并統(tǒng)一保險方案，統(tǒng)一由人保財險公司承保，全省600多萬農(nóng)戶的農(nóng)房保費將全部由省級財政統(tǒng)一支付。廣西政府2008年出資20億元為“兩屬兩戶”投保農(nóng)房險，全自治區(qū)累計65萬戶困難群眾和優(yōu)扶對象被納入此次財政支農(nóng)保險項目，所需保費全部由政府財政負擔，2009年繼續(xù)為全區(qū)83萬“兩屬兩戶”農(nóng)村住房提供保險保障。

從實行的情況來看，在農(nóng)民自身承擔巨災風險能力孱弱和政府救助有限的狀況下，農(nóng)村住房保險可以為災后恢復重建籌集更多資金，增強農(nóng)村群眾抵御災害能力，保障農(nóng)戶房屋因遭受自然災害和意外事故造成的損失能及時得到經(jīng)濟補償,緩解政府救災壓力，提高政府救助水平。

三、廣西政策性農(nóng)房保險開展現(xiàn)狀

1、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展狀況

截至2008年末，廣西全區(qū)農(nóng)村人口已達3040萬，占總?cè)丝诘?3.76%。2009年農(nóng)民人均現(xiàn)金收入3980元，增速7.9%，城鎮(zhèn)居民可支配收入15451元，增速為9.2%，農(nóng)民收入只有城鎮(zhèn)人口的25.76%，僅有1/4。2009年廣西各農(nóng)民收入增加明顯，增速較快（見表1）。增長的因素主要有：本地勞動收入增加拉動農(nóng)民工資性收入繼續(xù)增長；糧食、蔬菜和水果等出售收入增加拉動農(nóng)業(yè)收入穩(wěn)步增長；農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展帶動二三產(chǎn)業(yè)人均純收入大幅增長；轉(zhuǎn)移性收入持續(xù)較快增長。在經(jīng)濟持續(xù)增長較快的勢頭下，農(nóng)民生活不斷提高，食品質(zhì)量、居住條件明顯得以改善，高檔家電、家俱、家庭設備在逐年增加。但不容忽視的是影響農(nóng)民增收的不利因素較多，比如農(nóng)產(chǎn)品價格波動較大，另外由于自然災害頻繁，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)量受之影響較大。

表1 2009年各市農(nóng)民人均純收入情況表

2、保險業(yè)發(fā)展狀況

近年來，廣西保險業(yè)在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的背景下步入了發(fā)展快車道，然而，2009年的金融危機將廣西保險業(yè)發(fā)展中的諸多問題暴露無遺。

（1）保險業(yè)發(fā)展動力不足，自我改革創(chuàng)新力度不夠，步履遲緩。2009年廣西保險行業(yè)規(guī)模保費全國占比僅為1.33%，而同期GDP比重為2.3%；保險密度，廣西290元，僅為全國的33.72%；保險深度，廣西為1.93%，全國達到3.32%。當然，全區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展相對緩慢是保險業(yè)發(fā)展遲緩的主要制約因素，這是不爭的事實，然而，保險業(yè)自身改革創(chuàng)新不足是其內(nèi)在的硬傷（歷史數(shù)據(jù)可參見表2—4）。

表2 1997—2004年廣西保險費總收入和財險保費收入及排名情況（單位：百萬元）

表3 1997—2004年廣西保險費總收入和財險保費收入增速及排名情況（單位：%）

表4 1997—2004年廣西保險深度和財險深度以及排名情況（單位：%）

（2）產(chǎn)品和服務創(chuàng)新不足、險種開發(fā)緩慢，對農(nóng)村保險發(fā)展不積極，缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃。保險機構沒有從廣西區(qū)情出發(fā)，積極開發(fā)適銷對路的保險產(chǎn)品，導致保險產(chǎn)品種類少，同質(zhì)化嚴重。并且存在服務方式和品種都過于單一，機構管理松散，管控力度不夠的問題。

（3）增長方式單一。主要是體現(xiàn)在業(yè)務增長點單一，財險公司主要集中在車險，例如，太平洋財險公司中的車險近占70%；壽險公司增長乏力，缺乏長遠發(fā)展動力。另外，業(yè)務推動方式單一，經(jīng)營水平、服務能力沒有實質(zhì)提升。

3、政策性農(nóng)房保險的開展狀況

（1）基本情況。2008年冰凍自然災害后，廣西政府3月中旬出資20億元為“兩屬兩戶”投保農(nóng)房險，全自治區(qū)累計65萬戶困難群眾和優(yōu)扶對象被納入此次財政支農(nóng)保險項目，每戶農(nóng)房保險金額為3000元，全自治區(qū)總保險金額近20億元，所需保費全部由政府財政負擔，自治區(qū)、地級市、縣（市、區(qū)）三級財政分別按50%、20%和30%比例進行分攤，這有力地緩解了農(nóng)民災害承受壓力，增加了保障。

2009年7月底，廣西自治區(qū)財政廳、民政廳、保監(jiān)局和中國人保財險廣西分公司共同參與廣西農(nóng)村“兩屬兩戶”住房統(tǒng)一保險項目，與人保財險廣西分公司達成協(xié)議，繼續(xù)為全區(qū)83萬“兩屬兩戶”農(nóng)村住房提供保險保障。這對于自治區(qū)受災的“兩屬兩戶”恢復重建和生活穩(wěn)定提供了強有力的保障支持。這種政府搭臺、政策保駕護航、企業(yè)參與經(jīng)營的服務“三農(nóng)”模式，改變了以往大災后政府為災民提供救濟補償?shù)姆绞剑辛ν七M自治區(qū)農(nóng)民保障體系的構建。

（2）制約因素。對政策性農(nóng)房保險的開展形成制約的因素較多，歸納起來主要有以下幾點。一是保險經(jīng)營主體具有政府背景，對農(nóng)村保險市場潛力認識不足，經(jīng)營思路沒有完全理順，競爭激勵程度不夠，動力不足。保險經(jīng)營主體針對農(nóng)村保險展業(yè)不積極，偏愛于展業(yè)集中、單筆保費收入較高、效益好的城市業(yè)務。二是保險產(chǎn)品開發(fā)不合理，缺乏針對農(nóng)村市場的產(chǎn)品，未實行差異化營銷策略。所設計的差別保險費率、保障金額并不適合農(nóng)村之需要。三是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平差異性大，居民收水平偏低，增速緩慢，農(nóng)民保險意識不強。四是政府長期的政策偏向，導致農(nóng)村被輕視，農(nóng)村保險市場嚴重缺乏政府政策支持。同時，政府相關機構多頭管理，干預保險經(jīng)營主體的展業(yè)，影響了其業(yè)務的正常開展。

4、基于經(jīng)濟發(fā)展需求的分析

（1）自然災害頻繁，農(nóng)民損失嚴重。根據(jù)以往災害統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，廣西是一個自然災害頻發(fā)的地區(qū)，尤其是巨災較多，其中以洪水災害最為頻繁，常常給農(nóng)村居民帶來嚴重損失，尤其是住房損失占比較高（見表5）。而農(nóng)村居民收入增速緩慢，且各地很不均衡，農(nóng)民承受災害的能力孱弱，嚴重影響了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。

表5 廣西歷年自然災害中農(nóng)房倒塌損失情況

（2）農(nóng)村保障體系還不完善。社會保障體系是經(jīng)濟社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”。由于我國構建社會保障體系的歷史比較短，至今，社會保障體系還很不健全、不完善。尤其是地處西南的廣西，由于農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村城鎮(zhèn)化速度緩慢，農(nóng)民收入有限，至今農(nóng)村社會保障體系還很不健全，面臨著諸多問題。

一是基本保障體系覆蓋面較小。目前，由政府提供的社會保障中，包括基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險在內(nèi)，主要存在于城區(qū)，農(nóng)村基本是空白。在農(nóng)村的基本養(yǎng)老保險和農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面也很小，財政補貼不夠。據(jù)統(tǒng)計，2009年年末全區(qū)參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為3.71萬人；參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)為176.9萬人；全區(qū)共有4.6萬農(nóng)民領取了養(yǎng)老金，參加基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工人數(shù)為16.03萬人。然而，全區(qū)在2008年農(nóng)村人口就高達3040萬，占總?cè)丝诘?3.76%。

二是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村人口大量流動、就業(yè)形式多樣化等給社保帶了諸多挑戰(zhàn)。如今，進城農(nóng)民和失地農(nóng)民等社保問題突出，青壯年進城造成的留守老弱病殘等人群的基本保障問題形式嚴峻。就業(yè)形式的多樣化，在傳統(tǒng)的以“單位”為本位的社會保障體系下，大量的新進城的人口，尤其是農(nóng)民工游離在基本保障體系之外。

（3）經(jīng)濟發(fā)展需要。從全國以及國際的GDP、保費收入、保險深度和保險密度的歷史數(shù)據(jù)分析，不論從保險深度和還是保險密度的角度來看，經(jīng)濟增長都將直接促進保險業(yè)的快速發(fā)展；保費收入的快速增長直接拉動了保險深度和保險密度的大幅提升。保險業(yè)的快速成長和資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴大，直接增強了國民生活保障和經(jīng)濟發(fā)展安全，完善國家保障體系。因此，大力發(fā)展保險業(yè)，尤其是針對災害頻繁損失嚴重、人口占比較大、人均收入偏低、承擔災害能力孱弱的農(nóng)村地區(qū)意義更為重大。

四、政策建議

1、開展模式

國內(nèi)現(xiàn)有兩種比較典型的農(nóng)房保險推廣模式：一是以福建為代表的地方政府與保險公司協(xié)議統(tǒng)保模式；二是以浙江為代表的政府補助推動、農(nóng)戶自愿參保的市場化運作模式。前者可大力減輕農(nóng)民負擔，解決農(nóng)戶分散、承保效率低的問題，災后反應速度快，救災及時，可持續(xù)性強；后者發(fā)展模式費率的確定更加科學，可大幅提高農(nóng)民參保意識，但是承保范圍較小。從廣西區(qū)情出發(fā)，結合不同地級市、縣財政和居民收入情況，可分區(qū)選取不同的模式。根據(jù)現(xiàn)階段廣西經(jīng)濟發(fā)展的形勢，可采取全區(qū)統(tǒng)保模式。在經(jīng)濟發(fā)展到一定水平之時，可采取浙江模式。

2、風險區(qū)域劃分

對上述兩種模式的分析，可以看出浙江模式在費率的確定上更科學，體現(xiàn)了保費負擔與風險一致性的原則，同時，要求被保農(nóng)民個人繳納少量保費也更有利于增強農(nóng)民的保險意識。但是其展業(yè)成本和賠付率高，在共擔損失、逆向選擇和道德風險的環(huán)境中比一般保險的管理更加困難。因此，短期內(nèi)其模式運作不比福建模式更好，但從長期角度和社會發(fā)展需要來看，浙江模式更符合發(fā)展要求。因此，從長期規(guī)劃的角度出發(fā)，應將廣西各區(qū)根據(jù)自然地理條件、災害頻率、損失程度、人均收入等因素劃分風險區(qū)域，為各區(qū)采取不同的運營模式奠定基礎。

3、保險費率厘定與保費分擔

從短期來看，廣西農(nóng)房保險推廣模式采取統(tǒng)保模式更為實際；從長遠來看，“政府補助+農(nóng)民自愿+市場運作”的模式更加科學和具有可持續(xù)性。因此，從這兩種運作模式分析，在費率厘定和保費分擔二者有所不同。開展農(nóng)房保險之前，首先要科學合理地設計險種和條款，包括保險對象和標的、保險責任、責任免除、保險金額、保險費用、賠付標準和期限、開展區(qū)域等。其次，根據(jù)不同模式制定不同的費率。根據(jù)風險一致性原則，農(nóng)房保險費率應根據(jù)投保房屋的不同建筑結構分別厘定。建筑結構風險越大，保險費率就越高，反之，保險費率就低。統(tǒng)保模式可覆蓋的范圍較廣，因此根據(jù)覆蓋范圍確定費率，一般來說范圍越大，費率應該越低；農(nóng)民參保模式下，可根據(jù)保險標的的風險設計費率，房屋質(zhì)量越好費率越低，反之則較高；集體用房或是農(nóng)民生產(chǎn)性用房損壞風險大，因此費率制定要高一些。

4、政策支持

（1）保險企業(yè)應該逐步轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的政策性和商業(yè)性保險混合運作的方式，將政策性保險經(jīng)營單獨立賬、單獨核算，減少政策性保險運營對商業(yè)性保險運營的阻礙。同時應該出臺優(yōu)扶政策，在政策性保險運營時機成熟之時，建立專門的政策性保險公司，經(jīng)營此類業(yè)務，徹底實行政策性保險與商業(yè)性保險相分離的政策。

（2）國家對于農(nóng)房保險這種政策性強、贏利水平低、風險較大、展業(yè)成本高的險種給予稅收減免政策，充分體現(xiàn)了國家的政策導向。全面規(guī)劃政策性、商業(yè)性、強制性保險的體現(xiàn)結構，協(xié)調(diào)相互關系，擴大承保范圍，惠及更多人群。

（3）我國保險業(yè)發(fā)展壯大的時間不長，保險公司實力不強，償付能力不足，因此，國家需要給予保險企業(yè)融資的優(yōu)惠政策，使其能多渠道籌集資金，解決償付能力不足和資金短缺的問題。

（4）政府應引導居民在風險較小、地勢安全地區(qū)，按照一定的質(zhì)量設計要求建造房屋?？煞抡招陆卣鸲喟l(fā)區(qū)的模式，由政府指導農(nóng)民建房，并給予相應補貼的方法，提高房屋質(zhì)量，降低損失。

（5）制定全局性的巨災保險發(fā)展戰(zhàn)略，明確定位其政策性地位，建立科學的風險管理體系，同時建立巨災風險基金。逐步將國家救災制度由政府為主導向市場為主導的逐步演進，獲得巨大社會效益之時，更獲得良好的經(jīng)濟效益。

[1]謝耀南：政府保險的制度主義分析——以福建龍巖市“農(nóng)房統(tǒng)保”為例[J].中共四川省委黨校學報，2007（3）.

[2]仝春建：浙江啟動政策性農(nóng)房保險制度[N].中國保險報，2006-11-20.

[3]王金鐸：中國區(qū)域保險的理論與政策研究[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2006.

[4]馮占軍：中國保險業(yè)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展研究[M].武漢大學出版社，2007.