淺論城市新區開發及其對城區經濟發展的促進作用

○袁瑋

（桂林理工大學博文管理學院 廣西 桂林 541004）

伴隨著我國城市化水平的提高，城市在經濟社會發展中的地位迅速提升。城市由城區組成，每個城區都是一個相對獨立的經濟主體，城區經濟是城市經濟的重要組成部分，它們共同構成了一個城市的綜合經濟實力，城區經濟的發展直接關系到城市經濟發展的速度和質量，從而影響到我國經濟發展的整體水平。

一、關于城區經濟

1、城區經濟的定義

城區經濟一般指以地級以上城市的區級行政區劃為地理空間，以區級行政機關為調控主體，以市場為導向，以高效率為特色的地域經濟體系。

2、城區經濟的特點

城區經濟是城市經濟的重要組成部分，既有其獨立性，又有其相對性。

（1）城區經濟的獨立性。城區經濟的獨立性以區級獨立財政為標志，通過對獨立財政資金的合理分配與使用，進行產業的選擇和布局、資源的開發與利用、人才的培養與引進、科研成果的研發與轉化、產業結構的調整與優化、硬軟環境的創建與完善、市場機制的建立與健全、生態環境的保護與整治等，從而行使管理服務本城區的功能，發展本城區經濟。

（2）城區經濟的相對性。城區經濟的獨立性是相對的，城市的地域空間被分化成各個城區個體，各城區個體又組成為一個有機的城市整體。城區經濟是城市經濟的重要組成部分，是城市經濟的主要承載體。因此，城區經濟在進行獨立發展的同時，還必須遵從整個城市的制度安排、整體規劃、產業布局、資源配置、資金分配、產業選擇、市場搭建、對外聯系與交流等等，其獨立性受到一定的限制。

（3）城區經濟的重要性。城區政府要為本城區管轄范圍內的城市發展提供軟硬兩個方面的基礎條件，從而促進城區經濟乃至整個城市經濟的發展。而區級政府提供這些基礎條件的實力又直接取決于本城區經濟實力的強弱，即兩者是相輔相成、互為促進的。只有城區經濟不斷發展、實力不斷增強，才能有更多的財力投入到本城區各項社會事業的建設中去，從而促進轄區整體經濟環境和人民生活素質的提高。否則對各項事業的投入也只能是捉襟見肘，城區政府服務城市的功能就會大大減弱，也就喪失了城區工作的根本出發點。

二、關于城市新區開發

隨著我國對城區經濟發展的要求越來越高，發展空間愈來愈不足，新區開發現已成為城市空間拓展和城區經濟發展的主要手段，適應了城市規模不斷擴大和城區經濟發展對土地空間的需求。

1、城市新區的定義

城市新區指在城市以外規劃用于重新安置人口，設置住宅、產業、公共服務中心的空間單元，是一個大規模成片開發、相對獨立的城市新社區。城市新區應是具有較高品位的現代化新城區，包括教育、體育、衛生、文化、科技、交通等各種社會性基礎設施，且都應是高質量的。

2、城市新區的分類

（1）按新區的功能分類，可將城市新區分為住宅區、金融貿易區、工業區、高新技術區、旅游渡假區、綜合開發區等幾類。

（2）按新區的內涵分類，可將城市新區劃分為單一功能和綜合功能兩種。事實上，現實中的新區大多是多種城市功能的混合，只不過有的新區的某種城市功能特別突出，而有的新區則是多種城市功能齊頭并進。

3、城市新區開發的重點內容

（1）政策扶持。城市新區開發是一項綜合的社會系統工程，需要各個部門相互配合、協調推進，需要一系列相關政策的綜合引導和推動。針對新區開發的不同階段，可以依次出臺相關政策措施來推動新區的建設進程。如在新區開發初期，為鼓勵投資者在新區開發建設，政府可給予新區的基礎設施經營以財政補貼，制定優惠的財政政策、稅收政策或其他政策，以確保新區能有良好的基礎設施條件；另根據實際情況，可以采取適當減讓地價、減免有關稅費等措施，在土地政策、戶籍政策、財政稅收政策、投融資政策等方面給予適當的優惠等。對重大投資項目建設可實行鼓勵政策，允許一次規劃、分期建設、分期繳納土地出讓金等，并實行鼓勵大企業總部和金融機構入駐的政策，對其建房、租房給予一定的補助等。總之，應加大政策的扶持力度，有效激發城區經濟的發展活力。

（2）功能定位。現各城區之間存在產業趨同、無序競爭、重復建設等問題，為避免這些問題，城市新區的開發首先應做好新區功能的科學定位，使資源配置得到有效利用，發揮最大的經濟效益和社會效益。新區開發應緊緊圍繞各城區的優勢和特色，加以準確定位，打造城區特色經濟，凸顯各城區的不同功能。

特色就是差異，就是優勢，就是競爭力，就是生產力。各城區應形成具有各自鮮明特色的支柱產業、優勢產業，形成自己的特色企業、特色產品、特色街道、特色文化、特色景觀等。由于各城區的區位、功能、區情條件不同，發展的重點和模式也不應相同。有的城區可發展園區經濟，有的可發展樓宇經濟，有的可發展旅游經濟，有的可發展服務經濟，有的甚至可統籌發展多種特色經濟等。總之，各城區應結合本城區特點，正確定位并科學制定發展戰略，集中力量最大限度地發揮本城區的特色優勢、比較優勢，走出一條具有特色的發展道路，切實提升城區的綜合競爭力。

（3）規劃先行。新區規劃是城市新區各項建設發展的綜合性部署，它旨在制定城市新區的經濟和社會發展目標，根據功能定位確定城市新區的性質、規模和發展方向，統籌安排城市新區的各類用地和空間資源，綜合部署各項建設，實現城區經濟和社會的可持續發展。

城市新區規劃屬于城市總體規劃的組成部分，原則上要服從城市的總體規劃、新區的規劃方案，并要與原有城區規劃結合緊密、過渡自然。新區規劃的基本原則是節約和合理利用土地及空間資源，并要重視規劃的超前性、權威性、嚴肅性、系統性和配套性。規劃是龍頭，要有一個高起點的總體規劃、分區規劃、控制性詳規和實施藍圖，并保證嚴格實施，才能營造城區的品牌形象，創造富于吸引力的投資環境，凝聚人氣和資本。

新區規劃是建設城市新區和管理城市新區的基本依據，是保證城市新區土地合理利用和開發經營活動協調進行的前提和基礎，是實現新區經濟和社會發展目標的重要手段。只有科學規劃，才能正確地指導城市新區建設和管理，有效地提高新區的經濟效益、社會效益和環境效益。

（4）完善基礎設施條件。作為成片建設的城市地區，應實行綜合開發，配套的交通、文化、教育、體育、衛生等公共建筑和市政設施必須同步甚至先行建設。基礎設施與配套設施的開發建設對于加快新區的發展起著舉足輕重的作用，完善、先進的基礎設施與配套設施是新區各項建設和發展的支撐，是決定新區吸引力和競爭力的關鍵，它將帶動整個新區的開發。作為新區的啟動工程，基礎設施的配套完善可以營造新區良好的投資居住環境，提升新區品位，使新區土地增值，而土地收益又可為新區的建設提供可靠的資金，從而營造良性互動的發展環境。對于重點區域更要加快配套設施的建設，吸引房地產業的集聚發展，做到開發一片，繁榮一片，從而形成輻射帶動作用，推動整個新區的建設更上一個臺階。

（5）提高土地使用效益。土地是城區經濟和社會發展的空間載體，是不可再生的寶貴資源，城市新區建設應按照“政府壟斷一級市場，放開搞活二級市場，提高土地使用效益”的原則進行開發。政府應將新區經營性用地全部納入儲備庫，然后通過“招拍掛”的方式向開發商出讓，并同時注意調控供應市場，采取適當緊缺供地、饑渴供地方式，做到非飽和供應。這樣既保證了新區建設的有序進行，又提高了單位土地的出讓價值，提升了新區品位，從而保證新區建設資金的再投入，為新區建設創造了良好的條件。

在提高土地資源運用效率方面，應當積極盤活存量，要求開發商限期開發，按照有關規定在取得土地使用權兩年內不開發的，應收回土地使用權重新處置。要優化整合，向空間要土地；因地制宜，向整理要土地；集約利用，向管理要土地。如對農民的拆遷安置，采取集中統一安置的形式，撤村并點，由原來的分散低層安置變為集中建設多層住宅安置。另外，在符合土地規劃的前提下增加容積率，從而提高土地的使用效益。

（6）構建多元化融資渠道。城市新區建設普遍面臨資金短缺、資金利用效率低、融資困難等難題，要打破新區建設的資金瓶頸，必須按照“政府引導、社會參與、市場運作”的原則，構建“投資主體多元化、融資方式多樣化、運作方式市場化”的新機制，建立健全政府、企業、社會等多個投資主體共同參與的多元投資共建機制，積極吸引外資和社會閑散資金參與新區的開發建設，為新區建設提供充足的資金供給。同時創新投融資體制，采取“融資運作、經營生財、滾動發展”的策略，加快新區建設，并進行市場化運作，最大程度地提高資金使用效率。

政府可以充分利用國家支持基礎設施建設投入的財政政策，積極爭取重大基礎設施項目上級撥款和中長期貸款，適度負債建設，通過基礎設施及相關配套設施的完善，提高投融資環境，形成良性循環。另外，政府也可通過經營權拍賣轉讓、資本置換、BOT、TOT和PPP等方式廣泛吸收各種民間資本、社會資本及國外資本，參與新區的開發建設。

（7）產業結構升級。作為城市新區要注重城區工業的轉型，要由傳統型工業向都市型工業轉變，創新城區工業形態，大力發展與城市功能、生態、文化、居住、環境等相協調的科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染小、人力資源優勢得到充分發揮的新型都市工業。

另外，要大力發展現代金融業、現代信息業、現代會展業，現代咨詢業、現代管理業、現代物流業等現代服務業。現代服務業的發達程度是衡量地區綜合競爭力和現代化水平的重要標志，“服務富國”已經成為一個世界性的發展方向和競爭的重要戰略。通過服務業領域的拓展，增強服務業吸納就業的作用和能力，提供更多更好的就業崗位，從而使城區服務業成為經濟增長的重要力量、就業富民的重要渠道、地方稅收的重要來源。

三、城市新區開發對城區經濟發展的促進作用

1、有利于拓展城區經濟發展的空間

近年來，由于各城區的發展擴張，老城區普遍存在開發強度過大、人口密度過高、建設用地不足、各項成本急升、城市交通運輸、市政基礎設施和公共服務設施不堪重負等一系列“城市病”的情況，經濟發展、生態環境以及增長空間等的相互矛盾越來越突出，已成為制約城區經濟可持續發展的瓶頸。城市新區的開發建設拓展了城區經濟發展的空間，為城區經濟帶來了新的增長點。

2、有利于調整城區經濟的結構

隨著經濟的快速發展，城市用地緊張、成本大幅攀升、競爭激烈等情況愈來愈突出，城區經濟要持續穩定發展，必須進行用地結構和產業結構的調整。通過城市新區的開發建設，可以有效地改善上述情況，合理有效地使用土地，實現產業升級，淘汰和轉移落后的傳統工業，大力發展樓宇經濟、總部經濟、現代服務業、高新技術產業等高附加值產業，提升城區整體形象和城區綜合實力，使城區經濟效益最大化。

3、有利于加強完善城市功能

改革開放以來，在市場經濟條件下，城市開發基于利益動機，過分追求高建筑密度、高容積率，造成了新的環境惡化。城市新區開發的目的就是解決老城區內由于歷史原因或發展過快而形成的布局混亂、密度過高、負荷過重等問題，又或為了比較完整地保護古城的特色風貌，在老城區外圍進行集中成片的開發建設，以達到疏散和降低老城區人口密度、調整和緩解老城區壓力、完善和改善老城區環境等目的，從而加強與完善城市功能，繁榮與發展城市經濟，推動城市社會進步。

總之，城市新區開發是一項全新的系統性工程，必須在城市規劃的指導和控制下進行，在開發中要堅持政府引導與市場運作的結合，在具體的建設時序上，要注重速度和質量的統一，使其能滿足城區經濟發展的需求，保證社會、經濟、環境三大效益的均衡發展，以新區開發促進城區經濟的可持續發展，營造一個協調發展、互利多贏的良好局面。

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