基于“利益相關者”理論的高校財務困境的治理策略

○江海健 甄紅菊 李凝

（1、山東中醫藥大學計財處 山東 濟南 250355 2、山東中醫藥大學人文社科學院 山東 濟南 250355 3、山東中農聯合生物科技有限公司 山東 濟南 250013）

利益相關者理論作為企業管理制度的創新，曾經引導企業突破了利潤增長的制度困境。從理論視角，由居于不同利益層次的多方利益主體構成的高校也可以被視為類似企業的利益相關者組織。

一、利益相關者共同治理理論

“利益相關者”這一概念最早于20世紀60年代提出，斯坦福大學研究小組認為利益相關者的定義是：對企業來說存在這樣一些利益群體，如果沒有他們的支持，企業就無法生存。人們開始認識到，企業存在的目的并非僅為股東服務，在企業的周圍還存在許多關系到企業生存的利益群體。進入20世紀80年代，美國經濟學家弗里曼給利益相關者下的定義是：能夠影響一個組織目標的實現或者能夠被組織實現目標過程影響的人。這個定義提出了一個普遍的利益相關者概念，不僅將影響企業目標的個人和群體視為利益相關者，同時還將企業目標實現過程中受影響的個人和群體也看作是利益相關者，正式將社區、政府、環境保護主義者等實體納入利益相關者管理的研究范疇，大大擴展了利益相關者的內涵。

與利益相關者理論對應的公司治理結構是各利益主體的共同治理。具體來說，就是在董事會、監事會要有股東以外的利益相關者的代表，如職工代表、債權人代表等。因此，基于利益相關者績效契約理論的共同治理是未來治理結構的發展方向。

“利益相關者共同治理”產生于企業利潤增長的困境期，該理論通過對企業所有權所做的新的制度安排，改變了企業傳統“股東至上”的治理結構，在管理制度的創新方面邁出了重要一步。由此，企業治理思路的改變促使企業逐漸走出發展困境。

二、“利益相關者共同治理”在高校困境治理中的價值

利益相關者共同治理理論雖然側重于研究針對企業如何突破發展困境所要作出的制度安排，但其理論價值絕不僅限于此。事實證明，針對不同于企業的非營利性社會組織在現實中日益突出的財務困境，該理論同樣指導此類型社會組織提高了籌資能力和自我管理能力，從而增強了該組織的財務支持以及面向未來的可持續發展能力。尤其是，從國內外經驗看，處于財務困境中的高校，更能從此理論得到困境治理的創新思路。

1、國外高校治理財務困境的策略

國外高校治理財務困境的策略得益于“利益相關者共同治理”理論的應用。早在中國之前，美、英、加、日等發達國家的高等教育先后面臨不同程度的經費不足的財務困境。這些國家將“利益相關者”理論應用于指導高校戰略性的財務運作，在對高校“利益相關者”進行重新定位的基礎上，積極培育各相關群體的公共利益契合點，最終成功形成了高校多元化籌資渠道。

例如，美國在上世紀70年代有41個州的高等院校都出現教育經費不足的問題。美國聯邦政府或州政府為高校作擔保，支持高校發行中長期和短期教育債券。上世紀90年代，斯坦福大學、哈佛大學、芝加哥大學和西北大學發行的債券出現排隊購買的現象，大大緩解了財政危機。值得一提的還有日本。日本的高校不僅通過與金融機構的合作取得財務支持，更重要的是，在高校和社會各界形成了特殊的利益聯動機制，通過成立校友基金會、學生家長教育支援會、教育事業關愛基金會等，爭取了社會資源對高等教育的支持。這種結果的出現，得益于政府、高校、社會各界（高校投資者）所形成的有效治理結構。

2、國內高校財務困境的形成

國內高校財務困境的形成歸因于高校相關利益各方還未形成動態、有效的治理結構。目前國內高校的財務困境主要表現為支付不能和債務拖欠。上世紀90年代開始，高等教育進入大眾化規模擴張的階段，高校經費明顯不能滿足規模擴張對資金的需求。1995年3月，在全國人大通過的《高等教育法》（62條）也用法律條文確認：“國家鼓勵運用金融、信貸手段，支持教育事業的發展。”之后，金融貸款成為高校經費籌措的主要途徑。對于財務困境的成因，國內專家認為，政府投入的嚴重不足和高校教學評估標準的連續上調成為一種隱性的引導力量，使高校走上負債運作之路。

一方面，政府對高校經費投入不能滿足高校基礎設施建設的需求；另一方面，高校學費標準上升空間的局限性以及高校外部資金籌措渠道單一，導致高校開始呈現還款難和支付難的財務困境。這在很大程度上歸因于，在政策理念上，政府提出的構建以政府財政撥款為主體的多元化資金籌措機制的目標在現實中沒有得到有效貫徹。政府主體地位的淡化，使高校在聯合利益各方形成有效治理結構方面的探索沒有達到預期效果。

三、基于利益相關者理論的高校財務困境的治理策略

基于對國外高校治理財務困境的經驗以及國內高校財務困境成因的探討與分析，本文提出高校財務困境的治理策略建議，以期拋磚引玉，引起社會各界學者對此問題的關注和研究，為高校財務困境的解決思路獻言獻策。

1、界定高校治理結構中的相關利益各方

（1）政府。作為高校資產的所有者、教育的舉辦者和受益人，理應擔負起治理主體的角色。《高等教育法》第六條明確規定，國家根據經濟建設和社會發展的需要，制定高等教育發展規劃，舉辦高等學校，并采取多種形式積極發展高等教育事業。第三十一條規定，高等學校應當以培養人才為中心，開展教學、科學研究和社會服務，保證教育教學質量達到國家規定的標準。可見，政府舉辦高等教育的最終目的，是為了保障未來人才素養的提高，提升民族的軟實力和競爭力。高校的財務困境得不到解決，最終會影響、制約其社會功能的發揮，因而，政府應承擔起主要的治理責任。

（2）高校自身。作為國有資產的使用者和管理者，高校責無旁貸地要承擔起治理主體的角色。《高等教育法》第三十八條規定，高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用。高校自身財務困境的形成是綜合因素起作用的結果。其中，作為高校自身，其在辦學規劃上的決策失誤以及管理制度滯后、風險意識欠缺、辦學模式僵化等構成財務困境的直接成因。高校自身應當在自我反思中有積極作為，而不是消極的等著政府救援。

（3）金融機構。金融機構優惠的貸款利率和優質的金融服務，為高校以較低的籌資成本取得急需的建設資金創造了良好的機遇。同時我們發現，金融機構由于高校還債能力降低造成“壘大戶”的現象。高校的特殊性質成為受金融機構歡迎的債務人，而大學的巨額債務可能最終成為國有銀行不良債務從而形成新的金融風險。

（4）社會各界。高校承擔著培養人才的特殊使命，其培養人才的質量如何，決定了未來這些“高級專門人才”能否勝任需要他們的專門崗位，能否實現他們的職業理想和人生規劃。而陷入財務困境的高校客觀上無法承諾培養質量，這會間接影響到未來社會的行業水準。因而，社會各界都應當積極關注高校財務困境的解決，給予必要的社會支持。

2、構建四方動態、有效的治理結構

（1）由政府擔保，促成金融機構和高校的“二次合作”，著眼解決高校的籌資困境。高校畢竟是高校，它承擔著政府的教育職能和為社會提供合格人才的職責，面對日益發展的社會現實，高校的領導必須承擔起高校自身的發展教育，提高教育質量的職責，從而為社會提供大量的合格人才。面對日益嚴重的財務困境，高校領導積極籌資卻由于債臺高筑無法消債，最終得不到金融機構的支持。

而上世紀70年代美國高校治理財務困境的做法給了我們有益的啟示。陷于困境中的美國高校在政府、與政府關系密切的各類機構或者保險公司的擔保下通過與金融機構合作，或者獲得了低息貸款，或者獲得了發行教育債券的資格，使高校在短期內籌集到了來自金融機構和社會的各類支持資金，為高校走出財務困境提供了保障。

因而，在借鑒美國經驗的基礎上，我國應當建立以政府為主導的財政救助體系。政府的作為可以體現在，以政府的信用做擔保，政府“修橋鋪路”，為高校爭取來自金融機構的支持，同時，政府在高校建立健全資金投入的決策管理和經濟責任制度，落實投資追蹤問效制度。政府督促高校以良好的信用實現金融機構和高校的資金互動，保障高校的前瞻性發展。

（2）挖掘高校自身潛能，著眼提高高校自身的創收能力，增強社會公信力。創造條件，爭取更多的政府財政投入。政府投入是學校教育經費的主要來源。但由于國家財力相對不足，以及隨著高等教育規模擴大對財政投入需求的增大，國家無法滿足對高等教育投入的需求，必須有重點地進行支持。高等學校要想獲得國家更多支持，就必須通過調整戰略、開拓創新、整合資源、建立特色學科等思維和手段，努力創造條件納入國家重點建設項目計劃。正如中外大學校長論壇中大家所形成的共識，即在經費不足的情況下，必須選準突破口，集中人力財力，在重點領域有所突破。

挖掘潛能，積極開展社會服務。高校自身應當積極盤活教育資源，在法律允許的范圍內，創建靈活、多樣、直接與社會需求接軌的服務手段和形式。例如，高校可以通過和各級政府合作，承攬面向社會各個層面的學歷或職業培訓；高校也可以和企業合作，為其提供技術、咨詢等服務；高校校際之間也可以通過彼此的交流合作，互相提供其所需要的特色服務等。這無疑會大大增加高校自身收入。

（3）借助市場化手段，構建政府主導的社會各界化解財務危機的聯動機制。高校可以在法律法規許可的范圍成立教育基金募集會，由該組織負責對教育資金進行有效籌集、管理和監督。政府應當為高校資金的募集提供政策支持。政府通過政策導向，鼓勵大中型贏利企業和民間社會組織向高校提供專業基礎建設方面的投資或者捐贈；而高校自身也應當有所作為，通過充分開發校友資源和教育后援會，爭取動員更多的社會資源支持高校的未來發展。

（注：本文系2009年度山東省社會科學規劃課題《高校財務困境治理研究》的階段性成果，批準號：09DJGZ05。）

[1]張萬朋：美國高校如何防范債務風險[J].陜西教育，2008（11）.

[2]鮑威：擴招后中國高等院校貸款融資行為的實證研究[J].北大教育經濟研究，2007（6）.