新生代無地農民工社會保障問題探析＊

劉兆軍

(中南財經政法大學法學博士后流動站,湖北武漢430073)

新生代無地農民工社會保障問題探析＊

劉兆軍

(中南財經政法大學法學博士后流動站,湖北武漢430073)

和諧社會構建進程中,新生代無地農民工已成為城鄉間的特殊社會群體。該群體與傳統意義上的農民工具有顯著差別,所面臨的社會保障問題更為突出。從就業保障、權益保障與歸屬保障三方面剖析,可發現新生代無地農民工被置于邊緣化的狀態之中。為解決這一現實問題,應在以人為本,追求公正的時代理念下,以十七屆三中全會后農村新政的相關決策為基礎,通過調和就業矛盾,彌補保障欠缺,放開戶籍限制等制度建設,對新生代農民工的社會保障加以完善。

新生代無地農民工;邊緣化;社會保障;制度建設

在當前的和諧社會構建進程中,新生代農民工比例大幅增加,逐漸接替上一代農民工成為重要力量。值得注意的是,喪失集體土地在新生代農民工中已是一種普遍現實①,此類農民工無法獲取集體成員應有的天然保障,也不能充分融入城鎮,在經濟波動時受到的影響更為嚴重;其引發的諸多社會問題,甚至成為影響社會和諧穩定的制約因素。雖然各界已經較為重視農民工問題,但對這部分無地的新生代農民工關注較少,相關研究尚未系統展開。在2010年中央一號文件“著力解決新生代農民工問題”的原則要求下,加強新生代無地農民工問題的專門研究,切實反映該群體的迫切訴求并予以強化保護,則成為和諧社會制度建設的關鍵。

一、新生代無地農民工的存在現實

(一)新生代無地農民工的基本界定

農民工已經成為我國工人階級隊伍的主要組成部分,而且正在逐漸演變為工人階級的主力軍[1]。這一不可或缺的社會群體正在進行著結構調整,年輕一代(20世紀80年代末、90年代初出生)逐漸加入其中。這部分年輕農民工受過較為完整的初、高中階段教育但未能繼續升學,又不愿復讀學習,大多在上一代農民工的影響下選擇進城。由于新一代農民工剛剛走出校門,在農村較少接觸農業生產活動,甚至早已隨同父母進入城鎮,完全沒有務農經歷,他們已成為輸入地純粹的雇傭勞動力,心理定位更趨向于產業工人;同時,受社會環境變遷作用,這部分農民工的文化程度、生活方式、工作期望、與農村家庭的經濟聯系等方面較上一代農民工都有不同,特別是他們思維較為活躍,身處于權利覺醒時代更會主動爭取自身合法權益[2]。因此,該群體成為當前的新生代農民工,更是今后的農民工主體。

雖然新生代農民工仍然保留著農業人口的固有身份,但該身份的象征——土地(承包經營權)卻是群體之中的很多成員完全喪失的。作為農民,無法在現有承包期內取得農村集體已經均分的承包地,便不能通過土地獲得保障,轉向城鎮成為農民工的新生力量尋求更多機會自然成為首選。當他們進入城鎮后,新生代無地農民工群體便由此形成。

(二)新生代無地農民工產生的原因

受農村傳統觀念和現行土地制度制約,新生代無地農民工的產生不可避免。考察其原因,可發現部分無地農民工是農村的超生人口,按計劃生育政策不能分得集體土地;更多的則是農村土地第二輪承包之后出生的新增人口,所在集體土地早已均分(包括機動地),在“增人不增地”的制度安排之下,村內無地可對其進行分配。在剩余的二輪承包期限內,新生代無地農民工的數量會越來越多[3]。如用工環境理想,他們不會看重土地;一旦出現波動或不利局面,無地帶來的深層社會問題就會立刻顯現,更加引起了新生代無地農民工對公平保障的廣泛訴求。

二、新生代無地農民工的邊緣困境

農民工在城市中仍處于相對弱勢的地位,還不能同等享受城鎮各項制度成果,真正融入城市須要更大突破才有可能。盡管當前農民工可以通過進城嘗試其在農村集體之外的身份轉換,然而卻在城市的差別對待中成為典型的“城市邊緣群體”。如果說這種城市邊緣化是一般農民工城市生存狀態的反映,那么,新生代無地農民工還因其不占有承包地而面臨著農村的邊緣化,這是影響更為深遠的雙重邊緣困境。邊緣困境的特殊狀態體現在以下主要方面。

(一)從業保障被邊緣化

新生代無地農民工不愿留守農村,也不具備充當土地承包經營主體的必要條件,主動或被動地處于農業經營之外。盡管該群體受到過較為完整的基礎教育,接受新事物較快,但因其缺乏必要的專業技能與就業經驗,在城市中并不能迅速適應高標準的工作要求。所以新生代無地農民工所從事的主要是體力型和低技能高替代性的工作,層次比較低。此外,在并不務實的就業觀念影響下,部分新生代無地農民工不愿進入相對初級的基礎崗位,特別是在“民工荒”時期對用工環境要求更高,為就業選擇設置了過多限制,且穩定性較差,發展機會很少。因此,新生代無地農民工處于極為尷尬的境地:作為農民,沒有土地作為基本的生產資料;而作為工人,被用工單位穩定接納的可能性更低。

受金融危機影響,相當一部分新生代無地農民工遭遇用工環境惡化導致的企業停產、裁員風波,使得這部分農民工處于失業或半失業狀態,或臨時工作獲得較低收入,甚至難以支付其在城市生活的必要費用。此時,雖然已經意識到一段時間內留在城市并不會有實質的改變,但部分新生代無地農民工缺乏回歸意識,不甘于返回農村,寧愿承受當前不利的經濟條件;而另一部分農民工的意愿開始轉變,被迫返回農村以尋求保障并再次選擇出路。

(二)權益保障被邊緣化

近年來,農民工在城市之中已能享有勞動權益等方面的基本保障,但從目前來看,農民工群體作為城市邊緣人還不能得到城市的完全保障。對于希望真正融入城市的新生代無地農民工來說,平等享有城市的教育、醫療、就業落戶等權益的愿望更為迫切,并希望能得到更多尊重,得到公平待遇,實現自我價值,這也是社會理應為其提供的。

由于金融危機的影響尚未消退,農民工在城鎮務工與生活存在較大風險,因此較為現實的行為即是返回農村以降低成本,獲得家庭或集體的扶助。此時,新生代無地農民工出現回流現象。與之前不同的是,這種回流有別于一般的季節性的流動,返鄉農民工將在較長時期內選擇在農村留守。在土地仍要繼續發揮最基本保障功能的農村社區范圍內,新生代無地農民工至今未能取得任何承包地,同時喪失了作為集體成員應有權獲得的最基本財產權益,只有繼續依賴其父母分得的土地。因此,這些土地不僅是該類農民工父母的基本保障,在他們返鄉之后又要重新向其發揮作用,使得原本有所緩解的人地矛盾再次突出,這種微弱的土地保障功能無法滿足新生代農民工的需求,甚至還可能成為影響社會穩定的消極因素。

(三)歸屬保障被邊緣化

從成長經歷和生活環境來看,在農村出生成長的新生代無地農民工畢業后直接進入城市;或在幼時跟隨父母進城并在城市成長、學習,直接留在城市務工。雖然絕大多數人戶籍在農村,具有土地承包的觀念但卻沒有土地,不具備務農常識和勞作經驗,只是戶籍意義上的農民,對農業活動缺乏感情和興趣。與父輩農民工相比,新生代農民工對農村的認同也逐漸在減弱。主要認同只發生于家庭親屬關系,對農村的一些習慣和傳統也開始出現不認可,甚至持批評的態度,脫離農村的趨向明顯。

另一方面,進入城鎮的新生代農民工也不再只是從事繁重的體力勞動,開始進入不同行業。同時,他們借助現代化傳媒容易獲得開闊的視野。隨著權利意識的上升,他們對工作類型、時間和待遇有了更多要求。如能在城市獲得較為穩定的工作和收入,這些農民工會較快地熟悉城市,對農村生活和農業生產的疏離感更強。即使就業不穩定,他們的最初選擇仍是在城市尋找機會。因此,新生代農民工對城市的心理認同極為強烈,其主要目的并不是以上一代農民工的養家增收為首要目標,而是力圖真正實現身份的轉變成為城市居民。但受各種條件限制,新生代無地農民工只能游離于城市邊緣。于是,在社會歸屬趨向上來看,新生代無地農民工的被城市吸納的心理占主導,但心理預期與社會狀態之間的巨大落差使其社會歸屬感無法明確,這導致他們在“農民”與“市民”之間彷徨。正是在這個過程中,新生代無地農民工對自身身份的認識開始模糊,他們對于自己真正想成為誰因為沒有相應的預期而表現出極大的迷茫,于是產生了“認同困境”甚至“認同危機”[4]。他們離開原籍后基本脫離了其戶籍所在地基層組織的管理,而在城市又缺少相應的管理機制,制度的缺失使農民工缺乏外部保障和約束,容易誘發不穩定因素。

三、新生代無地農民工社會保障的時代理念

和諧社會構建中,建立以農民工權利保障為基礎的制度安排,為農民工各項權利訴求建立合理、通暢的表達渠道和實現機制,是我國農民工制度創新的核心指導思想,也是農民工現代性培育和全面發展的必然要求[5]。面對所處的特殊境遇,邊緣狀態下的新生代無地農民工更需要享有與城鎮人口、有地農民工的同等權利。在城市,新生代無地農民工希望在就業、收入、社會保障、生活環境等諸多方面得到市民的國民待遇,實現經濟、社會、心理的完全融合;在農村,他們同樣需要享有集體經濟組織成員的天然權利——土地承包經營權,以此作為生存保障的底線。這些應有權利賦予與待遇平等的根本主張,正是新生代無地農民工渴望得到社會公正保護的迫切訴求。

(一)貫徹以人為本理念

黨的十七屆三中全會為新時期涉農制度建設指明了總體方向,并將“尊重農民意愿,著力解決農民最關心最直接最現實的利益問題”作為第一要務,更加明確了農村發展中“以人為本”進步理念。新生代無地農民工所提出的公平權利與保障訴求,正是他們最關心最直接最現實的利益問題,應在新時期的農民工保障制度建設中重點考慮。十七屆三中全會與2009年中央一號文件進一步要求加強農民工權益保護,逐步實現農民工在城市中的同等待遇,并兼顧返鄉后的妥善安置;體現出新時期力爭實現農民工享有社會公正成果的全面保護取向。特別是2010年中央一號文件首次明確提出了新生代農民工問題,對新時期我國農民工群體的發展演進作出了準確界定。具體落實于新生代無地農民工群體,則是在以人為本的根本出發點之下,將社會公正作為衡量制度建設的標準,努力消除這部分無地農民工權利保障缺失引發的不公差別,實現農民工的公正訴求。這是社會和諧社會的本質要求和具體體現,也是我國在城鄉統籌發展,構建和諧社會進程中必須逾越的障礙[6]。

(二)體現社會公正理念

公正是社會的一種基本價值觀念與準則,它與一定的社會基本制度相連,并以此為基準規定著社會成員具體的基本權利和義務,規定著資源與利益在社會群體之間、社會成員之間的適當安排和合理分配[7]。正如羅爾斯提出的正義第一原則所述,每個人對所有人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都有一種平等的權利[8]。因此,社會公正應是維護各類成員和群體合法權益的核心要求。和諧社會建設過程中,關注新生代無地農民工群體的現實問題,保護其在社會經濟活動與生活中的各項權益,是社會公正的基本體現。他們表達出的公正訴求,與其在城鄉之中的基本生存和發展底線緊密相連,應成為政策調整與制度完善重點考量的內容。

四、新生代無地農民工社會保障的制度建設

從已有的成果來看,自2003年末開始“清欠行動”至今,農民工合法權益得到初步維護,在其基礎上繼續取得更多的實質突破是更為關鍵的,才可為實現2010年中央一號文件關于解決新生代農民工問題的目標創造有利條件。新生代無地農民工問題是農民工問題的集中反映,從新生代無地農民工無從擺脫的雙重邊緣困境的現實入手,將事關這部分農民工生存權與發展權的權利全面保護,必然要求除保障其在城市享有一切公民的權益之外,還要賦予其作為農村集體組織成員的土地權益,以此消除城鄉雙重的邊緣化影響。

(一)調和就業矛盾

新生代農民工正經歷著由“生存型”向“發展型”過渡的變化,是未來若干年內我國城鄉的主力勞動者,其職業認可、素質技能等方面必然會給整個經濟社會發展帶來深刻影響。從最初選擇來看,新生代無地農民工對城市的認同勝于農村,對于那些愿意在較嚴峻就業形勢下仍然堅守城市的無地農民工來說,整體的就業壓力已使他們逐漸清醒地意識自身勞動素質的欠缺。這并不僅僅是一個理性的經濟過程,而是嵌入于社會過程之中,這種社會過程極大地限制或決定找工作的途徑和結果[9]。除繼續致力于積極擴展就業渠道、靈活用工、構建城鄉一體化就業體系外,考慮到未來我國主要勞動力素質提高和產業升級的需要,應以此為契機強化新生代無地農民工的現實勞動技能培訓,并由相應政策加以扶持,緩解就業壓力,為危機消除后的產業升級和長期發展打下基礎。

新生代無地農民工的土地權益缺失,更加反映出農村土地資源不均衡的現實。受多年來無地現實的慣性作用,土地資源不均衡的局面無法在短期內消除。但新生代無地農民工返鄉后長期居于農村社區,則應在綜合平衡中進行適當的調節和改革。在充分尊重本集體組織成員意愿下,以依法、自愿的原則探索部分這類矛盾相對尖銳地區的試點調整、最大限度的保障無地農民工權益;或直接以村集體的身份整合土地資源,以整體的規模經營和集體勞動力安置等方式保障新生代無地農民工同樣可以享有集體成員的公平待遇。

(二)彌補保障欠缺

按照黨的十七屆三中全會要求,今后農民工社會保障應致力于勞動條件與報酬、公共衛生、住房租購等方面,使其與城鎮居民享有同等待遇,并擴大農民工工傷、醫療、養老保險覆蓋面,實施農民工養老保險關系轉移接續辦法等。由于農民工人數眾多、流動性大,建立完備的農民工社會保障制度不能一蹴而就[10],尚需在較長時期內逐步完成。新生代無地農民工沒有土地保障,這些本來就是從農村向城鎮轉移的勞動力,如再回到農村或在城市出現生存困難更會加重社會問題,延緩城市化進程。因此,他們在面臨失業、傷病、意外等困難問題時應得到保障政策的“特殊關照”[11]。

考慮到當前新生代無地農民工最為迫切的現實需求,農民工保障體系可首先以該群體為對象,為保證該類農民工在城市的生存條件不出現惡化,適時為其提供住房等方面的必要扶助,一定程度上解除他們的后顧之憂;同時,在未來將施行《農民工參加基本養老保險辦法》安排之下,建立適合這部分農民工特點的社會保險制度,進而探索更為成功的保障措施。如果這些社會保障的制度創新能夠盡快實現,新生代無地農民工自然可享有公正的社會保障資源。

(三)放開戶籍限制

當新生代無地農民工在城鄉之間進退兩難時,他們對社會歸屬的失落感最為強烈。這就需要及時調整與引導無地農民工的心理選擇,防止其在盲目之中加劇自身的邊緣后果。如愿參與家庭的承包經營之中,部分農民工的返鄉行為是避開城市風險的現實選擇,一定程度上加強了無地農民工對農民身份的再次依賴;不愿返鄉的新生代無地農民工渴望在城市內與其他市民一樣得到同等待遇和平等保護,這種潛在的城市化訴求是國家加速城市化進程的重要推動力量。同時,中國的城市化步驟和政策選擇也已經不可逆轉地要求加速城鄉一體化[12],必須要有實質性的進展才能夠保證為新生代無地農民工的歸屬明確提供支持,決定身份的戶籍制度改革便是其中的關鍵。

多年以來,中國特色的城市化未能在戶籍制度改革上取得突破,但當前不斷進行的積極嘗試仍然帶來變化②,戶籍制度改革必然會在諸多困難中前行。從試點地區的操作結果來看,區域內部制度的同等安排對明確農民工的社會歸屬更為有利。因此,在大范圍的戶籍改革尚未放開之時,可借鑒已有的成功經驗,從賦予同等權利、強化社會保障責任等方面考慮,采用傾斜的政策安排率先滿足新生代無地農民工的身份轉換需求,即這部分無地農民工自愿放棄農業人口戶籍進城時,允許其轉為區域內的城市人口并納入城市公共管理體系之中,從而為他們在城市更好的穩定與發展創造條件。新生代無地農民工身份的先行改變,是城市逐步吸納農業人口的前期過程,不會對城市發展帶來過大壓力,完全能夠被城市所吸納,從而逐漸消除該群體在社會歸屬定位的模糊心理。在其基礎上,經過較為穩定的運行,再向一般農民工群體加以推行并促成良性循環,最終實現戶籍管理的統一狀態。

五、結 語

和諧社會進程中,新生代無地農民工這一特殊群體會逐漸走出隱性狀態,以其特有的訴求得到廣泛的關注,這是無法回避的社會現實。在國家的利好政策環境下,解決這部分農民工的突出問題,將為農民工公共政策與制度的完善帶來實質性變化,從而可在社會經濟的全面發展中實現社會公正之目標。

注釋:

① 本文論及的土地主要涉及農村集體成員有權取得的承包地,無地即指不享有承包地之上的土地承包經營權。

② 例如上海推出“居住證轉戶籍”的政策;哈爾濱、廣州將逐步取消“農業戶口”和“非農業戶口”的劃分;重慶、成都在全國統籌城鄉綜合改革配套試驗區中先行實施的一元化戶口登記等。

[1] 國務院研究室課題組.中國農民工調研報告[M].北京:中國言實出版社,2006:488.

[2] 張志勝.新生代農民工勞動權益保障研究[J].求實,2007(1):90-92.

[3] 程士華,郭奔勝,王恒志.新生代農民工出現“新群體”引發擔憂[N].經濟參考報,2009-10-19(7).

[4] 何紹輝.新生代農民工社會認同問題研究[J].當代青年研究,2009(9):68-75.

[5] 姚上海.新生代農民工現代性培育與全面發展問題探討[J].理論月刊,2008(4):179-182.

[6] 陳秉公,顏明權.論建構實現農民工市民化社會公正的社會系統[J].中國特色社會主義研究,2008(3):75-80.

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[9] Granovetter M.Getting a Job:A Study of Contacts and Career[M].Cambridge:Harvard University Press,1974:39.

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[11] 劉武俊.工傷保險要“特殊關照”農民工[N].法制日報,2009-08-18(3).

[12] 王鵬權.城市化:新生代農民工的重要訴求[N].中國社會科學院報,2009-02-17(1).

Discussion on Social Security Problems of New Generation of Landless Migrant Workers

LIU Zhao-jun
(Postdoctoral Research Station of Civil and Commercial Law,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,Hubei,China)

During the process of building harmonious society,new generation of land less migrant workers have become a special social group between city and country.The group has significant difference compared with traditional migrant workers,social security problems faced by the group are rather serious.From three aspects analysis of employment,rights and adscription security,new generation of landless migrant workers even deep in marginal state.In order to solve the realistic problems,under the concept of human oriented and impartiality,based on the relevant decision of new deal for rural development after the Third Plenum of the 17th Communist Party of China Central Committee,the social security system construction should be perfected on reconciling employment contradiction,remedying security defect and relaxation population register restrictions.

new generation of landless migrant workers;marginalization;social security;system construction

D922.182.3;C913.7

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2010.04.019

2010-04-09

劉兆軍(1979-),男,山東省招遠市人,中南財經政法大學民商法學博士后,東北農業大學法學院講師,主要從事農村土地制度研究。

2010年國家社科基金青年項目(10CFX046);2009年教育部人文社會科學研究青年項目(09YJCZH120);2008年教育部人文社會科學研究規劃項目(08JA 820005);2010年中南財經政法大學博士后資助項目“農村新政下的土地承包經營權制度研究”

(責任編輯 高文盛)