新農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容與路徑選擇＊

朱建民,魏大鵬

(1.天津科技大學經(jīng)濟與管理學院 ,天津300222;2.天津市人力資源與社會保障局,天津300040)

新農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容與路徑選擇＊

朱建民1,魏大鵬2

(1.天津科技大學經(jīng)濟與管理學院 ,天津300222;2.天津市人力資源與社會保障局,天津300040)

當前加快新農(nóng)村建設,需要從五個方面轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能:從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控,實現(xiàn)社會管理職能;從行政管理轉(zhuǎn)向經(jīng)濟調(diào)節(jié),體現(xiàn)經(jīng)濟管理職能;從人治政府轉(zhuǎn)向法治政府,實現(xiàn)責任政府職能;從強調(diào)管理轉(zhuǎn)向規(guī)制維序,實現(xiàn)公共服務職能。要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變,必須要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身建設,全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導能力。

新農(nóng)村;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;職能轉(zhuǎn)變;路徑選擇

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政體制設置中最低層次的一級地方政權(quán)組織,與廣大農(nóng)民群眾有著廣泛、直接、密切的聯(lián)系,是聯(lián)系和溝通群眾與國家行政機關(guān)的紐帶和橋梁,是地方社會經(jīng)濟文化的管理者、組織者和協(xié)調(diào)者,承擔著組織、協(xié)調(diào)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的職能。但長期以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履職過程中卻常常出現(xiàn)“越位”、“缺位”、“錯位”等非正常現(xiàn)象,其根本原因就在于其定位不準,職能不清[1]。因此,科學合理恰當?shù)囟ㄎ秽l(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變,是建設社會主義新農(nóng)村,全面建設小康社會的先決條件。黨的十六大把政府的職能歸結(jié)為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”四個方面。黨的十七大又進一步強調(diào)“加快行政管理體制改革,建設服務型政府”,這都為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的定位和路徑選擇指明了方向。

一、從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控,實現(xiàn)社會管理職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變,首先要對自己的職能進行正確定位。“社會管理”是各級政府的重要職能之一,其職能就是以服務于社會管理為核心,“抓大放小”,由傳統(tǒng)的微觀管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變。同時,政府在對農(nóng)村宏觀調(diào)控時,應是“多予,少取,放活”,而不是“少予,多取,全管”。政府應為農(nóng)村提供其他組織和團體不能提供的制度支持、財政支持和資源支持,主要是在公共產(chǎn)品的提供方面,在農(nóng)村管理和服務問題上起引導規(guī)范作用。

(一)變集權(quán)為放權(quán),發(fā)揮規(guī)劃引導作用

長期以來,由于歷史等原因,我國一直處在“強國家弱社會”,“重管理輕服務”的治理模式下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎性、公益性事務,以及提供公共服務和發(fā)展公益事業(yè)服務,其次就是彌補“市場失靈”所帶來的其他問題。為實現(xiàn)社會的科學和可持續(xù)發(fā)展,政府還應將精力和時間用到改善發(fā)展環(huán)境和建設和諧農(nóng)村上來,從而實現(xiàn)科學管理。做到“歸位而不缺位,放手而不撒手”,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位于“規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務、監(jiān)督”。規(guī)劃是新農(nóng)村建設的前提和依據(jù),規(guī)劃實施不到位,必然會使新農(nóng)村建設處于盲目無序的自發(fā)狀態(tài)。由于各地的特點,新農(nóng)村建設規(guī)劃只能由當?shù)卣袚Ｔ谝?guī)劃制定和實施過程中既要立足當前,又要著眼長遠,要充分體現(xiàn)新農(nóng)村建設規(guī)劃的前瞻性。

(二)變領(lǐng)導為指導,發(fā)揮主導作用

目前,要徹底改變“重管理,輕服務”和政府社會功能行政化的現(xiàn)狀,就要正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其他組織、團體的關(guān)系,變領(lǐng)導為指導,堅持政事分開,徹底實現(xiàn)政府的指導服務功能。要利用市場經(jīng)濟的有關(guān)理論,為農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)增長和社會文化和諧發(fā)展給予積極的指導和引導,從而實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的整體轉(zhuǎn)型。為實現(xiàn)這種功能,就必須使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的“管理”和“領(lǐng)導”觀念向“主導”和“指導”觀念轉(zhuǎn)變。由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理,確立現(xiàn)代公共管理的思維模式,從而最大限度地謀求社會公共利益。具體到新農(nóng)村建設中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就應該引領(lǐng)和指導農(nóng)民進行新農(nóng)村建設,著力培養(yǎng)農(nóng)民的自我管理和自我治理的能力,幫助農(nóng)民拿起法律的武器,運用憲法及法律賦予的權(quán)利來維護自身的權(quán)益,真正行使當家作主的權(quán)利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應通過各種渠道和方式,提高農(nóng)民參政議政的意識和能力,實現(xiàn)政府與群眾的良性互動,這樣既有利于代表公共利益的公共政策的形成與正確執(zhí)行,也有利于建設社會主義新農(nóng)村目標的順利實現(xiàn)。

(三)改革農(nóng)村組織管理體制,激發(fā)社會組織活力

要針對我國農(nóng)村社會組織發(fā)展中面臨的問題,實行農(nóng)村社會組織分類化管理。例如,可以根據(jù)社會組織的服務類型,采取針對衛(wèi)生、教育、科研、慈善、文化、福利等方面的組織和團體,制定不同的稅收政策,以鼓勵從事社會服務的社會組織不斷發(fā)展,通過他們工作,從而實現(xiàn)農(nóng)村社會整體的和諧發(fā)展。要通過行政職能的改革,給社會組織提供服務,反映訴求,規(guī)范其行為。政府應該向社會放權(quán),讓社會多方力量參與到社會事務管理中來,協(xié)助政府進行社會管理,形成以地方政府為主導的各種社會主體共同參與的農(nóng)村公共服務新格局[2]。

二、從行政管理轉(zhuǎn)向經(jīng)濟調(diào)節(jié),體現(xiàn)經(jīng)濟管理職能

目前,處在最底層級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅整體上職能不完整,而且很少承擔本來應該管理的經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的職能。在市場經(jīng)濟條件下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要科學地界定政府的職能和責任,該由企業(yè)解決的問題,都交企業(yè)自己去解決,政府不要干預其活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟活動中要充當“掌舵者”和“護航員”的角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要遵循市場規(guī)律,由“經(jīng)濟管制”轉(zhuǎn)變到“經(jīng)濟調(diào)節(jié)”上來,采用財政政策、貨幣金融政策來改變用行政手段妨礙市場競爭的做法,最大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的作用,以增強農(nóng)村市場的活力和競爭力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極履行“市場監(jiān)管”的職責,支持合法經(jīng)濟,鼓勵合法經(jīng)營,打擊非法經(jīng)營,通過政府職能的行使,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造規(guī)范寬松的經(jīng)濟環(huán)境和公平競爭的市場環(huán)境。

因此,政府的經(jīng)濟職能就要優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和資源配置,大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展作為重中之重,把強村富民作為首要的職責。為此,必須進一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與企業(yè)的關(guān)系,通過政企分開,實現(xiàn)由經(jīng)濟管制到經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。首先,要搞好農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。要以市場為導向,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,并充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技的作用。要堅持因地制宜,發(fā)揮當?shù)刭Y源優(yōu)勢,要大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。要把加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展作為中心工作,把強村富民作為第一職責[3]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要統(tǒng)籌規(guī)劃,系統(tǒng)安排,制定切實合理的政策,更加切合農(nóng)村實際地對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。事實已經(jīng)證明,不合理的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是制約農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的最主要的因素。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須以適時的、科學的和用可持續(xù)發(fā)展的眼光來進行引導,及時推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整。第二,要加大農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度,大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、無公害綠色農(nóng)產(chǎn)品和專用高檔農(nóng)產(chǎn)品,滿足市場多樣化、個性化的需求[4]。要調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部種養(yǎng)業(yè)結(jié)構(gòu),加快發(fā)展非糧種植業(yè)、畜牧業(yè)和養(yǎng)殖業(yè),廣泛吸納農(nóng)民就業(yè),提高農(nóng)民收入。要調(diào)整農(nóng)業(yè)布局結(jié)構(gòu),促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的合理布局,按市場需求來決定產(chǎn)品生產(chǎn)。同時,政府有責任對農(nóng)產(chǎn)品實施深加工的項目和經(jīng)營活動,給予必要的扶持和引導。

三、從人治政府轉(zhuǎn)向法治政府,實現(xiàn)責任政府職能

在建設社會主義新農(nóng)村的新時期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“法治政府”定位顯得尤為重要[5]。政府職能應主要放在承擔規(guī)制維序職責方面,即制定相應的規(guī)制和法律規(guī)范,減少無序狀況,緩解矛盾沖突,確保平穩(wěn)順利地實現(xiàn)建設社會主義新農(nóng)村的目標。政府應加強全面管理,依法規(guī)范和維護社會主義新農(nóng)村秩序,形成健全的新農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的科學管理體制和機制。

農(nóng)村管理法規(guī)不健全,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部民主依法行政水平低這是個不爭的事實。沒有鄉(xiāng)村的民主和法制,農(nóng)民的權(quán)益就難以得到有效的保障,農(nóng)村就不可能有經(jīng)濟的繁榮、生活的安定和鄉(xiāng)村的發(fā)展,也不可能有真正的小康幸福生活。目前,在農(nóng)民的經(jīng)濟狀況不斷好轉(zhuǎn)的同時,農(nóng)村的民主法治建設卻相對滯后。在社會主義新農(nóng)村建設過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該是法制型政府,依法行政,依法治鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),依法治村,保障村民的合法權(quán)益。因此,民主法制理念和自覺依法行政,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設新農(nóng)村過程中需要牢固樹立的理念。“有權(quán)必有責,用權(quán)受監(jiān)督,侵權(quán)要賠償”,這是法治政府執(zhí)政時所應該做到的。政府提供服務的形式、方法、手段是可以不斷創(chuàng)新的,但是在其服務的內(nèi)容,服務的對象,服務的標準上必須嚴格依法行政,必須嚴格按照法律規(guī)范行事,在法治基礎上提供的服務才是規(guī)范化的服務。只有堅持法治,政府的行為才有合理性與合法性,才能做到公平公正,才能真正為公眾服好務。

責任政府,是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的基本原則。一個有責任的政府一定是能夠提供優(yōu)質(zhì)公共服務的政府。政府責任性的高低,將直接影響到政府在公眾中的形象和地位,也直接影響政府公共服務職能作用的有效發(fā)揮。在傳統(tǒng)的管制型政府中,政府提供公共服務往往是靠從上而下的行政命令,提供的公共服務經(jīng)常是不能滿足村民的公共需求,從而導致公共服務低效率、低質(zhì)量和低水平。因此,建立責任政府已是大勢所趨。

四、從強調(diào)管理轉(zhuǎn)向規(guī)制維序,實現(xiàn)公共服務職能

政府加強全面管理,從根本上說就是要依法規(guī)范和維護社會主義新農(nóng)村秩序,形成健全的新農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的科學管理制度、管理體制和運行機制。具體來說就是規(guī)范經(jīng)濟和社會生活規(guī)則,完善行為約束機制,堵住社會管理的漏洞,建立平等競爭的社會環(huán)境,從而樹立法治政府形象,建設法治國家。實踐證明,一個政府發(fā)揮規(guī)制維序職責的優(yōu)劣,常常會對本地區(qū)社會主要活動的效率產(chǎn)生重要的影響。在建設社會主義新農(nóng)村的重要時期,政府的精力主要應該放在規(guī)制維序職責方面,確保平穩(wěn)順利地實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村的目標。政府應通過強化法規(guī)調(diào)控和政策引導,來協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系,以保障社會公平。要改變政府單一的“單中心治理”模式,建立政府與社會共同治理的“多中心治理”模式[6]。

目前,政府要更加注重公共服務,就是要“維護公共利益”和向“社會提供基礎性的服務”,就是要通過強化其公共管理、公共服務與社會保障的職能,要確保公共環(huán)境與公共安全,從而最終實現(xiàn)農(nóng)村社會的繁榮與穩(wěn)定。這就要求各級政府全方位、多層面提供各項服務,要求創(chuàng)新管理方式和管理手段,大幅度提升政府的管理水平和服務質(zhì)量。切實從行政管制型管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜招凸芾?樹立公共服務的理念,把為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務作為管理中的首要職能。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應按照“經(jīng)濟調(diào)節(jié),市場監(jiān)管,社會管理,公共服務”的要求,合理界定政府的職責,在抓好經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時,更加注重社會管理和公共服務。筆者認為具體體現(xiàn)為三個方面。第一,供給公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與農(nóng)村直接聯(lián)系的政府,要以滿足農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的需求為出發(fā)點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該盡快出臺一系列優(yōu)惠政策,對投資農(nóng)村的做法給予相應的回報和獎勵。第二,提供公共服務。由于農(nóng)民群體的分散性、松散性和信息的封閉性,就更需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的引導服務,要在農(nóng)民自愿的基礎上,提供各種公共服務,如市場信息、技術(shù)推廣、培訓咨詢等公共服務。第三,維護公共秩序。良好的公共秩序是一個地區(qū)發(fā)展的基本條件,維護好本地區(qū)的公共秩序,這是政府的基本職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要妥善處理突發(fā)性、群眾性事件,調(diào)節(jié)和處理好各種利益糾紛及矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有維護好本地的公共秩序才真正實現(xiàn)公共管理的目的[7]。

五、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自身建設,全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導能力

黨的十七大要求堅持科學執(zhí)政,民主執(zhí)政,依法執(zhí)政,這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出了更高的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變,是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由過去的權(quán)力型政府向現(xiàn)代的服務型、法治型政府轉(zhuǎn)變。這種職能轉(zhuǎn)變必然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的素質(zhì)提出了較高的要求。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強自身建設,深化機構(gòu)改革,完善選人機制,創(chuàng)新管理方式和管理手段,建立科學的激勵機制,以適應執(zhí)政方式的根本轉(zhuǎn)變。

首先,要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設置。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)設置雖然經(jīng)歷多次改革,但還明顯地存在著這樣或那樣的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要根據(jù)“精簡、高效”原則,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的需要出發(fā),科學合理地設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能機構(gòu)設置要扁平化,要直接面向基層,面向群眾,要有利于為群眾服務,方便群眾辦事。要對現(xiàn)有的機構(gòu)進行整合,優(yōu)化辦事流程,提高辦事效率。同時,要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的改革,對事業(yè)單位進行全面整合。

其次,要大力加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導班子和干部隊伍建設,大力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思想政治素質(zhì),營造干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。要加強民主集中制建設,完善集體領(lǐng)導下的分工負責制,建立健全民主科學的決策機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要牢固樹立“立黨為公,執(zhí)政為民”的理念,努力提高解決群眾工作的能力和水平。要進一步轉(zhuǎn)變工作作風,深入基層,深入群眾,幫助群眾排憂解難。同時,創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部考核機制和報酬制度,建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部培訓制度,把干部工作業(yè)績考核的標準放在公共管理和服務職能的實現(xiàn)上[8]。

[1] 盛清才.新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容與路徑選擇[J].中州學刊,2007(5):19-21.

[2] 肖文濤,黃保成.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行面臨的問題及對策研究[J].中國行政管理,2006(3):88-90.

[3] 李述章.政府在社會主義新農(nóng)村建設中的主要責任[J].湖南行政學院學報,2007(2):8-20.

[4] 何秀玲.試論政府在農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展中的十大責任[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2004(9):1-13.

[5] 藍光喜,聶愛云.社會主義新農(nóng)村建設視角下的政府責任[J].中國行政管理,2007(7):1-54.

[6] 劉文海.努力建設服務型政府[J].黨建研究,2005(5):30-32.

[7] 周 峰,陳 靜.建設社會主義新農(nóng)村的政府責任[J].湖北生態(tài)工程職業(yè)技術(shù)學院學報,2006(2):7-39.

[8] 李東升,李蕾.新農(nóng)村建設中地方政府績效評估探討[J].中國行政管理,2007(10):36-37.

Changes of Function and Choice of Operating Ways of Township Government in New Countryside

ZHU Jian-min1;WEI Da-peng2
(1.School of Economics and Management,Tianjin University of Science and Technology,Tianjin 300222,China;2.Ministry of H um an Resources and Social Security of the Tianjin,Tianjin 300040,China)

To speed up the construction of new countryside,there should be changes in the following five aspects:from the micromanagement to the macroeconomic regulation and control to realize the social management function;from the administration to the economical management to realize the economy management function;from governing by people to by law to realize the responsible government function;from management emphasis to order maintenance to realize the public service function,and strengthen the government self construction to realize the leading function.

New Countryside;township government;changes of function;choice of operating ways

D63

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2010.04.018

2010-02-28

朱建民(1974-),男,河南省虞城縣人,天津科技大學經(jīng)濟與管理學院講師,天津科技大學經(jīng)濟與管理學院在讀博士生,公共管理和教育學雙碩士,主要從事農(nóng)村管理和創(chuàng)新管理研究;魏大鵬(1957-),男,天津市人,天津市人力資源與社會保障局教授,博士生導師,享受國務院政府特殊津貼,主要從事企業(yè)管理和技術(shù)創(chuàng)新管理研究。

天津市哲學社會科學研究規(guī)劃資助項目(TJTY07-004)

(責任編輯 易 明)